SENTENZA N. 301
ANNO 2003
Commenti alla decisione di
I. Enzo Balboni, Le
sentenze sulle fondazioni bancarie tra attese e sorprese: considerazioni sulla
dinamica delle fonti del diritto (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
II. Francesco Ciro Rampolla, La
Corte si esercita in difficili equilibrismi sulle fondazioni bancarie (per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
III. Daniela Bolognino, Fondazioni
di origine bancaria, soggetti del pluralismo a cui si
tentò di tarpare le ali. Nota alle sentenze n. 300 e 301 del 2003 della Corte
Costituzionale (per gentile concessione della Rivista
elettronica Amministrazione
in cammino)
IV. Matteo Cosulich, Fondazioni di origine bancaria, soggetti del pluralismo a cui si tentò di tarpare le ali. Nota alle sentenze n. 300 e 301 del 2003 della Corte Costituzionale (per gentile concessione della Rivista elettronica Amministrazione in cammino)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
composta dai signori Giudici:
- Riccardo CHIEPPA, Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY
- Valerio ONIDA
- Carlo MEZZANOTTE
- Fernanda CONTRI
-
Guido NEPPI
MODONA
- Piero Alberto CAPOTOSTI
- Annibale MARINI
- Franco BILE
- Giovanni Maria FLICK
- Francesco AMIRANTE
-
Ugo DE SIERVO
-
Romano
VACCARELLA
- Paolo MADDALENA
- Alfio FINOCCHIARO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art.11, commi 1, primo ed ultimo periodo, 2, 3, 4, 7, 10 e 14, ultimo periodo, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato), dell’art. 7, comma 1, lettera aa), punto 2, della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti) e degli artt. 4, comma 1, lettera g), e 10, comma 3, lettera e), del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 1998, n. 461), promossi dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con 10 ordinanze dell’8 febbraio 2003, rispettivamente iscritte ai nn. 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127 e 128 del registro ordinanze 2003 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell’anno 2003.
Visti
gli atti di costituzione della Compagnia di San Paolo, di Ristuccia
Sergio, dell’ADUSBEF, della Fondazione Monte dei Paschi di Siena, della
Fondazione Cassa di Risparmio di Roma, della Fondazione Cassa di Risparmio di
Udine e Pordenone, della Fondazione Cassa di Risparmio di Venezia, della
Fondazione Cassa di Risparmio di Pistoia e Pescia, dell’Ente Cassa di Risparmio
di Firenze, della Fondazione Cassa di Risparmio di Reggio Emilia Pietro Manodori,
della Fondazione Cassa di Risparmio in Bologna, della Fondazione Cassa di
Risparmio di
udito nell’udienza pubblica del 3 giugno 2003 il Giudice relatore Annibale Marini;
uditi gli avvocati
Angelo Clarizia e Antonio Carullo
per
Ritenuto
in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con nove ordinanze di contenuto in parte analogo, depositate l’8 febbraio
Otto dei giudizi a quibus hanno
ad oggetto la domanda di annullamento del decreto ministeriale
2 agosto 2002, n. 217 (Regolamento ai sensi dell’articolo 11, comma 14, della
legge 28 dicembre 2001, n.
Le questioni sollevate dal Tribunale amministrativo rimettente possono essere così sinteticamente enunciate.
A) Una prima questione di legittimità costituzionale, comune a tutte le ordinanze di rimessione, riguarda l’art. 11, commi 1, primo periodo, 2 e 3, della legge n. 448 del 2001 e l’art. 7, comma 1, lettera aa), punto 2, della legge n. 166 del 2002 (che modifica l’art. 37-bis della legge 11 febbraio 1994, n. 109), in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118, quarto comma, della Costituzione.
I commi 1 e 2 del citato art. 11, modificando l’art. 1, comma 1, del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 1998, n. 461), contengono una elencazione di «settori ammessi», suddivisi in quattro categorie, ed introducono una nuova nozione di «settori rilevanti», consistenti in quelli scelti – tra gli ammessi – ogni tre anni dalle singole fondazioni in numero non superiore a tre. Il comma 3 dello stesso art. 11, sostituendo l’art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 153 del 1999, prevede che le fondazioni indirizzino la loro attività esclusivamente nei «settori ammessi» e operino, in via prevalente, nei «settori rilevanti». L’art. 7 della legge n. 166 del 2002, modificando l’art. 37-bis della legge n. 109 del 1994, aggiunge ai «settori ammessi» individuati dall’art. 11, comma 1, della legge n. 448 del 2001, quello costituito dalla realizzazione di lavori pubblici o di pubblica utilità.
Ritiene il rimettente che le modifiche così apportate al decreto legislativo n. 153 del 1999 siano incompatibili con la «piena» autonomia, statutaria e gestionale, riconosciuta alle fondazioni bancarie dall’art. 2, comma 1, del medesimo decreto legislativo; ciò in quanto, da un lato, precludono alle stesse fondazioni la possibilità di operare anche in settori di attività, liberamente scelti, diversi da quelli indicati dal legislatore, dall’altro, impongono ad esse di individuare i settori rilevanti, tra quelli indicati dal legislatore, in numero non superiore a tre, pur non ravvisandosi alcun interesse collettivo che giustifichi tale limitazione numerica. Se a ciò si aggiunge l’obbligo, imposto ancora alle fondazioni bancarie dal comma 3, di assicurare «singolarmente e nel loro insieme, l’equilibrata destinazione delle risorse» e di dare preferenza «ai settori a maggiore rilevanza sociale», risulterebbe chiaro – ad avviso ancora del rimettente – l’intento del legislatore di creare un’interdipendenza fra i soggetti in parola e di attribuire ad essi una funzione servente dell’organizzazione pubblica, tanto più che alcuni dei settori ammessi – e segnatamente la prevenzione della criminalità e sicurezza pubblica, l’edilizia popolare locale e la sicurezza alimentare e agricoltura di qualità – rientrerebbero nell’ambito dei compiti tipicamente appartenenti ai pubblici poteri.
Le norme impugnate si porrebbero, in tal modo, in contrasto innanzitutto con l’art. 3 Cost., sotto il profilo del difetto di ragionevolezza, sia per la loro incompatibilità con la norma di principio contenuta nel citato art. 2, comma 1, del decreto legislativo n. 153 del 1999, sia per lo stravolgimento che da esse deriverebbe alla stessa nozione ed al nucleo essenziale dell’autonomia privata. Sarebbero, sotto altro aspetto, lesive del diritto di associazione dei cittadini e dei diritti dell’uomo nelle formazioni sociali ammesse dall’ordinamento, rispettivamente garantiti dagli artt. 18 e 2 Cost., nonché dell’autonomia privata tutelata dall’art. 41 della Costituzione.
Le medesime norme contrasterebbero, poi, con l’art. 118, quarto comma, Cost., comportando una pervasività dei pubblici poteri incompatibile con il principio di sussidiarietà sancito da tale norma, nonché con l’art. 117 Cost., in quanto alcuni dei settori indicati dall’art. 11, comma 1, della legge n. 448 del 2001 rientrerebbero tra le materie assegnate alla potestà legislativa concorrente o esclusiva delle Regioni.
B) Una seconda questione –
sollevata nei giudizi iscritti ai nn. 119, 123, 124, 125, 126 e 127 del registro ordinanze 2003
– riguarda l’art. 11, comma 1, ultimo periodo, della citata legge n. 448 del
La norma impugnata attribuisce all’Autorità di vigilanza il potere di modificare i settori ammessi con regolamento da emanare ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri).
