SENTENZA N. 300
ANNO 2003
Commenti alla decisione di
I. Enzo Balboni, Le
sentenze sulle fondazioni bancarie tra attese e sorprese: considerazioni sulla
dinamica delle fonti del diritto (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
II. Francesco Ciro Rampolla, La
Corte si esercita in difficili equilibrismi sulle fondazioni bancarie (per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
III. Daniela Bolognino, Fondazioni
di origine bancaria, soggetti del pluralismo a cui si tentò di tarpare le ali.
Nota alle sentenze n. 300 e 301 del 2003 della Corte Costituzionale
(per gentile concessione della Rivista elettronica Amministrazione in
cammino)
IV. Matteo Cosulich, Fondazioni
di origine bancaria, soggetti del pluralismo a cui si tentò di tarpare le ali.
Nota alle sentenze n. 300 e 301 del 2003 della Corte Costituzionale
(per gentile concessione della Rivista elettronica Amministrazione in
cammino)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
Riccardo CHIEPPA Presidente
Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
Valerio ONIDA "
Carlo MEZZANOTTE "
Fernanda CONTRI "
Guido NEPPI MODONA "
Piero Alberto CAPOTOSTI
"
Annibale MARINI "
Franco BILE "
Giovanni Maria FLICK "
Francesco AMIRANTE "
Ugo DE SIERVO "
Romano VACCARELLA "
Paolo MADDALENA "
Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli articoli 11; 17, comma 2; 19, commi 1 e 14; 22, commi 3 e
4; 24, commi 2, 3, 4, 9 e 13; 25, commi 1, 5 e 10; 27, comma 13; 28, commi 1,
5, 6, 8 e 11; 29; 30; 33; 35; 41; 52, commi 10, 14, 17, 20, 39 e 83; 54; 55;
59; 60, comma 1, lettera d); 64; 66;
67; 70 e 71 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 [Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2002)], promossi con ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e
Umbria, notificati il 22 (primo e secondo ricorso), il 27 e il 26 febbraio
2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1° e l’8 marzo (terzo e
quarto ricorso) 2002 e iscritti ai nn. 10, 12, 23 e
24 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti
di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 3 giugno 2003 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky;
uditi gli
avvocati Stefano Grassi per
1.1. – Con ricorso
notificato il 22 febbraio 2002, depositato il successivo 28 febbraio (reg.
ricorsi n. 10 del 2002),
Premesse alcune considerazioni di assieme sull’impugnazione
proposta, la ricorrente osserva che l’art. 11, nel recare modifiche ad alcune
norme del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e
fiscale degli enti conferenti di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto
legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 dicembre
1998, n. 461), incide sulla disciplina delle fondazioni «bancarie», in
particolare indirizzandone l’attività verso determinati settori («ammessi» e
«rilevanti»), dettando regole sulla composizione dell’organo di indirizzo e
sulle relative incompatibilità, disponendo circa le modalità di gestione e la
destinazione del patrimonio, introducendo un criterio sulla definizione normativa
della nozione di «controllo» di una società bancaria da parte di una
fondazione, disponendo altresì circa il c.d. periodo transitorio in rapporto
alle previste dismissioni delle partecipazioni di controllo in questione, e
circa i poteri di vigilanza.
Questo intervento del
legislatore statale, con disposizioni che
Non essendosi dunque verificate le condizioni della
trasformazione, la disciplina delle fondazioni in parola non può ricondursi
alla materia dell’«ordinamento civile», propria dello Stato, ma rientra in una
materia di legislazione concorrente, con la conseguenza che allo Stato è
affidata solo la determinazione dei principi fondamentali della materia.
Ma le norme censurate contengono disposizioni di
dettaglio e puntuali, rivolte omisso medio ai
destinatari della disciplina, senza lasciare alcuno spazio per il legislatore
regionale, e ciò delinea la violazione dell’invocato art. 117, terzo comma,
della Costituzione: violazione da reputare sussistente, aggiunge
Strettamente conseguente
alla suddetta censura è la denunciata violazione del sesto comma dell’art. 117
della Costituzione, dedotta in quanto l’art. 11 della legge n. 448 del 2001
riconosce (commi 1 e 14) all’Autorità di vigilanza – attualmente, al Ministro
competente – una potestà regolamentare in materia di legislazione concorrente,
potestà che pertanto, secondo il nuovo sesto comma dell’art. 117, non può
spettare che alla Regione; la censura, conclude la ricorrente, è direttamente
connessa alla precedente anche sul piano del contenuto, in quanto i poteri
regolamentari così previsti sono rivolti a modificare o integrare la stessa
disciplina primaria contestualmente introdotta (così nel comma 1, quanto ai
«settori ammessi»), o a dettare disposizioni attuative di essa: il che conferma
che il legislatore nazionale non ha ipotizzato alcuno spazio per l’esercizio di
potestà normative delle Regioni.
