SENTENZA N. 300
ANNO 2003
Commenti alla decisione di
I. Enzo Balboni, Le
sentenze sulle fondazioni bancarie tra attese e sorprese: considerazioni sulla
dinamica delle fonti del diritto (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
II. Francesco Ciro Rampolla, La
Corte si esercita in difficili equilibrismi sulle fondazioni bancarie (per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
III. Daniela Bolognino, Fondazioni
di origine bancaria, soggetti del pluralismo a cui si
tentò di tarpare le ali. Nota alle sentenze n. 300 e 301 del 2003 della Corte
Costituzionale (per gentile concessione della Rivista
elettronica Amministrazione
in cammino)
IV. Matteo Cosulich, Fondazioni
di origine bancaria, soggetti del pluralismo a cui si
tentò di tarpare le ali. Nota alle sentenze n. 300 e 301 del 2003 della Corte
Costituzionale (per gentile concessione della Rivista
elettronica Amministrazione
in cammino)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
-
Riccardo CHIEPPA, Presidente
-
Gustavo ZAGREBELSKY
-
Valerio ONIDA
-
Carlo MEZZANOTTE
-
Fernanda CONTRI
-
Guido NEPPI MODONA
-
Piero Alberto CAPOTOSTI
-
Annibale MARINI
-
Franco BILE
-
Giovanni Maria FLICK
-
Francesco AMIRANTE
-
Ugo DE SIERVO
-
Romano VACCARELLA
-
Paolo MADDALENA
-
Alfio FINOCCHIARO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli articoli 11; 17, comma 2; 19, commi 1 e 14; 22, commi 3 e
4; 24, commi 2, 3, 4, 9 e 13; 25, commi 1, 5 e 10; 27, comma 13; 28, commi 1,
5, 6, 8 e 11; 29; 30; 33; 35; 41; 52, commi 10, 14, 17, 20, 39 e 83; 54; 55;
59; 60, comma 1, lettera d); 64; 66;
67; 70 e 71 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 [Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2002)], promossi con ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e
Umbria, notificati il 22 (primo e secondo ricorso), il 27 e il 26 febbraio
2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1° e l’8 marzo (terzo e
quarto ricorso) 2002 e iscritti ai nn. 10, 12, 23 e
24 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti
di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 3 giugno 2003 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky;
uditi
gli avvocati Stefano Grassi per
1.1. – Con ricorso
notificato il 22 febbraio 2002, depositato il successivo 28 febbraio (reg.
ricorsi n. 10 del 2002),
Premesse alcune considerazioni di assieme
sull’impugnazione proposta, la ricorrente osserva che l’art. 11,
nel recare modifiche ad alcune norme del decreto legislativo 17 maggio 1999, n.
153 (Disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all’articolo
11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina
fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell’articolo 1
della legge 23 dicembre 1998, n. 461), incide sulla disciplina delle fondazioni
«bancarie», in particolare indirizzandone l’attività verso determinati settori
(«ammessi» e «rilevanti»), dettando regole sulla composizione dell’organo di
indirizzo e sulle relative incompatibilità, disponendo circa le modalità di
gestione e la destinazione del patrimonio, introducendo un criterio sulla
definizione normativa della nozione di «controllo» di una società bancaria da
parte di una fondazione, disponendo altresì circa il c.d. periodo transitorio
in rapporto alle previste dismissioni delle partecipazioni di controllo in
questione, e circa i poteri di vigilanza.
Questo intervento del
legislatore statale, con disposizioni che
Non essendosi dunque verificate le condizioni della
trasformazione, la disciplina delle fondazioni in parola non può ricondursi
alla materia dell’«ordinamento civile», propria dello Stato, ma rientra in una
materia di legislazione concorrente, con la conseguenza che allo Stato è
affidata solo la determinazione dei principi fondamentali della materia.
Ma le norme censurate contengono disposizioni di
dettaglio e puntuali, rivolte omisso medio ai
destinatari della disciplina, senza lasciare alcuno spazio per il legislatore
regionale, e ciò delinea la violazione dell’invocato
art. 117, terzo comma, della Costituzione: violazione da reputare sussistente,
aggiunge
Strettamente conseguente alla
suddetta censura è la denunciata violazione del sesto comma dell’art. 117 della
Costituzione, dedotta in quanto l’art. 11 della legge
n. 448 del 2001 riconosce (commi 1 e 14) all’Autorità di vigilanza –
attualmente, al Ministro competente – una potestà regolamentare in materia di
legislazione concorrente, potestà che pertanto, secondo il nuovo sesto comma
dell’art. 117, non può spettare che alla Regione; la censura, conclude la
ricorrente, è direttamente connessa alla precedente anche sul piano del contenuto,
in quanto i poteri regolamentari così previsti sono rivolti a modificare o
integrare la stessa disciplina primaria contestualmente introdotta (così nel
comma 1, quanto ai «settori ammessi»), o a dettare disposizioni attuative di
essa: il che conferma che il legislatore nazionale non ha ipotizzato alcuno
spazio per l’esercizio di potestà normative delle Regioni.