Ritiene il rimettente che tale previsione contrasti con l’art. 70 Cost. – che riserva al Parlamento l’attività legislativa – comportando una delegificazione ad opera di una fonte secondaria diversa dai regolamenti cosiddetti di delegificazione, espressamente contemplati dall’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988. L’attribuzione di un siffatto potere regolamentare all’autorità ministeriale potrebbe, d’altro canto, porsi in contrasto anche con l’art. 117 Cost. per le medesime ragioni esaminate con riguardo alla questione di legittimità costituzionale esaminata sub A).
C) Con le ordinanze iscritte ai nn. 120, 121, 122, 125, 126 e 127 del registro ordinanze 2003 viene sollevata, sotto un duplice profilo, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 22, 41, 117 e 118, quarto comma, Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 4, della legge n. 448 del 2001, che sostituisce l’art. 4, comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 153 del 1999.
La norma impugnata contrasterebbe, innanzitutto, con gli evocati parametri costituzionali – ancora una volta per la non consentita compressione dell’autonomia, statutaria e gestionale, delle fondazioni bancarie - nella parte in cui prevede, per le fondazioni cosiddette istituzionali, una «prevalente» rappresentanza, nell’ambito dell’organo di indirizzo, degli enti diversi dallo Stato di cui all’art. 114 Cost., essendo evidente – secondo il rimettente - come tale previsione sia suscettibile di influenzare in maniera decisiva l’operatività della fondazione.
L’ultimo periodo della medesima norma, esonerando i rappresentanti dei suddetti enti dalla regola ivi dettata in tema di conflitto di interessi, violerebbe poi l’art. 3 Cost. sia sotto il profilo della intrinseca irrazionalità della disposizione, sia per l’ingiustificata disparità di trattamento rispetto agli altri componenti dell’organo collegiale.
D) Con le ordinanze iscritte ai nn. 120, 121, 124, 125 e 127 del registro ordinanze 2003 viene sollevata, in riferimento agli artt. 2, 18 e 22 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 7, della legge n. 448 del 2001, che ha sostituito il comma 3 dell’art. 4 del decreto legislativo n. 153 del 1999.
Il rimettente dà
preliminarmente atto che il comma 3 dell’art. 4 del
decreto legislativo n. 153 del 1999 è stato nuovamente sostituito dall’art. 80,
comma 20, lettera a), della legge 27
dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato), ma la questione resterebbe ciononostante rilevante in
quanto la disposizione legislativa, poi abrogata, è stata comunque trasfusa
nella norma regolamentare impugnata nei giudizi a quibus.
Le censure riguardano la norma impugnata nella parte in cui stabilisce un regime di incompatibilità tra le funzioni di indirizzo, amministrazione, direzione o controllo presso le fondazioni e le analoghe funzioni svolte non solo presso la banca conferitaria – il che, ad avviso del rimettente, sarebbe del tutto ragionevole – ma anche presso altre società operanti nel settore bancario, finanziario o assicurativo.
Ritiene, infatti, il Tribunale amministrativo, da un lato, che la finalità perseguita dalla cosiddetta riforma Ciampi fosse solo quella di recidere i legami tra la fondazione bancaria e la banca conferitaria, cosicché l’ampliamento delle ipotesi di incompatibilità risulterebbe privo di giustificazione; dall’altro, che l’intento di evitare interferenze pregiudizievoli avrebbe potuto, comunque, essere perseguito applicando le ordinarie regole in tema di conflitto di interessi.
La disposizione censurata si porrebbe, quindi, in contrasto con gli artt. 2 e 22 Cost., per l’asserita eccessiva compressione della capacità delle persone, nonché con l’art. 18 Cost., per la lesione che apporterebbe all’autonomia delle persone giuridiche private di cui si tratta.
E) Con le ordinanze iscritte ai nn. 121, 124, 125, 126 e 127 del registro ordinanze 2003 viene sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 18 e 41 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 10, della legge n. 448 del 2001, che aggiunge il comma 5-bis all’art. 6 del decreto legislativo n. 153 del 1999.
Dispone la norma impugnata, in relazione ai divieti di partecipazioni di controllo di cui all’art. 6 del citato decreto legislativo n. 153 del 1999, che «una società bancaria o capogruppo bancario si considera controllata da una fondazione anche quando il controllo è riconducibile, direttamente o indirettamente, a più fondazioni, in qualunque modo o comunque sia esso determinato».
La disposizione sarebbe – ad avviso del rimettente – irragionevole e lesiva dell’autonomia, statutaria e gestionale, di persone giuridiche di diritto privato, in quanto farebbe discendere l’applicazione degli anzidetti divieti dalla sussistenza di una mera situazione di fatto, determinata dalla appartenenza al settore delle fondazioni bancarie, anche a prescindere dalla prova di un accordo fra i soggetti coinvolti e dalla verifica della intrinseca idoneità del mezzo utilizzato per il raggiungimento dello scopo che il legislatore intende scongiurare.
F) L’ultima questione di legittimità costituzionale viene sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118, quarto comma, Cost., nelle ordinanze iscritte ai nn. 120, 121, 122, 123, 124 e 127 del registro ordinanze 2003, riguardo all’art. 11, comma 14, ultimo periodo, della legge n. 448 del 2001, che, in relazione alla fase di adeguamento degli statuti delle fondazioni alle disposizioni contenute nel nuovo testo legislativo, prevede, tra l’altro, la decadenza degli organi delle fondazioni in carica alla data di entrata in vigore del regolamento attuativo ed il divieto, fino alla loro ricostituzione, di compiere atti eccedenti l’ordinaria amministrazione.
Secondo il rimettente l’illegittimità di tale norma sarebbe in buona sostanza consequenziale alla asserita incostituzionalità dell’assetto delineato dall’intero art. 11.
1.1.- Si sono costituite nei
diversi giudizi, con distinte memorie, le seguenti parti private:
Quali ulteriori profili di irragionevolezza delle norme denunciate, oltre a quelli già prospettati dal rimettente, alcune delle parti costituite evidenziano la mancata distinzione – quanto al regime delle incompatibilità personali - tra le fondazioni che ancora mantengono il possesso di partecipazioni di controllo nella banca conferitaria e le fondazioni che tali partecipazioni hanno dismesso, nonché la considerazione che un regime di incompatibilità quale quello delineato dalle norme impugnate di fatto precluderebbe alle stesse fondazioni di avvalersi dell’apporto di personalità dotate di specifica qualificazione professionale, proprio in quanto appartenenti al mondo bancario o finanziario.
La sola Fondazione Cassa di Risparmio di Venezia sollecita in via principale, relativamente al comma 14 dell’art. 11 della legge 448 del 2001, una pronuncia interpretativa mediante la quale si chiarisca che la decadenza degli organi attuali delle fondazioni consegue soltanto alla concreta necessità di apportare modifiche allo statuto, in tema di composizione degli organi.
1.2.- E’ intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilità o infondatezza delle questioni.
Preliminarmente, l’Avvocatura eccepisce la inammissibilità di tutte le questioni, per il difetto di legittimazione attiva delle fondazioni e dell’ACRI rispetto alle controversie introdotte dinanzi al giudice amministrativo; legittimazione che il rimettente avrebbe apoditticamente affermato senza adeguata motivazione.
Ancora in via preliminare, la parte pubblica deduce l’inammissibilità, per difetto di rilevanza, della questione riguardante l’art. 11, comma 1, ultimo periodo, della legge n. 448 del 2001 - secondo cui i «settori ammessi» possono essere modificati dall’Autorità di vigilanza con regolamento emanato ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988 - non essendo sinora intervenuta alcuna modifica regolamentare dei suddetti settori.
Ulteriore eccezione di inammissibilità, per difetto di rilevanza, viene sollevata riguardo alla questione relativa all’art. 11, comma 7, della legge n. 448 del 2001, trattandosi di norma completamente sostituita dall’art. 80, comma 20, lettera a), della legge n. 289 del 2002.