1.2. – Nel giudizio così
promosso si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite
l’Avvocatura generale dello Stato.
L’Avvocatura deduce
l’infondatezza del ricorso della regione Marche, secondo il duplice argomento
(a) della riconducibilità della disciplina alla materia di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera e), della
Costituzione («tutela del risparmio e mercati finanziari»), in quanto le
fondazioni siano ancora da ritenere assimilabili agli enti creditizi, come da
pronunce della Corte costituzionale menzionate dalla ricorrente, ovvero,
alternativamente, (b) del riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione, in quanto le
fondazioni costituiscano «enti pubblici nazionali», secondo quella che è la
formula della disposizione costituzionale. In entrambi i casi, rileva
l’Avvocatura, si tratta di materia assegnata alla legislazione esclusiva dello
Stato, e ciò abilita quest’ultimo anche a stabilire la potestà regolamentare
nella medesima materia, a norma dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione.
2.1. –
La ricorrente assume che la
normativa statale, da un lato, viola la competenza concorrente regionale quanto
alle «casse di risparmio», poiché le fondazioni «tuttora esercitano attività
creditizia e bancaria» (art. 117, terzo comma, della Costituzione), e,
dall’altro, lede anche l’art. 117, quarto comma, della Costituzione, perché i
settori «ammessi» nei quali le fondazioni devono operare rientrano, in larga
parte, in ambiti di competenza, concorrente o addirittura esclusiva, del
legislatore regionale; allo Stato è dunque precluso di organizzare modalità di
esercizio di funzioni che sono suscettibili di disciplina soltanto da parte
delle Regioni.
Inoltre, la disposizione
sarebbe lesiva dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione, perché in essa
si prevede un potere regolamentare – per l’attuazione della normativa primaria
e per la modifica dei settori «ammessi» – affidato all’Autorità di vigilanza
(transitoriamente, al Ministro dell’economia e delle finanze, secondo l’art. 1
del d.lgs. n. 153 del 1999), laddove, secondo
2.2. – Si è costituito nel relativo giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, contestando le conclusioni della ricorrente, anche in
questo caso secondo una duplice prospettazione: (a)
le disposizioni hanno la funzione di tutelare il risparmio e si fondano dunque
sull’art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, ovvero (b) anche a voler ascrivere la disciplina a un
settore – quello delle casse di risparmio – di legislazione concorrente, il
contenuto delle norme impugnate ha comunque il connotato di disposizioni che
determinano i principi fondamentali della materia, legittimamente posti da
norme statali.
Tali rilievi, prosegue
l’Avvocatura, valgono altresì per quanto concerne i «settori ammessi», cioè per
i diversi campi di intervento nei quali è dato alle fondazioni di svolgere la
loro attività, che in ogni caso non potrebbero dirsi rientrare in via
prevalente in ambiti propri della normazione regionale: ne sono certamente
estranei, sottolinea il resistente, gli ambiti della pubblica istruzione in
generale, la prevenzione della criminalità, la sicurezza pubblica, la tutela
dei beni culturali. E analoga osservazione è dedotta circa la previsione in
tema di composizione dell’organo di indirizzo delle fondazioni, con la quale
sono stati posti principi generali finalizzati a evitare prassi distorsive nella gestione delle fondazioni, mentre le
esigenze delle Regioni e degli enti locali possono ricevere sufficiente
garanzia nella previsione della presenza, in detti organi, di «una qualificata
rappresentanza degli enti diversi dallo Stato, di cui all’art. 114 della
Costituzione, idonea a rifletterne le competenze nei settori ammessi in base
agli articoli 117 e 118 della Costituzione», secondo il testo dell’art. 11,
comma 4, della legge n. 448 del 2001 [sostitutivo dell’art. 4, comma 1, lettera
c), del d.lgs. n. 153 del 1999].