1.2. – Nel giudizio così
promosso si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite
l’Avvocatura generale dello Stato.
L’Avvocatura deduce
l’infondatezza del ricorso della regione Marche, secondo il duplice argomento
(a) della riconducibilità della disciplina alla materia di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera e), della
Costituzione («tutela del risparmio e mercati finanziari»), in
quanto le fondazioni siano ancora da ritenere assimilabili agli enti
creditizi, come da pronunce della Corte costituzionale menzionate dalla
ricorrente, ovvero, alternativamente, (b) del riferimento all’art. 117, secondo
comma, lettera g), della Costituzione,
in quanto le fondazioni costituiscano «enti pubblici nazionali», secondo quella
che è la formula della disposizione costituzionale. In entrambi i casi, rileva
l’Avvocatura, si tratta di materia assegnata alla legislazione esclusiva dello
Stato, e ciò abilita quest’ultimo anche a stabilire la potestà regolamentare
nella medesima materia, a norma dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione.
2.1. –
La ricorrente assume che la
normativa statale, da un lato, viola la competenza concorrente regionale quanto
alle «casse di risparmio», poiché le fondazioni «tuttora esercitano attività
creditizia e bancaria» (art. 117, terzo comma, della Costituzione), e,
dall’altro, lede anche l’art. 117, quarto comma, della Costituzione, perché i
settori «ammessi» nei quali le fondazioni devono operare rientrano,
in larga parte, in ambiti di competenza, concorrente o addirittura esclusiva,
del legislatore regionale; allo Stato è dunque precluso di organizzare modalità
di esercizio di funzioni che sono suscettibili di disciplina soltanto da parte
delle Regioni.
Inoltre, la disposizione
sarebbe lesiva dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione, perché in essa
si prevede un potere regolamentare – per l’attuazione
della normativa primaria e per la modifica dei settori «ammessi» – affidato all’Autorità
di vigilanza (transitoriamente, al Ministro dell’economia e delle finanze,
secondo l’art. 1 del d.lgs. n. 153 del 1999), laddove, secondo
2.2. – Si è costituito nel relativo giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, contestando le conclusioni della ricorrente, anche in
questo caso secondo una duplice prospettazione: (a)
le disposizioni hanno la funzione di tutelare il risparmio e si fondano dunque sull’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, ovvero (b) anche
a voler ascrivere la disciplina a un settore – quello delle casse di risparmio
– di legislazione concorrente, il contenuto delle norme impugnate ha comunque
il connotato di disposizioni che determinano i principi fondamentali della
materia, legittimamente posti da norme statali.
Tali rilievi, prosegue
l’Avvocatura, valgono altresì per quanto concerne i «settori ammessi», cioè per
i diversi campi di intervento nei quali è dato alle
fondazioni di svolgere la loro attività, che in ogni caso non potrebbero dirsi
rientrare in via prevalente in ambiti propri della normazione regionale: ne
sono certamente estranei, sottolinea il resistente, gli ambiti della pubblica
istruzione in generale, la prevenzione della criminalità, la sicurezza
pubblica, la tutela dei beni culturali. E analoga osservazione è dedotta circa
la previsione in tema di composizione dell’organo di indirizzo
delle fondazioni, con la quale sono stati posti principi generali finalizzati a
evitare prassi distorsive nella gestione delle
fondazioni, mentre le esigenze delle Regioni e degli enti locali possono
ricevere sufficiente garanzia nella previsione della presenza, in detti organi,
di «una qualificata rappresentanza degli enti diversi dallo Stato, di cui
all’art. 114 della Costituzione, idonea a rifletterne le competenze nei settori
ammessi in base agli articoli 117 e 118 della Costituzione», secondo il testo
dell’art. 11, comma 4, della legge n. 448 del 2001 [sostitutivo dell’art. 4,
comma 1, lettera c), del d.lgs. n.
153 del 1999].
Quanto al potere
regolamentare, l’Avvocatura rileva che esso non ha portata
generale, ma è circoscritto all’attuazione dell’art.