Del pari inammissibile sarebbe,
poi, la questione relativa all’art. 11, comma 10,
della legge n. 448 del
Anche la questione riguardante l’art. 11, comma 14, della legge n. 448 del 2001 sarebbe, infine, inammissibile per l’omessa prospettazione di specifiche ragioni di illegittimità costituzionale.
Nel merito, l’Avvocatura muove dalla premessa che la natura pubblicistica delle Casse di risparmio e dei Monti di Pietà sarebbe stata, in passato, pacifica e che solo con la legge n. 461 del 1998 il legislatore avrebbe, per la prima volta, attribuito loro la personalità giuridica di diritto privato. Nessuna preclusione di carattere costituzionale sussisterebbe, pertanto, ad una riconsiderazione, da parte dello stesso legislatore, del regime giuridico delle fondazioni bancarie, il cui patrimonio non sarebbe del resto riconducibile ad un «fondatore» privato, ma deriverebbe esclusivamente, a seguito di trasformazione, da quello dei preesistenti enti pubblici.
Da tali considerazioni discenderebbe l’infondatezza delle questioni sollevate, in quanto basate tutte su una petizione di principio: che, cioè, l’art. 2, comma 1, del decreto legislativo n. 153 del 1999 – attributivo della piena autonomia gestionale e statutaria delle fondazioni bancarie – sia norma «più forte» delle disposizioni legislative sopravvenute, sottoposte allo scrutinio della Corte, con le quali il legislatore ha, nella sua discrezionalità, individuato un nuovo punto di equilibrio tra autonomia delle fondazioni ed esigenze di responsabilizzazione nei confronti delle collettività locali di appartenenza.
Quanto ai singoli parametri costituzionali evocati, osserva innanzitutto l’Avvocatura che l’art. 118, quarto comma, Cost. non pone un limite preclusivo ai legislatori ordinari, statale e regionali, ma si limita ad indicare loro un orientamento, «con linguaggio a ridotta cogenza», cosicché in nessun caso il parametro in questione potrebbe essere utilizzato ai fini della declaratoria di illegittimità invocata dal rimettente. Lo scopo della norma costituzionale, d’altro canto, non sarebbe certo – ad avviso dell’Avvocatura - quello di introdurre un ulteriore ordine di autonomie, costituzionalmente garantito, «in aggiunta alle autonomie governate dalla sovranità popolare ed alle autonomie dei privati».
Del pari, non pertinente sarebbe il riferimento al parametro di cui all’art. 18 della Costituzione.
Il diritto di associazione sarebbe, infatti, del tutto estraneo alla materia controversa, sia perché la garanzia costituzionale offerta dal citato art. 18 non parrebbe estendersi fino a ricomprendere il diritto di costituire fondazioni o altre persone giuridiche, sia perché, in ogni caso, le odierne fondazioni bancarie sono state costituite dalla legge e non da cittadini-fondatori.
Le fondazioni cosiddette di origine associativa, attualmente, si caratterizzerebbero del resto solo per la presenza dell’assemblea dei soci, senza altre differenze sostanziali rispetto alle fondazioni cosiddette istituzionali, prevalendo in entrambi i casi l’elemento istituzionale e cioè la presenza di un fondo di dotazione a composizione non associativa.
Assume, poi, l’Avvocatura l’estraneità dell’art. 41 Cost. alla materia di cui si tratta, in quanto il parametro evocato non tutelerebbe qualsiasi manifestazione di autonomia privata, ma soltanto l’iniziativa economica e cioè l’attività imprenditoriale, per definizione non riferibile alle fondazioni, espressamente qualificate dalla legge come enti non commerciali.
Frutto di equivoco sarebbe, altresì, il riferimento al parametro di cui all’art. 117 della Costituzione.
Le disposizioni censurate riguardano infatti – ad avviso dell’Avvocatura - il regime delle fondazioni e non la disciplina dei settori nei quali esse possono operare, che è evidentemente lasciata, nelle materie di loro competenza, alle Regioni. La disciplina delle fondazioni si collocherebbe, dunque, nell’ambito dell’ordinamento civile, attribuito alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Dovrebbe, d’altra parte, senz’altro escludersi che le norme denunciate rientrino nella materia delle «casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale», compresa, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., tra quelle di legislazione concorrente. Ciò sia perché le fondazioni bancarie sarebbero entità ormai nettamente separate dalle casse di risparmio conferitarie, sia perché le aziende di credito, di cui le fondazioni sono divenute socie, avrebbero ormai tutte dimensione ultraregionale.
Non pertinente alla materia sarebbe anche il parametro di cui all’art. 22 Cost., evocato relativamente ai commi 4, ultimo periodo, e 7 dell’art. 11 della legge n. 448 del 2001. E ciò in quanto le norme impugnate – ad avviso ancora dell’Avvocatura – non riguarderebbero la capacità delle persone ed in ogni caso le regole che le norme medesime dettano al fine di prevenire conflitti di interesse non sarebbero all’evidenza determinate da «motivi politici».
Quanto, infine, al parametro di cui all’art. 3 Cost., evocato sotto il profilo della ragionevolezza, l’Avvocatura sottolinea che l’art. 2, comma 1, del decreto legislativo n. 153 del 1999 – che il rimettente di fatto eleva al rango di norma di principio, rispetto alla quale andrebbe valutata la coerenza delle norme censurate – va letto unitamente all’art. 5 del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63 (Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in materia di riscossione, razionalizzazione del sistema di formazione del costo dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture), come modificato dalla legge di conversione 15 giugno 2002, n. 112, che tra l’altro prevede che «le norme del codice civile si applicano alle fondazioni bancarie solo in via residuale ed in quanto compatibili». Ed alla luce di tale disposizione il prospettato difetto di ragionevolezza perderebbe qualsiasi consistenza.
2.- Il medesimo Tribunale
amministrativo, con altra ordinanza, anch’essa depositata l’8 febbraio 2003
(Reg. ord.
n. 128 del 2003), ha nuovamente sollevato – a seguito dell’ordinanza di questa
Corte n. 432 del
2002, di restituzione atti per jus superveniens –
la questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 1, lettera g),
e 10, comma 3, lettera e), del decreto legislativo n. 153 del
Il giudice rimettente – dinanzi al quale è proposta domanda di annullamento dell’Atto di indirizzo del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica del 22 maggio 2001 e dei successivi atti applicativi – ripercorrendo l’iter argomentativo seguito nella precedente ordinanza di rimessione, ribadisce che gli atti impugnati sono stati emessi dal Ministro nell’ambito dei poteri attribuitigli dall’ordinamento, in particolare dagli artt. 4, comma 1, lettera g), e 10, comma 3, lettera e), del decreto legislativo n. 153 del 1999, ma ritiene che tali norme si pongano in contrasto con i parametri costituzionali evocati.
Il giudice a quo muove, anche in tal caso, dall’esame dell’art. 2, lettera l), della legge delega 23 dicembre 1998, n. 461 (Delega al Governo per il riordino della disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti, di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e della disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria), secondo cui le fondazioni bancarie, con l’approvazione delle modifiche statutarie necessarie per l’adeguamento alle disposizioni dettate dai previsti decreti legislativi, «diventano persone giuridiche private con piena autonomia statutaria e gestionale» ed assume che la ratio di tale disposizione sia quella di «privilegiare l’appartenenza, quanto meno morale, del patrimonio accumulato nel corso di decenni dalle banche pubbliche alla collettività dei depositanti risparmiatori e dei beneficiari del credito».