Quanto al potere
regolamentare, l’Avvocatura rileva che esso non ha portata generale, ma è
circoscritto all’attuazione dell’art.
3.1. –
Premesse alcune notazioni di
ordine generale sul «senso» complessivo della legge citata, contraddittorio
rispetto alla portata innovativa del riformato Titolo V della Parte seconda
della Costituzione, e sull’estraneità di molte delle disposizioni al contenuto
che (secondo la previsione dell’art. 11 della legge n. 468 del 1978) dovrebbe
essere proprio di una legge «finanziaria», la ricorrente censura specificamente
l’art. 11 della legge n.
Il presupposto della questione sollevata è che,
nonostante sia stabilito che le fondazioni bancarie assumano personalità
giuridica di diritto privato, la legislazione sinora emanata dallo Stato non le
ha mai considerate propriamente tali, essendo intervenuta variamente – da
ultimo appunto con la disciplina in questione – sia sul piano
dell’organizzazione sia sul piano dell’attività di tali enti, ciò che
evidentemente non sarebbe stato possibile se le fondazioni fossero soggetti
dotati di piena autonomia privata. La personalità privatistica delle fondazioni
sarebbe quindi piuttosto la determinazione di un regime giuridico degli atti da
esse posto in essere che non espressione dell’effettiva qualità dei soggetti,
sottoposti a penetranti discipline pubbliche: e ciò, sottolinea
La legislazione vigente –
prosegue
Sotto questo profilo,
Le fondazioni, secondo
questa prospettiva, vengono in considerazione sotto due differenti profili:
soggettivamente, quali enti ancora in parte assimilati agli enti creditizi e in
parte svolgenti compiti di pubblica utilità in determinati settori;
obiettivamente, per l’attività in concreto posta in essere, secondo la materia
nella quale la medesima attività ricade di volta in volta.
Per il primo aspetto, in
quanto enti ancora in parte attratti nell’orbita degli enti creditizi, le
fondazioni rientrano nella competenza legislativa concorrente, secondo l’art.
117, terzo comma, della Costituzione; per il secondo aspetto, esse implicano le
competenze delle Regioni ordinarie, in quanto vi ricadano le attività svolte.
Ciò posto, e ricordata
l’elencazione dei «settori ammessi» quale contenuta nell’art. 1 del d.lgs. n.
153 del 1999, come modificato dall’impugnato art. 11, comma 1, della legge n.
448 del 2001, la ricorrente rileva che la prevista attribuzione della potestà
regolamentare all’Autorità di vigilanza, sia per la modifica dei settori
ammessi sia per l’attuazione della legge, contrasta con
Quanto alle restanti disposizioni dell’art. 11,
3.2. – Si è costituito in
questo giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per il rigetto del
ricorso secondo argomentazioni testualmente coincidenti con quelle formulate
nell’atto di costituzione nel giudizio introdotto con il sopra citato ricorso
della Regione Toscana (reg. ricorsi n. 12 del 2002).
4.1. –
4.2. – Nel relativo giudizio
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha concluso per il rigetto del ricorso,
svolgendo rilievi coincidenti con quelli
dell’atto di costituzione nei giudizi introdotti con i ricorsi delle Regioni
Toscana ed Emilia-Romagna (reg. ricorsi n. 12 del 2002 e n. 23 del 2002).
5.1. – In prossimità
dell’udienza, le ricorrenti Regioni Marche, Emilia-Romagna e Umbria hanno
depositato memorie a sostegno delle richieste declaratorie di
incostituzionalità.
5.2. –
Pertanto, se la disciplina
delle fondazioni non può essere ricompresa nella materia dell’«ordinamento
civile», ma attiene alla materia «casse di risparmio», essendo in definitiva le
fondazioni ancor oggi qualificabili come «enti creditizi», la normativa
impugnata, che reca norme di dettaglio e non principi e che prevede inoltre un
ambito delimitato di attività delle fondazioni (i «settori ammessi»), risulta
in contrasto con l’art. 117 della Costituzione.