3.1. –
Premesse alcune notazioni di
ordine generale sul «senso» complessivo della legge citata, contraddittorio
rispetto alla portata innovativa del riformato Titolo V della Parte seconda
della Costituzione, e sull’estraneità di molte delle disposizioni al contenuto
che (secondo la previsione dell’art. 11 della legge n.
468 del 1978) dovrebbe essere proprio di una legge «finanziaria», la ricorrente
censura specificamente l’art. 11 della legge n.
Il presupposto della questione sollevata è che, nonostante
sia stabilito che le fondazioni bancarie assumano personalità giuridica di
diritto privato, la legislazione sinora emanata dallo Stato non le ha mai
considerate propriamente tali, essendo intervenuta variamente – da ultimo
appunto con la disciplina in questione – sia sul piano dell’organizzazione sia
sul piano dell’attività di tali enti, ciò che
evidentemente non sarebbe stato possibile se le fondazioni fossero soggetti
dotati di piena autonomia privata. La personalità privatistica delle fondazioni
sarebbe quindi piuttosto la determinazione di un regime giuridico degli atti da
esse posto in essere che non espressione
dell’effettiva qualità dei soggetti, sottoposti a penetranti discipline
pubbliche: e ciò, sottolinea
La legislazione vigente –
prosegue
Sotto questo profilo,
Le fondazioni, secondo
questa prospettiva, vengono in considerazione sotto due differenti profili:
soggettivamente, quali enti ancora in parte assimilati agli enti creditizi e in
parte svolgenti compiti di pubblica utilità in determinati settori;
obiettivamente, per l’attività in concreto posta in essere,
secondo la materia nella quale la medesima attività ricade di volta in volta.
Per il primo aspetto, in quanto enti ancora in parte attratti nell’orbita degli
enti creditizi, le fondazioni rientrano nella competenza legislativa
concorrente, secondo l’art. 117, terzo comma, della Costituzione; per il
secondo aspetto, esse implicano le competenze delle Regioni ordinarie, in
quanto vi ricadano le attività svolte.
Ciò posto, e ricordata
l’elencazione dei «settori ammessi» quale contenuta nell’art. 1 del d.lgs. n. 153 del 1999, come modificato dall’impugnato
art. 11, comma 1, della legge n. 448 del 2001, la ricorrente rileva che la
prevista attribuzione della potestà regolamentare all’Autorità di vigilanza,
sia per la modifica dei settori ammessi sia per l’attuazione della legge,
contrasta con
Quanto alle restanti disposizioni dell’art. 11,
3.2. – Si è costituito in
questo giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per
il rigetto del ricorso secondo argomentazioni testualmente coincidenti con
quelle formulate nell’atto di costituzione nel giudizio introdotto con il sopra
citato ricorso della Regione Toscana (reg. ricorsi n. 12 del 2002).
4.1. –
4.2. – Nel relativo giudizio
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha concluso per
il rigetto del ricorso, svolgendo rilievi
coincidenti con quelli dell’atto di costituzione nei giudizi introdotti
con i ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna (reg. ricorsi n. 12 del
2002 e n. 23 del 2002).
5.1. – In prossimità dell’udienza,
le ricorrenti Regioni Marche, Emilia-Romagna e Umbria hanno depositato memorie
a sostegno delle richieste declaratorie di incostituzionalità.
5.2. –
Pertanto, se la disciplina
delle fondazioni non può essere ricompresa nella materia dell’«ordinamento
civile», ma attiene alla materia «casse di risparmio», essendo in definitiva le
fondazioni ancor oggi qualificabili come «enti
creditizi», la normativa impugnata, che reca norme di dettaglio e non principi
e che prevede inoltre un ambito delimitato di attività delle fondazioni (i
«settori ammessi»), risulta in contrasto con l’art. 117 della Costituzione.
Corollario dell’impostazione
sopra detta sarebbe poi la necessaria attribuzione della potestà di
disciplinare le attività svolte dagli enti in questione in capo alle Regioni,
queste – non lo Stato – essendo abilitate a regolare i settori di intervento delle fondazioni; settori i quali sono a loro
volta strettamente connessi e talvolta in pratica coincidono con il catalogo
costituzionale delle competenze regionali. Con l’ulteriore
conseguenza che anche i poteri di vigilanza dovrebbero essere assegnati alle
competenti Regioni, secondo un disegno complessivo che porterebbe le fondazioni
a svolgere un ruolo di «servizi alla persona» proprio delle amministrazioni
locali, in una sorta di loro finalizzazione pubblicistica.