Osserva, poi, il rimettente che lo stesso art. 2 della legge n. 461 del 1998 fissa i principi e criteri direttivi cui il legislatore delegato deve attenersi nel disciplinare gli scopi, l’organizzazione interna e le forme di controllo sulle fondazioni bancarie, con il risultato di prevedere un regime peculiare, che si discosta da quello codicistico ed è perciò «speciale», ma non quanto alla natura di tali soggetti – quasi fossero una sorta di tertium genus tra le persone giuridiche pubbliche e quelle private – ma semplicemente quanto alla disciplina cui essi sono sottoposti.
Tale prospettiva non sarebbe cambiata – ad avviso del rimettente – neppure con il sopravvenuto art. 5 del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63, come modificato dalla legge di conversione 15 giugno 2002, n. 112, che anzi, dal punto di vista testuale, conferma la natura privatistica del regime delle fondazioni bancarie, definendo tale regime come «speciale rispetto a quello delle altre fondazioni» solamente quanto alla disciplina prevista dalla normativa vigente in ragione delle finalità assegnate a dette fondazioni.
La ratio della norma sarebbe stata del resto solo quella di chiarire – in relazione alla decisione della Commissione CE dell’11 dicembre 2001, con la quale era stata giudicata incompatibile con la disciplina comunitaria la previsione, di cui alla legge n. 461 del 1998 ed al decreto legislativo n. 153 del 1999, di un regime fiscale agevolato per le ristrutturazioni e per le fusioni tra banche – che l’analogo regime introdotto per le fondazioni bancarie non era suscettibile di produrre effetti turbativi del mercato non essendo tali fondazioni destinate a svolgere attività di impresa.
Positivamente concluso, in tali termini, il riesame della rilevanza della questione cui era stato chiamato dalla ordinanza di questa Corte n. 432 del 2002, il rimettente ribadisce che, alla stregua del panorama normativo esaminato, «il riconoscimento della “piena autonomia statutaria e gestionale” delle fondazioni bancarie assume il valore di un principio guida sia per l’interpretazione che per la valutazione di legittimità, sub specie della compatibilità con esso, delle disposizioni successivamente enunciate dal decreto legislativo n. 153 del 1999, pur dopo le modificazioni introdotte dall’art. 11 della legge n. 448 del 2001».
Fatta tale premessa, osserva che l’art. 2 della legge n. 461 del 1998 assegna la materia della composizione degli organi, delle cause di incompatibilità e dei requisiti di onorabilità all’esclusiva disciplina statutaria, con l’unica eccezione specificamente contemplata alla lettera h).
Il decreto legislativo n. 153 del 1999 riafferma solennemente, all’art. 2, la piena autonomia statutaria delle fondazioni, ma nel successivo art. 3 (recte: art. 4, lettera g), nell’elencare i principi ai quali gli statuti devono conformarsi nel definire l’assetto organizzativo delle fondazioni, quanto ai requisiti di onorabilità ed alle ipotesi di incompatibilità, pur riproducendo sostanzialmente la dizione contenuta nella legge di delega, aggiunge l’inciso «nel rispetto degli indirizzi generali fissati ai sensi dell’articolo 10, comma 3, lettera e)».
Proprio in tale previsione si sostanzierebbe, secondo il giudice a quo, la violazione dell’art. 76 Cost. per contrasto con l’art. 2 della legge delega.
Siffatto potere di indirizzo non troverebbe, infatti, alcun riscontro nelle norme della legge delega né potrebbe ricavarsi, per implicito, dai compiti di controllo riservati all’Autorità amministrativa, in quanto i poteri dell’Autorità di vigilanza, espressamente e tassativamente elencati all’art. 2, lettera i), della legge delega, sono comunque preordinati a verificare «il rispetto della legge e dello statuto, la sana e prudente gestione, la redditività del patrimonio e l’effettiva tutela degli interessi contemplati negli statuti»; cosicché gli unici parametri normativi cui l’Autorità può fare riferimento nell’eseguire il riscontro affidatole dall’ordinamento sarebbero, appunto, costituiti dalla legge e dallo statuto, con implicita esclusione del potere di introdurre, con proprio atto, ulteriori prescrizioni vincolanti per i soggetti sottoposti al controllo, operanti su un piano dichiaratamente privatistico.
Una indiretta conferma di tali conclusioni verrebbe dall’art. 11, comma 14, della successiva legge 28 dicembre 2001, n. 448, che attribuisce all’Autorità di vigilanza il potere di emanare disposizioni attuative delle – sole - norme introdotte dallo stesso articolo, così implicitamente escludendo l’esistenza di un generale potere normativo della stessa Autorità.
Ma, anche a prescindere da tale argomento, sarebbe in ogni caso sufficiente rilevare – secondo il giudice a quo - che il potere di controllo di per sé non comporta, quale corollario, l’attribuzione anche di un potere di indirizzo, trattandosi di concetti ontologicamente diversi.
L’evidente discrasia tra il riconoscimento della piena autonomia statutaria delle fondazioni, contenuto nella legge di delega, e la configurazione del potere di indirizzo di cui alle norme impugnate, oltre a rappresentare una violazione dell’art. 76 Cost., costituirebbe, sotto altro aspetto, elemento di interna contraddizione della disciplina delle fondazioni bancarie, censurabile in riferimento al canone di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione.
Ulteriori profili di illegittimità costituzionale sarebbero, poi, rinvenibili – ad avviso sempre del rimettente – in relazione ai parametri di cui agli artt. 2, 18 e 41 della Costituzione.
L’introduzione di un tale condizionamento esterno di natura autoritativa si porrebbe, infatti, in contrasto con la tutela dell’autonomia privata, che l’art. 41 Cost. garantisce prevedendo forme di controllo e coordinamento a soli fini sociali. Risulterebbero, inoltre, lesi gli artt. 2 e 18 Cost. che tutelano il diritto di associazione dei cittadini ed i diritti dell’uomo nelle formazioni sociali ammesse dall’ordinamento.
2.1.- Si sono costituite in
giudizio, con distinte ed ampie memorie,
Si insiste in particolare, negli atti di costituzione, anche alla stregua di argomenti di carattere storico, sulla natura ontologicamente privatistica delle fondazioni bancarie, in specie di quelle di origine associativa, che si assume non smentita dalla norma interpretativa recata dalla legge n. 112 del 2002, ed a tale proposito vengono richiamati tanto il parere del Consiglio di Stato n. 1354/02, reso sullo schema del regolamento ai sensi dell’art. 11, comma 14, della legge n. 448 del 2001, quanto la relazione accompagnatoria al disegno di legge delega del 1998.
Sostengono, in buona sostanza, le parti private che la legge delega avrebbe attribuito all’autorità governativa un potere di vigilanza e non anche di indirizzo e che, in ogni caso, il potere dell’autorità governativa non potrebbe giammai esplicarsi al di fuori dei limiti consentiti dal suddetto carattere privatistico, pur speciale, delle fondazioni bancarie.
2.2.- E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilità o infondatezza della questione.
La questione concernente l’art. 4, comma 1, lettera g), del decreto legislativo n. 153 del 1999 sarebbe – ad avviso dell’Avvocatura – inammissibile in quanto detta disposizione sarebbe stata confermata ed integrata dall’art. 11, comma 6, della legge n. 448 del 2001, non impugnato dal rimettente né con l’ordinanza di cui si tratta, né con le altre di cui si è già riferito.
Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata alla stregua delle considerazioni svolte nelle memorie depositate negli altri giudizi.
3.- Nell’imminenza dell’udienza pubblica tanto le numerose parti private quanto l’Avvocatura dello Stato hanno depositato, nei diversi giudizi, ampie memorie illustrative insistendo, con dovizia di argomentazioni, nelle conclusioni già assunte.