Corollario dell’impostazione
sopra detta sarebbe poi la necessaria attribuzione della potestà di
disciplinare le attività svolte dagli enti in questione in capo alle Regioni,
queste – non lo Stato – essendo abilitate a regolare i settori di intervento
delle fondazioni; settori i quali sono a loro volta strettamente connessi e
talvolta in pratica coincidono con il catalogo costituzionale delle competenze
regionali. Con l’ulteriore conseguenza che anche i poteri di vigilanza
dovrebbero essere assegnati alle competenti Regioni, secondo un disegno
complessivo che porterebbe le fondazioni a svolgere un ruolo di «servizi alla
persona» proprio delle amministrazioni locali, in una sorta di loro
finalizzazione pubblicistica.
Nella memoria si insiste poi
sul fatto che la normativa impugnata non potrebbe essere reputata indenne da
censure neppure a volere impostare la soluzione sul piano della loro
«cedevolezza», non essendo lasciato alcuno spazio al legislatore regionale che
volesse apportare modifiche o deroghe al sistema che esse definiscono.
Infine, la difesa della
ricorrente insiste sulla violazione dell’art. 117, sesto comma, della
Costituzione, poiché i poteri regolamentari che la normativa affida ad autorità
ministeriali potrebbero dirsi validamente sorretti solo se la materia
rientrasse tra quelle attribuite allo Stato in via esclusiva, il che – secondo
quanto sopra detto – non può essere affermato.
5.3. –
La ricorrente sostiene dunque (a) che le fondazioni non costituiscono
veri soggetti di autonomia privata a pieno titolo, (b) che il giudizio rimesso
alla Corte deve svolgersi non già secondo il riparto di competenze vigente al
tempo dell’emanazione del testo originario del d.lgs. n. 153, bensì secondo il
quadro costituzionale delineato dal nuovo Titolo V, vigente al tempo della
legge oggetto della odierna questione, e (c) che non potrebbe ammettersi un
intervento normativo come quello censurato neppure attraverso la
giustificazione della «cedevolezza», mancando comunque il titolo
dell’intervento statale in materia.
Su queste premesse,
5.4. –
1.
– Le regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, nell’impugnare numerose disposizioni della legge 28 dicembre
2001, n. 448 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2002)], contestano tra l’altro l’art. 11 di tale
legge (Modifiche al decreto legislativo
17 maggio 1999, n.
2. – L’articolo
di legge in questione incide su numerosi aspetti della disciplina delle
fondazioni di origine bancaria, in particolare in tema di: campi materiali di
intervento (i settori «ammessi» e «rilevanti»); regole di composizione
dell’organo di indirizzo; cause di incompatibilità; modalità di gestione e
destinazione del patrimonio; definizione della nozione di «controllo» di una
società bancaria da parte di una fondazione; «periodo transitorio», in
relazione alle prescritte dismissioni delle partecipazioni di controllo in
società bancarie; poteri di vigilanza; adeguamento degli statuti alle nuove
disposizioni legislative e ricostituzione degli organi delle fondazioni
conseguenti alle modifiche statutarie.
Con argomenti
sostanzialmente analoghi, tutte le Regioni ricorrenti sostengono che le disposizioni
della legge statale impugnata intervengono con norme di dettaglio in una
materia – quella delle «casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a
carattere regionale» – che l’art. 117, terzo comma, della Costituzione assegna
alla legislazione concorrente regionale. La competenza legislativa regionale in
materia di fondazioni di origine bancaria, ad avviso delle ricorrenti,
discenderebbe altresì dalla circostanza che tali fondazioni sono chiamate dalla
legge a operare in settori materiali affidati costituzionalmente alla cura
della legislazione regionale (concorrente, o, per la sola Regione Toscana,
esclusiva, secondo l’art. 117, quarto comma, della Costituzione).
Una particolare
censura è poi rivolta ai commi 1 e 14 del denunciato art. 11, i quali
riconoscono all’Autorità di vigilanza – attualmente il Ministro dell’economia e
delle finanze – una potestà regolamentare che, operando, in ipotesi, in materia
di legislazione regionale, violerebbe la riserva di potestà regolamentare
disposta dall’art. 117, sesto comma, della Costituzione a favore delle Regioni
in tutte le materie non di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
3. – Data la
loro sostanziale identità, i quattro ricorsi, per la parte attinente all’art.
11 della legge n. 448 del 2001, possono riunirsi per essere trattati
congiuntamente e decisi con unica sentenza.