Nella memoria si insiste poi sul fatto che la normativa impugnata non
potrebbe essere reputata indenne da censure neppure a volere impostare la
soluzione sul piano della loro «cedevolezza», non essendo lasciato alcuno
spazio al legislatore regionale che volesse apportare modifiche o deroghe al
sistema che esse definiscono.
Infine, la difesa della
ricorrente insiste sulla violazione dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione,
poiché i poteri regolamentari che la normativa affida ad autorità ministeriali
potrebbero dirsi validamente sorretti solo se la materia rientrasse tra quelle
attribuite allo Stato in via esclusiva, il che – secondo quanto sopra detto –
non può essere affermato.
5.3. –
La ricorrente sostiene dunque (a) che le fondazioni non costituiscono
veri soggetti di autonomia privata a pieno titolo, (b) che il giudizio rimesso
alla Corte deve svolgersi non già secondo il riparto di competenze vigente al
tempo dell’emanazione del testo originario del d.lgs. n. 153, bensì secondo il
quadro costituzionale delineato dal nuovo Titolo V, vigente al tempo della
legge oggetto della odierna questione, e (c) che non
potrebbe ammettersi un intervento normativo come quello censurato neppure
attraverso la giustificazione della «cedevolezza», mancando comunque il titolo
dell’intervento statale in materia.
Su queste premesse,
5.4. –
1.
– Le regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, nell’impugnare numerose
disposizioni della legge 28 dicembre 2001, n. 448 [Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2002)], contestano tra l’altro l’art. 11 di tale legge (Modifiche al decreto legislativo 17 maggio 1999, n.
2. – L’articolo
di legge in questione incide su numerosi aspetti della disciplina delle
fondazioni di origine bancaria, in particolare in tema di: campi materiali di intervento (i settori «ammessi» e «rilevanti»); regole di
composizione dell’organo di indirizzo; cause di incompatibilità; modalità di
gestione e destinazione del patrimonio; definizione della nozione di
«controllo» di una società bancaria da parte di una fondazione; «periodo
transitorio», in relazione alle prescritte dismissioni delle partecipazioni di
controllo in società bancarie; poteri di vigilanza; adeguamento degli statuti
alle nuove disposizioni legislative e ricostituzione degli organi delle
fondazioni conseguenti alle modifiche statutarie.
Con argomenti
sostanzialmente analoghi, tutte le Regioni ricorrenti sostengono che le
disposizioni della legge statale impugnata intervengono con norme di dettaglio
in una materia – quella delle «casse di risparmio, casse
rurali, aziende di credito a carattere regionale» – che l’art. 117, terzo
comma, della Costituzione assegna alla legislazione concorrente regionale. La
competenza legislativa regionale in materia di fondazioni di origine bancaria,
ad avviso delle ricorrenti, discenderebbe altresì dalla circostanza che tali
fondazioni sono chiamate dalla legge a operare in settori materiali affidati
costituzionalmente alla cura della legislazione regionale (concorrente, o, per
la sola Regione Toscana, esclusiva, secondo l’art. 117, quarto comma, della
Costituzione).
Una particolare
censura è poi rivolta ai commi 1 e 14 del denunciato
art. 11, i quali riconoscono all’Autorità di vigilanza – attualmente il
Ministro dell’economia e delle finanze – una potestà regolamentare che,
operando, in ipotesi, in materia di legislazione regionale, violerebbe la
riserva di potestà regolamentare disposta dall’art. 117, sesto comma, della
Costituzione a favore delle Regioni in tutte le materie non di competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
3. – Data la
loro sostanziale identità, i quattro ricorsi, per la parte attinente all’art. 11 della legge n. 448 del 2001, possono riunirsi per essere
trattati congiuntamente e decisi con unica sentenza.
4. – I ricorsi
in esame non sono fondati.
5. – Tutte le
censure si basano sul presupposto che le fondazioni di origine bancaria siano tuttora
soggetti caratterizzati dall’appartenenza
all’organizzazione del credito e del risparmio. Tale presupposto non è oggi più
sostenibile, tenuto conto degli sviluppi della legislazione in materia a partire dal 1990.