Considerato
in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con nove ordinanze depositate, in altrettanti giudizi, l’8
febbraio
Le norme impugnate modificano, in più punti, la
disciplina delle fondazioni di origine bancaria (comunemente, anche se
impropriamente, denominate fondazioni bancarie) dettata dal decreto legislativo
17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti
di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto
legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 dicembre
1998, n. 461), in particolare quanto alla individuazione dei «settori ammessi»,
alla nuova nozione di «settori rilevanti», alla composizione dell’organo di
indirizzo, al regime delle incompatibilità, alla disciplina della ipotesi di
controllo congiunto di società bancaria o capogruppo bancario da parte di più
fondazioni, alla decadenza degli attuali organi gestori delle fondazioni e,
fino alla ricostituzione dei nuovi organi, alla limitazione dell’attività delle
fondazioni alla ordinaria amministrazione.
Il medesimo Tribunale amministrativo, con altra
ordinanza, depositata sempre l’8 febbraio
2.- I giudizi, avendo ad
oggetto questioni identiche o analoghe o, comunque, attinenti alla stessa
materia, vanno riuniti per essere unitariamente decisi.
3.- Deve, preliminarmente, respingersi l’eccezione di inammissibilità sollevata, in termini generali,
dall’Avvocatura dello Stato sotto il profilo dell’assenza – nelle ordinanze di
rimessione – di qualsivoglia motivazione sulla legittimazione delle fondazioni,
dell’ACRI e dell’ADUSBEF a ricorrere al
giudice amministrativo.
Contrariamente a quanto affermato dalla difesa
della parte pubblica, una motivazione, pur sintetica, della legittimazione
(attiva) dei menzionati soggetti è contenuta nelle ordinanze di rimessione, nelle quali si afferma che l’atto impugnato nei giudizi a quibus
risulta astrattamente lesivo degli interessi delle fondazioni e, al tempo
stesso, degli interessi dell’ACRI e dell’ADUSBEF, in quanto enti esponenziali,
rispettivamente, delle fondazioni e dei consumatori ed utenti fruitori
dell’attività istituzionale delle fondazioni.
E tanto basta per escludere che questa Corte possa
pervenire ad una declaratoria di inammissibilità
sovrapponendo il proprio giudizio a quello del giudice del merito, «rimanendo
ovviamente impregiudicata ogni ulteriore valutazione, da compiersi nel giudizio
a quo, riguardo all’esattezza delle
conclusioni cui il rimettente è pervenuto sul punto» (sentenza n. 156 del
2001).
4.- Va premesso che questa Corte (con sentenza, in pari
data, n. 300) si è già pronunciata, ripercorsa l’origine delle fondazioni
di origine bancaria, sulla loro natura giuridica di soggetti privati
appartenenti all’ordinamento civile (art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione).
Passando all’esame delle singole questioni, deve
dichiararsi l’infondatezza di quelle relative agli
artt. 11, comma 1, primo periodo, della legge n. 448 del 2001 e 7, comma 1,
lettera aa), punto 2, della legge n. 166 del 2002,
che ha modificato l’art. 37-bis della
legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici),
sollevate in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118, quarto comma,
della Costituzione.
Le norme impugnate, modificando il decreto
legislativo n. 153 del 1999, contengono, la prima, una elencazione
dei «settori ammessi», suddivisi in quattro categorie, la seconda,
l’individuazione di un ulteriore «settore ammesso», costituito dalla
«realizzazione di lavori pubblici o di pubblica utilità».
Al riguardo deve rilevarsi che le singole
previsioni legislative dei settori ammessi sono, sostanzialmente, riproduttive,
per la loro ampiezza e varietà, di tutte le possibili attività proprie e
caratteristiche delle fondazioni e non possono, quindi, sotto tale aspetto,
ritenersi lesive della autonomia, gestionale e
statutaria, di tali enti, i quali, come del resto ogni persona giuridica di
diritto privato, devono essere caratterizzati da «uno scopo» che ne impronta
l’attività (v. artt. 16 e 27 del codice civile).
Per le ragioni appena esposte, è altresì infondato
il dubbio di costituzionalità sollevato in relazione agli
artt. 2 e 18 della Costituzione.
Del pari infondata, alla stregua delle medesime
considerazioni, è l’evocazione del parametro di cui all’art. 41
della Costituzione. Infatti, anche a voler ritenere la norma costituzionale
invocata comprensiva di quegli enti, come le fondazioni, per definizione privi
di scopo di lucro (v. art. 2 del decreto legislativo
n. 153 del 1999), è sufficiente osservare che le disposizioni censurate – che
attengono, per quanto si è già osservato, alla necessaria individuazione dello
«scopo» della persona giuridica - non sono in alcun modo limitative della
libertà di autodeterminazione delle stesse fondazioni, nel concreto svolgimento
della loro attività.
Quanto alle altre censure di incostituzionalità,
è evidente che, al di là delle parole usate dal legislatore, deve, comunque,
escludersi il riconoscimento alle fondazioni di pubbliche funzioni (cfr. la già
citata sentenza
n. 300 del 2003).
Con la conseguente necessità di una
interpretazione adeguatrice delle locuzioni
descrittive di determinati settori quali, ad esempio, quello della «prevenzione
della criminalità e sicurezza pubblica» o quello della «sicurezza alimentare e
agricoltura di qualità», locuzioni, tutte, che possono e devono essere
interpretate in un senso logicamente compatibile con il carattere non
pubblicistico della attività delle fondazioni e, quindi, come riferentisi solo a quelle attività, socialmente rilevanti,
diverse, pur se complementari e integrative, da quelle demandate ai pubblici poteri.
Resta, in
tal modo, superato il dubbio di violazione del principio di sussidiarietà di
cui all’art. 118, quarto comma, Cost. che, anzi, risulta
del tutto compatibile, oltre che con la natura privata delle fondazioni, con il
riconoscimento che le stesse svolgono compiti di interesse generale.
Le disposizioni censurate riguardano, poi, solo il
regime giuridico delle fondazioni e non la disciplina dei settori nei quali
esse operano concretamente, che è evidentemente lasciata, nelle materie di loro competenza, alle Regioni.
Sicché, deve escludersi che, così interpretate, le
norme impugnate possano comportare una qualsivoglia
lesione della potestà legislativa, concorrente o esclusiva, delle Regioni e,
quindi, dell’art. 117 della Costituzione (cfr., ancora, la sentenza n. 300 del
2003).
5.- Passando all’esame della questione riguardante
l’art. 11, comma 1, ultimo periodo della legge n. 448
del 2001 – secondo cui i «settori ammessi» possono essere modificati
dall’Autorità di vigilanza con regolamento da emanare ai sensi dell’art. 17,
comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) – va,
anzitutto, respinta l’eccezione, avanzata dall’Avvocatura, di inammissibilità
per difetto di rilevanza.
Se è pacifico, infatti, che – come precisato dalla
parte pubblica – non è sinora intervenuta alcuna modifica regolamentare
dei suddetti settori, non appare, neppure, contestabile che la disposizione
impugnata incida su un aspetto qualificante della disciplina e possa, quindi,
risultare lesiva dell’interesse delle fondazioni e, in quanto tale, rilevante
nei giudizi a quibus.
Nel merito, la questione è fondata.
La norma impugnata, accordando all’Autorità di
vigilanza, il potere di modificare, con regolamento, la legge in qualsiasi
direzione, per di più senza indicazione di criteri, compatibili con la natura
privata delle fondazioni e con la loro autonomia statutaria, idonei a
circoscriverne la discrezionalità, viola i parametri costituzionali evocati dal
rimettente.