4. – I ricorsi
in esame non sono fondati.
5. – Tutte le
censure si basano sul presupposto che le fondazioni di origine bancaria siano
tuttora soggetti caratterizzati dall’appartenenza all’organizzazione del
credito e del risparmio. Tale presupposto non è oggi più sostenibile, tenuto
conto degli sviluppi della legislazione in materia a partire dal 1990.
La
legge 30 luglio 1990, n. 218 (Disposizioni in materia di ristrutturazione e
integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto pubblico), e il
successivo decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356 (Disposizioni per la
ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio), hanno dato avvio a
una profonda trasformazione e riorganizzazione del settore bancario, anche
attraverso la trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni.
Nelle sue linee generali, il procedimento giuridico previsto si è basato (a)
sul cosiddetto «scorporo» della azienda bancaria dagli originari enti
creditizi; (b) sulla scissione di questi ultimi in due soggetti: gli «enti
conferenti» e le «società per azioni conferitarie» e
(c) sul «conferimento» dell’azienda bancaria alla società per azioni conferitaria da parte dell’ente conferente. A quest’ultimo,
una volta operato il conferimento, era affidata (1) la gestione del pacchetto
azionario, da esso detenuto nella società conferitaria,
oltre (2) all’azione – tradizionale per le Casse di risparmio – nel campo della
promozione dello sviluppo sociale, culturale ed economico.
Questa
procedura, che ha attivato una fase di trasformazione degli enti pubblici
creditizi condotta essenzialmente dall’interno di essi, senza intromissioni nel
capitale prima degli enti bancari e poi delle società bancarie, ha comportato,
in un primo momento, uno stretto legame sostanziale tra «soggetti conferenti» e
«soggetti conferitari», pur distinti giuridicamente.
Sebbene gli enti conferenti dovessero – soprattutto per la caratterizzazione
ricevuta con l’art. 12 del decreto legislativo n. 356 del 1990 – concentrare le
proprie risorse nel perseguimento dei fini di interesse pubblico e utilità
sociale stabiliti nei loro statuti, e non potessero esercitare direttamente
l’impresa bancaria, essi erano principalmente i titolari del capitale della
società per azioni conferitaria, potendo mantenere la
partecipazione di controllo, in vista peraltro delle operazioni di
ristrutturazione del capitale e di dismissione di partecipazioni, attraverso le
procedure degli articoli 1-7 del decreto legislativo. Era prevista, sia pure
transitoriamente, una «continuità operativa» tra i due soggetti [art. 12, comma
1, lettera c)], assicurata dalla
previsione nello statuto dell’ente conferente della nomina di membri del suo
comitato di gestione (o equivalente) nel consiglio di amministrazione della
società conferitaria e di componenti l’organo di
controllo nel collegio sindacale della società stessa. Agli enti conferenti,
aventi capacità di diritto pubblico e di diritto privato, si continuavano ad
applicare le disposizioni di legge relative alle procedure di nomina degli
organi amministrativi e di controllo (in particolare, la nomina governativa del
presidente e del vicepresidente). Su tali enti veniva mantenuta la preesistente
vigilanza del Ministro del tesoro, prevista per gli enti pubblici creditizi. Al
Ministro, inoltre, dovevano essere sottoposte, per l’approvazione, le modifiche
degli statuti. Riassuntivamente e coerentemente, il
Titolo III del decreto legislativo n. 356 poteva essere intestato agli «enti
pubblici conferenti» che, come questa Corte ha riconosciuto con la sentenza n. 163 del
1995, potevano considerarsi quali elementi costitutivi del sistema creditizio
allora esistente.
Al processo di
separazione fu dato impulso con norme dettate e prescrizioni impartite nel
1994, volte a promuovere le procedure di dismissione di partecipazioni degli
enti pubblici conferenti nelle società per azioni conferitarie:
il decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332 (Norme per l’accelerazione delle
procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in
società per azioni), convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 1994,
n. 474, e la direttiva del Ministro del Tesoro del 18 novembre 1994 (Criteri e
procedure per le dismissioni delle partecipazioni deliberate dagli enti
conferenti di cui all’art. 11 del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356,
nonché per la diversificazione del rischio degli investimenti effettuati dagli
stessi enti). Quest’ultimo provvedimento in particolare, adottato nell’ambito
del potere di vigilanza governativa sugli enti conferenti, mirava al duplice e
connesso scopo di concentrarne l’attività nel perseguimento delle finalità a
essi assegnate nei settori di intervento di interesse e utilità sociale e,
correlativamente, restando esclusa la gestione della società conferitaria, di ridurre progressivamente la partecipazione
detenuta in quest’ultima, tramite dismissioni destinate a ridurne la
consistenza a non più del cinquanta per cento del proprio patrimonio, nei
cinque anni successivi.