La
legge 30 luglio 1990, n. 218 (Disposizioni in materia di ristrutturazione e
integrazione patrimoniale degli istituti di credito di
diritto pubblico), e il successivo decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356
(Disposizioni per la ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio),
hanno dato avvio a una profonda trasformazione e riorganizzazione del settore
bancario, anche attraverso la trasformazione delle banche pubbliche in società
per azioni. Nelle sue linee generali, il procedimento giuridico previsto si è
basato (a) sul cosiddetto «scorporo» della azienda
bancaria dagli originari enti creditizi; (b) sulla scissione di questi ultimi
in due soggetti: gli «enti conferenti» e le «società per azioni conferitarie» e (c) sul «conferimento» dell’azienda
bancaria alla società per azioni conferitaria da
parte dell’ente conferente. A quest’ultimo, una volta operato il conferimento,
era affidata (1) la gestione del pacchetto azionario, da esso detenuto nella
società conferitaria, oltre (2) all’azione –
tradizionale per le Casse di risparmio – nel campo della promozione
dello sviluppo sociale, culturale ed economico.
Questa
procedura, che ha attivato una fase di trasformazione degli enti pubblici
creditizi condotta essenzialmente dall’interno di essi,
senza intromissioni nel capitale prima degli enti bancari e poi delle società
bancarie, ha comportato, in un primo momento, uno stretto legame sostanziale
tra «soggetti conferenti» e «soggetti conferitari»,
pur distinti giuridicamente. Sebbene gli enti conferenti dovessero –
soprattutto per la caratterizzazione ricevuta con l’art. 12
del decreto legislativo n. 356 del 1990 – concentrare le proprie risorse nel
perseguimento dei fini di interesse pubblico e utilità sociale stabiliti nei
loro statuti, e non potessero esercitare direttamente l’impresa bancaria, essi
erano principalmente i titolari del capitale della società per azioni conferitaria, potendo mantenere la partecipazione di
controllo, in vista peraltro delle operazioni di ristrutturazione del capitale
e di dismissione di partecipazioni, attraverso le procedure degli articoli 1-7
del decreto legislativo. Era prevista, sia pure transitoriamente, una
«continuità operativa» tra i due soggetti [art. 12, comma 1,
lettera c)], assicurata dalla
previsione nello statuto dell’ente conferente della nomina di membri del suo
comitato di gestione (o equivalente) nel consiglio di amministrazione della
società conferitaria e di componenti l’organo di
controllo nel collegio sindacale della società stessa. Agli enti conferenti,
aventi capacità di diritto pubblico e di diritto privato, si continuavano ad
applicare le disposizioni di legge relative alle
procedure di nomina degli organi amministrativi e di controllo (in particolare,
la nomina governativa del presidente e del vicepresidente). Su tali enti veniva mantenuta la preesistente vigilanza del Ministro del
tesoro, prevista per gli enti pubblici creditizi. Al Ministro, inoltre,
dovevano essere sottoposte, per l’approvazione, le modifiche degli statuti. Riassuntivamente e coerentemente, il Titolo III del decreto
legislativo n. 356 poteva essere intestato agli «enti pubblici conferenti» che,
come questa Corte ha riconosciuto con la sentenza n. 163 del
1995, potevano considerarsi quali elementi costitutivi del sistema
creditizio allora esistente.
Al processo di
separazione fu dato impulso con norme dettate e prescrizioni impartite nel
1994, volte a promuovere le procedure di dismissione di partecipazioni degli
enti pubblici conferenti nelle società per azioni conferitarie:
il decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332 (Norme per l’accelerazione delle
procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in
società per azioni), convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 1994,
n. 474, e la direttiva del Ministro del Tesoro del 18 novembre 1994 (Criteri e
procedure per le dismissioni delle partecipazioni deliberate dagli enti
conferenti di cui all’art. 11 del decreto legislativo
20 novembre 1990, n. 356, nonché per la diversificazione del rischio degli
investimenti effettuati dagli stessi enti). Quest’ultimo provvedimento in
particolare, adottato nell’ambito del potere di vigilanza governativa sugli
enti conferenti, mirava al duplice e connesso scopo di concentrarne l’attività
nel perseguimento delle finalità a essi assegnate nei settori di intervento di interesse e utilità sociale e,
correlativamente, restando esclusa la gestione della società conferitaria, di ridurre progressivamente la partecipazione
detenuta in quest’ultima, tramite dismissioni destinate a ridurne la
consistenza a non più del cinquanta per cento del proprio patrimonio, nei
cinque anni successivi.
Con la legge di
delega 23 dicembre 1998, n. 461 (Delega al Governo per il riordino della
disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti, di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n.