6.- L’art. 11 della legge
n. 448 del 2001, oltre alla previsione dei «settori ammessi», contiene, al
comma 2, una modifica della nozione di
«settori rilevanti», consistenti in quelli – tra gli ammessi – scelti ogni tre
anni dalle singole fondazioni in numero non superiore a tre.
Anche siffatta disposizione risulterebbe, sempre ad
avviso del giudice rimettente, lesiva degli stessi parametri evocati a
proposito dei «settori ammessi», a causa, si afferma, dell’inesistenza di un
interesse generale che possa in qualche modo giustificare tale limitazione
numerica.
La censura è infondata.
La ragione giustificativa della norma, diversamente
da quanto ritiene il giudice a quo, è
quella di evitare l’eccessiva dispersione dell’attività delle fondazioni e,
quindi, il rischio che gli ingenti mezzi finanziari di cui le stesse dispongono
siano utilizzati secondo sollecitazioni contingenti, indipendentemente da una qualsivoglia programmazione pluriennale.
Ove, poi, si consideri che la concreta scelta dei
«settori rilevanti» non è effettuata autoritativamente, ma è rimessa alla libera determinazione
delle fondazioni e si tenga, altresì, nel debito conto la possibilità per le
stesse – riconosciuta indirettamente dal successivo comma 2 dell’art. 2 del
decreto legislativo n. 153 del
7.- Per le considerazioni esposte va dichiarata
infondata anche la questione relativa al comma 3 dell’
art. 11 della legge n. 448 del 2001, sia nella parte in cui dispone che le
fondazioni indirizzano la propria attività esclusivamente nei «settori ammessi»
e operano in via prevalente nei «settori rilevanti», sia nella parte in cui, in
coerenza con la natura delle fondazioni risultante dall’art. 2 del decreto
legislativo n. 153 del 1999, introduce quale criterio preferenziale nella
scelta dei settori quello della rilevanza sociale dei settori stessi.
Una lettura della norma costituzionalmente adeguata
porta, altresì, ad escludere la fondatezza della
questione riferita all’inciso secondo cui le fondazioni assicurano «singolarmente
e nel loro insieme l’equilibrata destinazione delle risorse».
Se ci si fermasse al tenore letterale, potrebbe
effettivamente sorgere il dubbio che la disposizione impugnata sia destinata,
come opina il rimettente, a «creare una interdipendenza
fra i soggetti in parola (e cioè le fondazioni), convogliando e coordinando in
una prospettiva unitaria le potenzialità espresse da ciascuno di essi». Con
evidente ed illegittimo pregiudizio dell’autonomia
gestionale (oltre che statutaria) delle fondazioni, in quanto risulterebbero
vincolate, nella loro azione, ad un disegno unitario incompatibile con la loro
soggettività essenzialmente individuale.
Questa Corte ritiene, tuttavia, che la norma
impugnata sia suscettibile di una diversa lettura e che, pertanto, nella specie
debba farsi applicazione del principio più volte enunciato dalla giurisprudenza
costituzionale secondo cui «le leggi non si dichiarano costituzionalmente
illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali (e
qualche giudice ritenga di darne), ma perché è impossibile darne
interpretazioni costituzionali» (ex multis, sentenza n. 356 del
1996).
La disposizione, oggetto del dubbio di costituzionalità,
deve, infatti, essere correttamente interpretata nei termini di una mera
indicazione di carattere generale, priva, in quanto
tale, di valore vincolante, rivolta alle fondazioni senza comportare alcuna
impropria ed illegittima eterodeterminazione riguardo
all’uso delle risorse di cui dispongono tali enti.
La destinazione ed il
concreto impiego dei rilevanti mezzi finanziari di pertinenza delle fondazioni
devono restare affidati alla autodeterminazione delle stesse, salva anche a tal
proposito l’ammissibilità di forme di coordinamento compatibili con la natura
di persone private delle fondazioni.
8.- La questione di legittimità costituzionale
dell’art. 11, comma 4, della legge n. 448 del 2001,
che sostituisce l’art. 4, comma 1, lettera c),
del decreto legislativo n. 153 del 1999, è fondata.
Va premesso che secondo il rimettente la norma precitata risulterebbe lesiva degli artt. 2, 3, 18, 41, 117
e 118, quarto comma, Cost., per la non consentita compressione dell’autonomia
statutaria e gestionale delle fondazioni, nella parte in cui, al primo periodo,
prevede, per le fondazioni cosiddette istituzionali, una prevalente
rappresentanza, nell’ambito dell’organo di indirizzo, degli enti diversi dallo
Stato di cui all’art. 114 Cost., «pubblicizzando», in tal modo, l’attività
delle fondazioni e, quindi, influenzandone in maniera decisiva l’operatività.
Ora, prescindendo da una disamina dei singoli
parametri evocati, può affermarsi come, nonostante la varia tipologia delle
fondazioni di origine bancaria, sia storicamente indiscutibile un loro
collegamento con le realtà locali, quale riflesso del radicamento territoriale
degli enti bancari e delle casse di risparmio da cui traggono origine.
Sicché, può dirsi che una significativa
presenza nell’organo di indirizzo di soggetti espressi dagli enti territoriali,
secondo le determinazioni dei diversi statuti, risponda di per sé ad una scelta
non irragionevole del legislatore non censurabile sul piano della legittimità
costituzionale.
A diversa ed opposta conclusione
si deve, invece, pervenire quando, come dispone la norma impugnata, la
prevalenza della composizione dell’organo di indirizzo è riservata ai soli enti
territoriali.
A tal proposito, infatti, la censura di irragionevolezza della norma risulta fondata, in quanto
non può non apparire contraddittorio limitare la ipotizzata presenza degli enti
rappresentativi delle diverse realtà locali agli enti territoriali senza
ricomprendervi quelle diverse realtà locali, pubbliche e private, radicate sul
territorio ed espressive, per tradizione storica, connessa anche all’origine
delle singole fondazioni, di interessi meritevoli di essere «rappresentati»
nell’organo di indirizzo.
Una precisazione è, a questo punto, necessaria e
riguarda l’uso, all’evidenza atecnico, del termine
«rappresentanza», adoperato dal legislatore (anche nel decreto legislativo n.
153 del 1999) per indicare il rapporto che intercorre tra gli enti, riguardati
dalla norma, ed i soggetti dagli stessi designati
quali componenti dell’organo di indirizzo.
Quel che si radica in capo a tali enti, è, infatti,
un potere di designazione dei componenti dell’organo
di indirizzo, potere che si esaurisce con il suo esercizio e che non comporta
alcun vincolo di mandato a carico dei soggetti nominati, i quali agiscono, e
devono agire, in assoluta e totale indipendenza dall’ente che li ha nominati.
Con la conseguenza che, anche sotto tale aspetto, viene superato il rischio, paventato dal rimettente, di
trasformare le fondazioni in enti collaterali e serventi, o strumentali, di
quelli territoriali.
Conclusivamente, la norma impugnata va dichiarata
incostituzionale nella parte in cui prevede nell’ambito dell’organo di indirizzo una prevalente e qualificata rappresentanza
degli enti, diversi dallo Stato, di cui all’art. 114 Cost., anziché di enti,
pubblici o privati, comunque espressivi delle realtà locali.
Con assorbimento di ogni altro profilo di censura.
9.- Deve, invece, affermarsi l’infondatezza, nei
sensi di cui in motivazione, della questione avente ad
oggetto l’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 11 della legge n. 448 del 2001,
che detta una regola non del tutto chiara in tema di conflitto di interessi,
regola che si tratta, pertanto, di intendere in modo conforme alla
Costituzione.