Con la legge di
delega 23 dicembre 1998, n. 461 (Delega al Governo per il riordino della
disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti, di cui all’articolo 11,
comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e della disciplina
fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria), e il conseguente
decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e fiscale
degli enti conferenti di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo
20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 dicembre
1998, n. 461), la trasformazione della natura giuridica degli originari enti
conferenti può dirsi normativamente realizzata. Essi – quali enti pubblici
gestori della partecipazione al capitale delle società conferitarie
– cessano di esistere come tali, dal momento dell’approvazione, entro centoottanta
giorni dall’entrata in vigore del d. lgs. n. 153
[art. 2, comma 1, lettera l), della
legge n. 461], delle modifiche statutarie rese necessarie per l’adeguamento
alle nuove disposizioni e vengono trasformati in «fondazioni», «persone
giuridiche private senza fine di lucro, dotate di piena autonomia statutaria e
gestionale» che «perseguono esclusivamente scopi di utilità sociale e di
promozione dello sviluppo economico secondo quanto previsto dai rispettivi
statuti» (art. 2 del d. lgs. n. 153 del 1999). Il
patrimonio delle fondazioni è espressamente vincolato agli scopi statutari
(art. 5, comma 1, dello stesso decreto).
A tali soggetti,
costituiti in fondazioni disciplinate da norme specifiche, è espressamente
precluso l’esercizio di funzioni creditizie ed è altresì esclusa qualsiasi
forma di finanziamento, di erogazione o di sovvenzione, diretti o indiretti, a
enti con fini di lucro o in favore di imprese di qualsiasi natura, con
l’eccezione delle imprese strumentali ai propri fini statutari (oltre che delle
cooperative sociali di cui alla legge n. 381 del 1991) (art. 3, comma 2). Salvo
quindi che in enti e società che abbiano per oggetto esclusivo l’esercizio di
imprese strumentali, in tutte le altre ipotesi, comprendenti dunque anche le
società bancarie conferitarie, sono vietate le
partecipazioni di controllo (art. 6, comma 1). Pertanto, le fondazioni, a
partire dall’entrata in vigore del decreto legislativo n. 153, non possono
acquisire nuove partecipazioni di controllo in società diverse da quelle
anzidette, né conservarle, ove già detenute nelle società stesse (art. 6, comma
4). Quanto alla detenzione delle partecipazioni di controllo nelle società
bancarie conferitarie, l’art. 25, con norma
transitoria stabilita «ai fini della loro dismissione», prevedeva peraltro un
periodo di tolleranza di quattro anni dalla entrata in vigore del decreto
legislativo. Ove il quadriennio fosse decorso inutilmente, il menzionato art.
25 disponeva che le dismissioni, comunque obbligatorie, potessero avvenire in un
ulteriore periodo di non oltre due anni, con la perdita, tuttavia, delle
agevolazioni fiscali, secondo quanto previsto dall’art. 12, comma 3.
Alla suddetta
trasformazione giuridica della natura dell’ente, alla destinazione delle sue
attività a scopi esclusivi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo
economico, con la totale separazione funzionale dall’attività creditizia, e al
divieto di partecipazioni di controllo nel capitale di società esercenti
l’attività bancaria, si accompagna infine un rigoroso regime di incompatibilità
tra cariche, rispettivamente, nella fondazione e nella società bancaria conferitaria [art. 4, comma 1, lettera g), e comma 3].