356, e della disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria),
e il conseguente decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina
civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all’articolo 11, comma 1,
del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle
operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23
dicembre 1998, n. 461), la trasformazione della natura giuridica degli
originari enti conferenti può dirsi normativamente realizzata. Essi – quali
enti pubblici gestori della partecipazione al capitale delle società conferitarie – cessano di esistere
come tali, dal momento dell’approvazione, entro centoottanta giorni
dall’entrata in vigore del d. lgs. n. 153 [art. 2,
comma 1, lettera l), della legge n.
461], delle modifiche statutarie rese necessarie per l’adeguamento alle nuove
disposizioni e vengono trasformati in «fondazioni», «persone giuridiche private
senza fine di lucro, dotate di piena autonomia statutaria e gestionale» che
«perseguono esclusivamente scopi di utilità sociale e di promozione dello
sviluppo economico secondo quanto previsto dai rispettivi statuti» (art. 2 del
d. lgs. n. 153 del 1999). Il patrimonio delle
fondazioni è espressamente vincolato agli scopi statutari (art. 5, comma 1, dello stesso decreto).
A tali soggetti,
costituiti in fondazioni disciplinate da norme specifiche, è espressamente precluso
l’esercizio di funzioni creditizie ed è altresì esclusa qualsiasi forma di
finanziamento, di erogazione o di sovvenzione, diretti o indiretti, a enti con
fini di lucro o in favore di imprese di qualsiasi
natura, con l’eccezione delle imprese strumentali ai propri fini statutari
(oltre che delle cooperative sociali di cui alla legge n. 381 del 1991) (art.
3, comma 2). Salvo quindi che in enti e società che abbiano per oggetto
esclusivo l’esercizio di imprese strumentali, in tutte
le altre ipotesi, comprendenti dunque anche le società bancarie conferitarie, sono vietate le partecipazioni di controllo
(art. 6, comma 1). Pertanto, le fondazioni, a partire dall’entrata
in vigore del decreto legislativo n. 153, non possono acquisire nuove
partecipazioni di controllo in società diverse da quelle anzidette, né
conservarle, ove già detenute nelle società stesse (art. 6, comma 4). Quanto
alla detenzione delle partecipazioni di controllo nelle società bancarie conferitarie, l’art. 25, con norma
transitoria stabilita «ai fini della loro dismissione», prevedeva peraltro un
periodo di tolleranza di quattro anni dalla entrata in vigore del decreto
legislativo. Ove il quadriennio fosse decorso inutilmente, il menzionato art. 25 disponeva che le dismissioni, comunque obbligatorie,
potessero avvenire in un ulteriore periodo di non oltre due anni, con la
perdita, tuttavia, delle agevolazioni fiscali, secondo quanto previsto
dall’art. 12, comma 3.
Alla suddetta
trasformazione giuridica della natura dell’ente, alla destinazione delle sue
attività a scopi esclusivi di utilità sociale e di promozione
dello sviluppo economico, con la totale separazione funzionale dall’attività
creditizia, e al divieto di partecipazioni di controllo nel capitale di società
esercenti l’attività bancaria, si accompagna infine un rigoroso regime di
incompatibilità tra cariche, rispettivamente, nella fondazione e nella società
bancaria conferitaria [art. 4, comma 1, lettera g), e comma 3].
6.1. – Il quadro
normativo testé delineato mostra con evidenza che le
fondazioni sorte dalla trasformazione degli originari enti pubblici conferenti
(solo impropriamente indicate, nel linguaggio comune e non in quello del
legislatore, con l’espressione «fondazioni bancarie»), secondo la legislazione
vigente, non sono più – a differenza degli originari «enti pubblici conferenti»
– elementi costitutivi dell’ordinamento del credito e del risparmio, al quale è
riconducibile la competenza legislativa che l’art. 117, terzo comma, della
Costituzione riconosce alle Regioni in materia di «casse di risparmio, casse
rurali, aziende di credito a carattere regionale». L’evoluzione legislativa ha
spezzato quel «vincolo genetico e funzionale», di cui parlano le sentenze n. 341
e n. 342 del
2001 di questa Corte, vincolo che in origine legava l’ente pubblico
conferente e la società bancaria, e ha trasformato la natura giuridica del
primo in quella di persona giuridica privata senza fine di lucro (art. 2, comma
1, del d. lgs. n. 153) della
cui natura il controllo della società bancaria, o anche solo la partecipazione
al suo capitale, non è più elemento caratterizzante. Con questa trasformazione,
muta la collocazione nel riparto materiale delle
competenze legislative tracciato dall’art. 117 della Costituzione. Né le
disposizioni legislative impugnate, che pure modificano per aspetti rilevanti
il decreto legislativo n. 153 del 1999, sono tali da ricondurre le fondazioni
all’ordinamento al quale appartenevano gli enti pubblici conferenti.