La norma, al di là delle
sue espressioni letterali, va interpretata – in ossequio al canone di
ragionevolezza - nel senso che le fondazioni non possono svolgere la loro
attività a vantaggio diretto dei componenti degli organi delle fondazioni, né
di coloro che li hanno nominati, a garanzia dell’imparzialità e della
correttezza dell’azione delle fondazioni stesse.
Mentre devono ritenersi consentiti gli interventi
delle fondazioni intesi a soddisfare quegli interessi, generali o collettivi,
espressi dagli enti ai quali è statutariamente attribuito il potere di
designare i componenti dell’organo di indirizzo.
Se tale è la portata della norma, è evidente la sua
generale riferibilità a tutti i soggetti designanti e designati nella
composizione dell’organo di indirizzo, interpretandosi
la locuzione «salvo quanto previsto al periodo precedente» nel senso, del tutto
generico, confermativo della vigenza della (disciplina contenuta nella) prima
parte della norma che, come si è visto, fa riferimento alla composizione
dell’organo di indirizzo, anziché in quello – ipotizzato dal rimettente -
limitativo della sfera di applicabilità della successiva disciplina in tema di
conflitto di interessi.
Intesa in tal modo, la norma si sottrae alle
censure di incostituzionalità mosse dallo stesso
giudice rimettente.
10.- Con le ordinanze iscritte ai nn. 120,
121, 124, 125 e 127 del registro ordinanze 2003, viene sollevata questione di
legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 7, della legge n. 448 del 2001,
che ha sostituito l’art. 4, comma 3, del decreto legislativo n. 153 del 1999.
Va in proposito respinta l’eccezione di inammissibilità avanzata dall’Avvocatura dello Stato
sotto il profilo che la norma impugnata sarebbe stata completamente sostituita
dall’art. 80, comma 20, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato), e che, pertanto,
farebbe difetto, nella specie, la rilevanza della questione.
In contrario, è possibile osservare che, come del
resto è emerso nel corso della pubblica udienza, la sostituzione della norma
impugnata non ha impedito la produzione medio
tempore dei suoi effetti e non comporta, quindi, l’eccepita irrilevanza
della questione nei giudizi a quibus.
Nel merito, la questione è infondata nei sensi di
seguito specificati.
Le censure investono la norma impugnata per la estrema ed irragionevole latitudine del regime di
incompatibilità che essa fisserebbe tra le funzioni di indirizzo,
amministrazione, direzione o controllo presso le fondazioni e le analoghe
funzioni svolte non solo presso la società bancaria conferitaria,
ma anche, genericamente, presso altre società operanti nel settore bancario,
finanziario o assicurativo.
Ciò che verrebbe, del tutto ingiustificatamente, a
comprimere la capacità delle persone di cui si tratta ed
a ledere, al tempo stesso, la libertà delle fondazioni di stabilire la
composizione dei propri organi. Con conseguente violazione degli artt. 2, 18 e 22 della Costituzione.
È possibile, tuttavia, osservare che anche tale
norma è suscettibile di una lettura diversa, conforme a Costituzione,
incentrata sulla ratio perseguita dal
legislatore.
In proposito, non può dubitarsi che lo scopo
esclusivo della norma sia quello di recidere i legami
tra la banca conferitaria e le fondazioni.
Ed è evidente che una finalità siffatta sarebbe
vanificata ove l’incompatibilità fosse limitata alla sola società bancaria conferitaria senza ricomprendere quelle società,
operanti nel settore bancario, finanziario o assicurativo, in rapporto di
partecipazione azionaria o di controllo con la banca conferitaria.
S’intende, allora, come il riferimento alle «altre
società operanti nel settore bancario, finanziario e assicurativo» debba essere
inteso nel senso, restrittivo, di società in (necessario) rapporto di
partecipazione azionaria o di controllo con la banca conferitaria.
Va, dunque, attribuito alla norma impugnata un
significato in linea con quanto dispone sul punto
l’art. 20 della successiva legge n. 289 del 2002 che, pur non qualificato come
tale, può valere come criterio interpretativo della disciplina previgente.
Restano, in tal modo, superati i dubbi di
costituzionalità prospettati dal giudice rimettente e fondati su una interpretazione puramente letterale del dettato
normativo.
11.- Con le ordinanze iscritte ai nn. 121,
124, 125, 126 e 127 del registro ordinanze 2003 viene sollevata, in riferimento
agli artt. 2, 3, 18 e 41 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell’art. 11, comma 10, della legge n. 448 del 2001 che disciplina il fenomeno
del controllo, da parte di una fondazione, di una società bancaria o di un
gruppo bancario, disponendo che «una società bancaria o capogruppo bancario si
considera controllata da una fondazione anche quando il controllo è riconducibile,
direttamente o indirettamente, a più fondazioni, in qualunque modo o comunque
sia esso determinato».
La norma viene censurata
in quanto, ad avviso del rimettente, sancirebbe una irragionevole presunzione
di controllo nel caso in cui la somma delle partecipazioni bancarie di più
fondazioni sia pari alla quota di controllo, a prescindere dall’effettiva
esistenza di accordi o di patti di sindacato tra le stesse fondazioni.
Va, in primo luogo, disattesa l’eccezione di inammissibilità della questione in quanto basata, secondo
l’Avvocatura, su un erroneo presupposto interpretativo, essendo quest’ultimo un
profilo attinente al merito, e quindi alla fondatezza o all’infondatezza, e non
già all’ammissibilità della questione.
Passando, quindi, all’esame del merito, la
questione va dichiarata infondata nei termini appresso specificati.
Mentre è evidente l’inconferenza,
nel profilo in esame, dei parametri di cui agli artt. 2,
18 e 41 Cost., quel che si tratta di accertare è l’asserita irragionevolezza
della norma e, quindi, la violazione, sotto tale aspetto, dell’art. 3 della
Costituzione.
Va, in proposito, esclusa, contrariamente a quanto
sostenuto dal rimettente, la configurazione di una presunzione assoluta di
controllo, limitandosi la norma impugnata ad estendere
la nozione di controllo, ai fini di cui all’art. 6 del decreto legislativo n.
153 del 1999, anche all’ipotesi in cui esso sia esercitato, congiuntamente, da
una pluralità di fondazioni che siano comunque tra loro legate da appositi
accordi finalizzati al controllo bancario e che devono essere, in quanto tali,
oggetto di specifica prova.
S’intende, allora, come presupposto della norma sia
l’esistenza di un effettivo controllo congiunto da parte di più fondazioni.
Senza, ripetesi, che possa dedursi dal semplice
possesso di partecipazioni nella stessa azienda bancaria da parte di più
fondazioni la ricorrenza in capo a queste ultime di un controllo congiunto,
occorrendo fare, invece, riferimento alla nozione di controllo accolta
dall’ordinamento vigente.
Sicché, può dirsi che la portata della norma sia
solo quella di ricomprendere nella nozione di controllo l’esistenza di accordi di sindacato tra più fondazioni.
12.- La disciplina contenuta nel comma 14 del più volte citato art. 11 della legge n. 448 del 2001
viene, infine, censurata nella parte in cui prevede, all’ultimo periodo, la
decadenza degli attuali organi delle fondazioni che devono adeguare i loro
statuti alle disposizioni del richiamato articolo e, fino alla loro
ricostituzione, la possibilità per quelli in
prorogatio di svolgere esclusivamente attività di
ordinaria amministrazione.
La questione è ritenuta inammissibile
dall’Avvocatura per omessa prospettazione di
specifiche ragioni di incostituzionalità.