6.1. – Il quadro
normativo testé delineato mostra con evidenza che le fondazioni sorte dalla trasformazione
degli originari enti pubblici conferenti (solo impropriamente indicate, nel
linguaggio comune e non in quello del legislatore, con l’espressione
«fondazioni bancarie»), secondo la legislazione vigente, non sono più – a
differenza degli originari «enti pubblici conferenti» – elementi costitutivi
dell’ordinamento del credito e del risparmio, al quale è riconducibile la
competenza legislativa che l’art. 117, terzo comma, della Costituzione
riconosce alle Regioni in materia di «casse di risparmio, casse rurali, aziende
di credito a carattere regionale». L’evoluzione legislativa ha spezzato quel
«vincolo genetico e funzionale», di cui parlano le sentenze n. 341
e n. 342 del
2001 di questa Corte, vincolo che in origine legava l’ente pubblico
conferente e la società bancaria, e ha trasformato la natura giuridica del
primo in quella di persona giuridica privata senza fine di lucro (art. 2, comma
1, del d. lgs. n. 153) della cui natura il controllo
della società bancaria, o anche solo la partecipazione al suo capitale, non è
più elemento caratterizzante. Con questa trasformazione, muta la collocazione
nel riparto materiale delle competenze legislative tracciato dall’art. 117
della Costituzione. Né le disposizioni legislative impugnate, che pure
modificano per aspetti rilevanti il decreto legislativo n. 153 del 1999, sono
tali da ricondurre le fondazioni all’ordinamento al quale appartenevano gli
enti pubblici conferenti.
Tanto basta per
escludere la fondatezza della pretesa delle quattro Regioni ricorrenti, di
vedere annullate le impugnate disposizioni della legge dello Stato in materia
di fondazioni di origine bancaria, in conseguenza della competenza legislativa
concorrente loro riconosciuta relativamente alle «casse di risparmio, casse
rurali, aziende di credito a carattere regionale». L’art. 11 della legge n. 448
del 2001 opera infatti non in questa materia ma in quella dell’«ordinamento
civile», comprendente la disciplina delle persone giuridiche di diritto privato
che l’art. 117, secondo comma, della Costituzione assegna alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
6.2. – Da questa
considerazione discende altresì l’infondatezza della censura mossa
specificamente ai commi 1 e 14 del denunciato art. 11, nella parte in cui
riconoscono potestà regolamentare all’Autorità di vigilanza. Una volta
ricondotta la disciplina in esame a una materia compresa nel secondo comma
dell’art. 117, cade la possibilità per le Regioni di argomentare la propria
competenza regolamentare, esistente, secondo il sesto comma dello stesso art.
117, nelle materie diverse da quelle assegnate alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato. Con il medesimo ordine di considerazioni, il Consiglio
di Stato (Sezione consultiva per gli atti normativi, 1° luglio 2002), del
resto, ha riconosciuto la legittimità e definito i limiti del potere
regolamentare previsto dall’impugnato comma 14 dell’art. 11 della legge n. 448
del 2001.
6.3. – E’ bensì vero che questa Corte, chiamata a
pronunciarsi sul potere di vigilanza sugli enti che avevano effettuato il
conferimento dell’azienda bancaria alla società per azioni, in giudizi promossi
da Regioni ad autonomia speciale anche in base a norme statutarie
corrispondenti a quella costituzionale invocata nel presente giudizio, con le
già ricordate sentenze
n. 341 e n.
342 del 2001 ha riconosciuto, in relazione al momento in cui esse sono
state pronunciate, la perdurante qualificazione quali enti creditizi di tali
soggetti. Le Regioni ricorrenti non mancano perciò di appoggiare le proprie
argomentazioni su queste recenti pronunce costituzionali.
Nel periodo transitorio delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, secondo le citate pronunce, la qualificazione di
ente creditizio è stata ritenuta plausibile, in base al mancato venir meno, in
concreto, del vincolo genetico e funzionale tra enti conferenti e società
bancarie conferitarie, vincolo nel quale si è
ritenuto trovare giustificazione la vigilanza transitoriamente attribuita dalla
legge [fino alla istituzione della autorità di controllo sulle persone
giuridiche e anche successivamente, finché perduri la partecipazione di
controllo in società bancarie, secondo la previsione dell’art. 2, comma 1,
lettera i), della legge n. 461 del
1998] al Ministro del tesoro.