Tanto basta per
escludere la fondatezza della pretesa delle quattro Regioni ricorrenti, di
vedere annullate le impugnate disposizioni della legge dello Stato in materia di
fondazioni di origine bancaria, in conseguenza della competenza legislativa
concorrente loro riconosciuta relativamente alle
«casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale».
L’art. 11 della legge n. 448 del 2001 opera infatti
non in questa materia ma in quella dell’«ordinamento civile», comprendente la
disciplina delle persone giuridiche di diritto privato che l’art. 117, secondo
comma, della Costituzione assegna alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato.
6.2. – Da questa
considerazione discende altresì l’infondatezza della censura mossa
specificamente ai commi 1 e 14 del denunciato art. 11,
nella parte in cui riconoscono potestà regolamentare all’Autorità di vigilanza.
Una volta ricondotta la disciplina in esame a una materia compresa nel secondo
comma dell’art. 117, cade la possibilità per le Regioni di argomentare la
propria competenza regolamentare, esistente, secondo il sesto comma dello
stesso art. 117, nelle materie diverse da quelle assegnate alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato. Con il medesimo ordine di considerazioni, il Consiglio
di Stato (Sezione consultiva per gli atti normativi, 1° luglio 2002), del
resto, ha riconosciuto la legittimità e definito i limiti del potere
regolamentare previsto dall’impugnato comma 14
dell’art. 11 della legge n. 448 del 2001.
6.3. – E’ bensì vero che questa Corte, chiamata a
pronunciarsi sul potere di vigilanza sugli enti che avevano effettuato
il conferimento dell’azienda bancaria alla società per azioni, in giudizi
promossi da Regioni ad autonomia speciale anche in base a norme statutarie
corrispondenti a quella costituzionale invocata nel presente giudizio, con le
già ricordate sentenze
n. 341 e n.
342 del 2001 ha riconosciuto, in relazione al momento in cui esse sono
state pronunciate, la perdurante qualificazione quali enti creditizi di tali
soggetti. Le Regioni ricorrenti non mancano perciò di appoggiare le proprie
argomentazioni su queste recenti pronunce costituzionali.
Nel periodo transitorio delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, secondo le citate pronunce, la qualificazione di
ente creditizio è stata ritenuta plausibile, in base al mancato venir meno, in
concreto, del vincolo genetico e funzionale tra enti conferenti e società
bancarie conferitarie, vincolo nel quale si è
ritenuto trovare giustificazione la vigilanza transitoriamente attribuita dalla
legge [fino alla istituzione della autorità di
controllo sulle persone giuridiche e anche successivamente, finché perduri la
partecipazione di controllo in società bancarie, secondo la previsione
dell’art. 2, comma 1, lettera i),
della legge n. 461 del 1998] al Ministro del tesoro.
Sennonché il valore di queste considerazioni, dettate in relazione alla spettanza del potere di vigilanza, non può
proiettarsi oltre la fase ordinaria di ristrutturazione degli enti conferenti –
fondazioni di origine bancaria. Le sentenze n. 341
e n. 342 del
2001 cadono nel mezzo del quadriennio previsto dall’art. 25
del d. lgs. n. 153 come periodo normale per
l’adeguamento, cui poteva seguire un biennio supplementare, nel caso di mancata
dismissione delle partecipazioni nel periodo ordinario, peraltro sanzionata,
come già rilevato, dalla perdita dei benefici tributari previsti viceversa per
gli enti che avessero operato tempestivamente.
Nel momento presente, in cui il quadriennio si è
compiuto, non c’è ragione per ritenere ulteriormente perdurante l’originaria
qualificazione degli enti conferenti, quali elementi del sistema del credito e
del risparmio, anche perché, a ritenere il contrario, si determinerebbe la
conseguenza di rimettere ad adempimenti concreti dei singoli enti la piena e
generale operatività della riforma realizzata dalla legge; con l’assurdo ulteriore effetto che la competenza legislativa
dello Stato e delle Regioni verrebbe a determinarsi non in generale, ma in
relazione all’effettivo rapporto di partecipazione al capitale della società
bancaria in cui ogni ente si trovasse e finirebbe per dipendere non dalla legge
ma dagli adempimenti concreti, attuativi della legge, rimessi all’iniziativa
degli enti stessi.