L’eccezione va disattesa in
quanto l’ordinanza si limita, correttamente, ad affermare che «la
definizione della questione di costituzionalità è strettamente legata alla
soluzione di quelle precedentemente formulate» ed in particolare di quelle
riguardanti la composizione degli organi di indirizzo richiamando, per mere
esigenze di sintesi espositiva, i rilievi svolti sulla costituzionalità
dell’assetto complessivo delle fondazioni delineato dalla legge de qua e, quindi, anche i parametri su
cui siffatti rilievi si fondano.
Passando, quindi, al merito della questione se ne
deve, tuttavia, dichiarare l’infondatezza nei termini che seguono.
La norma impugnata, come lo stesso rimettente del
resto riconosce, costituisce il non irragionevole riflesso delle eventuali
modifiche statutarie relative, appunto, alla composizione dell’organo di indirizzo.
S’intende, allora, come il presupposto della norma
sia costituito dalla necessità di operare le ipotizzate modifiche statutarie
relative alla composizione degli organi delle fondazioni e come, pertanto, la
decadenza censurata non sia riferibile alle fondazioni cosiddette associative,
nelle quali resta in ogni caso immutata la composizione dell’organo di indirizzo, ed a quelle istituzionali, per le quali
l’attuale composizione degli organi risulti conforme alla nuova disciplina
introdotta dall’art. 11, comma 4, della legge n. 448 del 2001, nella
formulazione datane dalla presente sentenza.
Per le altre fondazioni, nelle quali fosse
necessario introdurre una nuova composizione dell’organo di indirizzo,
la decadenza degli attuali organi non appare, come si è detto,
costituzionalmente censurabile, essendo la conseguenza non irragionevole delle
modifiche che dovessero intervenire nella struttura delle fondazioni in
ossequio alla legge in esame, così come non appare incostituzionale,
trattandosi di un profilo rientrante nella discrezionalità del legislatore, la
limitazione, disposta dalla stessa norma, fino alla ricostituzione degli
organi, della attività delle fondazioni alla ordinaria amministrazione.
13.- L’ultima questione di legittimità
costituzionale, sollevata con l’ordinanza iscritta al n. 128 del registro
ordinanze 2003, è quella riguardante gli artt. 4,
comma 1, lettera g), e 10, comma 3,
lettera e), del decreto legislativo
n. 153 del
Va preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità della questione relativamente all’art. 4,
comma 1, lettera g), del decreto
legislativo n. 153 del 1999 avanzata dall’Avvocatura in base all’assunto che
detta disposizione sarebbe stata confermata ed integrata dall’art. 11, comma 6,
della legge n. 448 del 2001, non impugnato dal rimettente né con l’ordinanza di
cui si tratta né con le altre.
In contrario, può rilevarsi come del tutto
correttamente il rimettente abbia impugnato l’art. 4,
comma 1, lettera g), del decreto
legislativo n. 153 del 1999, che permane in vigore con la modifica apportata
dal comma 6 dell’art. 11 della legge n. 448 del 2001, senza, peraltro, che la
modifica stessa incida, in alcun modo, sulla questione di costituzionalità.
Risulta, infatti, inequivocamente,
dall’ordinanza di rimessione che la censura del rimettente investe
esclusivamente la legittimità del potere di indirizzo
riconosciuto dalla norma impugnata all’Autorità di vigilanza ed è evidente
l’assoluta irrilevanza a tale riguardo della modifica apportata alla norma
impugnata dalla legge n. 448 del 2001.
Nel merito la questione è fondata.
In proposito, occorre muovere dall’assunto che
l’art. 2 della legge delega 23 dicembre 1998, n. 461
(Delega al Governo per il riordino della disciplina civilistica e fiscale degli
enti conferenti, di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 20
novembre 1990, n. 356, e della disciplina fiscale delle operazioni di
ristrutturazione bancaria), assegna la materia delle cause di incompatibilità e
dei requisiti di onorabilità degli organi delle fondazioni alla disciplina
statutaria con l’unica eccezione contemplata alla lettera h).
L’art. 4, comma 1, lettera
g), del decreto legislativo n. 153
del 1999, nell’elencare i principi ai quali gli statuti devono conformarsi nel
definire l’assetto organizzativo delle fondazioni, pur riproducendo
sostanzialmente, quanto ai requisiti di onorabilità e alle ipotesi di
incompatibilità, la dizione contenuta nella legge delega, aggiunge l’inciso
«nel rispetto degli indirizzi generali fissati ai sensi dell’articolo 10, comma
3, lettera e)» violando, in tal modo,
l’art. 2 della legge delega e, quindi, l’art. 76 della Costituzione.
In proposito, è sufficiente considerare che il
potere di indirizzo è essenzialmente diverso da quello
di controllo di cui è titolare l’Autorità di vigilanza, essendo il primo un
potere conformativo dell’attività delle fondazioni,
il secondo un potere di verifica della corrispondenza di tale attività a
determinati parametri preventivamente fissati.
S’intende, allora, come una interpretazione
per quanto estensiva della delega non possa arrivare a ricomprendere nei
compiti di controllo riservati alla Autorità amministrativa e diretti, ai sensi
dell’art. 2, lettera i), della legge
delega, a verificare il «rispetto della legge e dello statuto, la sana e
prudente gestione, la redditività del patrimonio e l’effettiva tutela degli
interessi contemplati negli statuti», quei, diversi e ulteriori, poteri di
indirizzo cui fanno riferimento le norme impugnate e che, ripetesi,
non trovano alcuna base giustificativa nella legge di delega.
Del resto, come osservato dal rimettente, lo stesso
legislatore del 2001, attribuendo all’Autorità di vigilanza il potere di
emanare disposizioni attuative delle norme introdotte dall’art. 11 della legge 448 del
Le due norme impugnate vanno, pertanto, dichiarate
costituzionalmente illegittime per violazione dell’art. 76 Cost. restando
assorbito in tale pronuncia ogni altro profilo di censura sollevato dal
rimettente.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
1) dichiara
la illegittimità costituzionale:
- dell’art. 11, comma 1,
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato), limitatamente alle parole «i
settori indicati possono essere modificati con regolamento dell’Autorità di
vigilanza da emanare ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto
1988, n. 400»;
- dell’art. 11, comma 4,
primo periodo, della legge n. 448 del 2001, nella parte in cui prevede nella
composizione dell’organo di indirizzo «una prevalente e qualificata
rappresentanza degli enti, diversi dallo Stato, di cui all’articolo 114 della
Costituzione, idonea a rifletterne le competenze nei settori ammessi in base
agli articoli 117 e 118 della Costituzione», anziché «una prevalente e
qualificata rappresentanza degli enti, pubblici e privati, espressivi delle
realtà locali»;
- degli artt. 4, comma 1,
lettera g), limitatamente alle parole
«nel rispetto degli indirizzi generali fissati ai sensi dell’articolo 10, comma
3, lettera e)» e 10, comma 3, lettera
e), limitatamente alle parole «atti
di indirizzo di carattere generale», del decreto legislativo 17 maggio 1999, n.
153 (Disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all’articolo
11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina
fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell’articolo 1
della legge 23 dicembre 1998, n. 461);
2) dichiara
non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 11, commi 1, primo periodo,
3, 4, ultimo periodo, 7, 10 e 14, ultimo periodo, della legge n. 448 del 2001 e
dell’art. 7, comma 1, lettera aa), punto 2, della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni
in materia di infrastrutture e trasporti), sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio con le ordinanze in epigrafe, in riferimento
agli artt. 2, 3, 18, 22, 41, 117 e 118, quarto comma, della Costituzione;
3) dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 11, comma 2, della legge n. 448 del 2001, sollevata dal
medesimo Tribunale amministrativo, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41, 117
e 118, quarto comma, della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 settembre 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Annibale MARINI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 29 settembre 2003.