Nella specie, si è di fronte a una fase di transizione
il cui completamento è rimesso all’attuazione delle prescrizioni legislative
che è demandata all’attività degli enti di origine bancaria, sotto la vigilanza
ministeriale. Ma a questa Corte spetta il giudizio di legittimità costituzionale
della legge, indipendentemente dagli atti concreti di applicazione della legge
medesima. Essa non può trascurare la circostanza che il termine previsto per
l’adeguamento è ormai decorso (e, si può aggiungere, da quanto risulta in fatto,
rispettato da parte della grande maggioranza degli enti interessati).
A differenza di quanto ebbe a decidere nel 2001,
Ciò che conta ormai, in definitiva, ai fini della
determinazione della portata da assegnare al riparto delle competenze
legislative delineato nell’art. 117, secondo e terzo comma, della Costituzione,
è la qualificazione degli enti in questione quali fondazioni-persone giuridiche
private, data dall’art. 2, comma 1, del d. lgs. n. 153 del 1999, più volte citato, indipendentemente
dall’eventuale perdurare di loro coinvolgimenti in partecipazioni bancarie che
la legge ancora consenta per ragioni particolari, accanto all’esercizio
prioritario delle proprie funzioni finalizzate al perseguimento degli scopi di
utilità sociale e di sviluppo economico, secondo le previsioni dei loro
statuti.
7. – Le Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria fanno
altresì valere, a favore della propria competenza legislativa, l’indiscutibile
circostanza che le fondazioni di origine bancaria, a norma dell’art. 2, comma 2, del d. lgs. n. 153,
tanto nella versione originaria quanto in quella modificata dal comma 3
dell’art. 11 della legge n. 448 del 2001, operano per scopi di utilità sociale
in materie, relativamente a molte delle quali esiste competenza legislativa
regionale, alla stregua del terzo e del quarto comma dell’art. 117. Da questa
constatazione viene tratta la conseguenza che al
legislatore statale sarebbe precluso organizzare le modalità di esercizio delle
funzioni in questione. Le fondazioni, che vengono così
ritenute essere modalità organizzative di esercizio di queste ultime,
rientrerebbero perciò nell’ambito della competenza delle leggi regionali,
almeno per le materie che a tale competenza sono riconducibili.
Questo
modo di ragionare presuppone che le fondazioni di origine bancaria e le loro
attività rientrino in una nozione, per quanto lata sia, di pubblica
amministrazione in senso soggettivo e oggettivo. Dopo il d. lgs. n. 153, questo
presupposto non è più sostenibile. La loro definizione quali persone giuridiche
private, dotate di piena autonomia statutaria e gestionale;
il riconoscimento del carattere dell’utilità sociale agli scopi da esse
perseguiti; la precisazione, contenuta nell’art. 2, comma 1, lettera a), della
legge n. 461 del 1998, che, quali che siano le attività effettivamente svolte
dalle fondazioni, «restano fermi compiti e funzioni attribuiti dalla legge ad
altre istituzioni», innanzitutto agli enti pubblici, collocano – anche in
considerazione di quanto dispone ora l’art. 118, quarto comma, della
Costituzione – le fondazioni di origine bancaria tra i soggetti
dell’organizzazione delle «libertà sociali» (sentenza n. 50 del
1998), non delle funzioni pubbliche, ancorché entro limiti e controlli
compatibili con tale loro carattere. Non è dunque possibile invocare le
funzioni attribuite alla competenza delle Regioni per rivendicare a esse il
potere di ingerenza nell’organizzazione di soggetti
che appartengono a un ambito diverso da quello pubblicistico che è il loro.
Ciò non toglie, naturalmente, che nei confronti
dell’attività delle fondazioni di origine bancaria, come di quella di qualunque
altro soggetto dell’«ordinamento civile», valgano
anche le norme regionali, emanate nell’ambito delle proprie competenze per
disciplinare i diversi settori dell’attività nei quali queste istituzioni,
secondo i propri statuti, operano.
8. – Per queste considerazioni, tutte le censure mosse
all’art. 11 della legge n. 448 del 2001 dalle Regioni
Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria con i ricorsi in epigrafe devono
essere dichiarate non fondate.
per
questi motivi
riservata ogni decisione sulle
restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato (legge finanziaria 2002)], sollevate dalle Regioni Marche, Toscana,
Emilia-Romagna e Umbria con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara non
fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 11 della legge 28
dicembre 2001, n. 448 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)], sollevate, in riferimento
all’art. 117, terzo, quarto e sesto comma, della Costituzione, dalle Regioni
Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, con i ricorsi in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 settembre 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Gustavo ZAGREBELSKY, Redattore
Depositata in Cancelleria il 29 settembre 2003.