Sennonché il valore di queste considerazioni, dettate
in relazione alla spettanza del potere di vigilanza, non può proiettarsi oltre
la fase ordinaria di ristrutturazione degli enti conferenti – fondazioni di
origine bancaria. Le sentenze n. 341
e n. 342 del
2001 cadono nel mezzo del quadriennio previsto dall’art. 25 del d. lgs. n. 153 come periodo normale per l’adeguamento, cui
poteva seguire un biennio supplementare, nel caso di mancata dismissione delle
partecipazioni nel periodo ordinario, peraltro sanzionata, come già rilevato,
dalla perdita dei benefici tributari previsti viceversa per gli enti che
avessero operato tempestivamente.
Nel momento presente, in cui il quadriennio si è
compiuto, non c’è ragione per ritenere ulteriormente perdurante l’originaria
qualificazione degli enti conferenti, quali elementi del sistema del credito e
del risparmio, anche perché, a ritenere il contrario, si determinerebbe la
conseguenza di rimettere ad adempimenti concreti dei singoli enti la piena e
generale operatività della riforma realizzata dalla legge; con l’assurdo
ulteriore effetto che la competenza legislativa dello Stato e delle Regioni
verrebbe a determinarsi non in generale, ma in relazione all’effettivo rapporto
di partecipazione al capitale della società bancaria in cui ogni ente si
trovasse e finirebbe per dipendere non dalla legge ma dagli adempimenti
concreti, attuativi della legge, rimessi all’iniziativa degli enti stessi.
Nella specie, si è di fronte a una fase di transizione
il cui completamento è rimesso all’attuazione delle prescrizioni legislative
che è demandata all’attività degli enti di origine bancaria, sotto la vigilanza
ministeriale. Ma a questa Corte spetta il
giudizio di legittimità costituzionale della legge, indipendentemente
dagli atti concreti di applicazione della legge medesima. Essa non può
trascurare la circostanza che il termine previsto per l’adeguamento è ormai
decorso (e, si può aggiungere, da quanto risulta in fatto, rispettato da parte della grande maggioranza
degli enti interessati).
A differenza di quanto ebbe a decidere nel 2001,
Ciò che conta ormai, in definitiva, ai fini della
determinazione della portata da assegnare al riparto delle competenze
legislative delineato nell’art. 117, secondo e terzo comma, della Costituzione,
è la qualificazione degli enti in questione quali fondazioni-persone giuridiche
private, data dall’art. 2, comma 1, del d. lgs. n.
153 del 1999, più volte citato, indipendentemente dall’eventuale perdurare di
loro coinvolgimenti in partecipazioni bancarie che la legge ancora consenta per
ragioni particolari, accanto all’esercizio prioritario delle proprie funzioni
finalizzate al perseguimento degli scopi di utilità sociale e di sviluppo
economico, secondo le previsioni dei loro statuti.
7. – Le Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria fanno
altresì valere, a favore della propria competenza legislativa, l’indiscutibile
circostanza che le fondazioni di origine bancaria, a norma dell’art. 2, comma
2, del d. lgs. n. 153, tanto nella versione
originaria quanto in quella modificata dal comma 3 dell’art. 11 della legge n.
448 del 2001, operano per scopi di utilità sociale in materie, relativamente a
molte delle quali esiste competenza legislativa regionale, alla stregua del
terzo e del quarto comma dell’art. 117. Da questa constatazione viene tratta la
conseguenza che al legislatore statale sarebbe precluso organizzare le modalità
di esercizio delle funzioni in questione. Le fondazioni, che vengono così
ritenute essere modalità organizzative di esercizio di queste ultime,
rientrerebbero perciò nell’ambito della competenza delle leggi regionali,
almeno per le materie che a tale competenza sono riconducibili.
Questo
modo di ragionare presuppone che le fondazioni di origine bancaria e le loro
attività rientrino in una nozione, per quanto lata sia, di pubblica
amministrazione in senso soggettivo e oggettivo. Dopo il d. lgs.
n. 153, questo presupposto non è più sostenibile. La loro definizione quali
persone giuridiche private, dotate di piena autonomia statutaria e gestionale;
il riconoscimento del carattere dell’utilità sociale agli scopi da esse
perseguiti; la precisazione, contenuta nell’art. 2, comma 1, lettera a), della legge
n. 461 del 1998, che, quali che siano le attività effettivamente svolte dalle
fondazioni, «restano fermi compiti e funzioni attribuiti dalla legge ad altre
istituzioni», innanzitutto agli enti pubblici, collocano – anche in
considerazione di quanto dispone ora l’art. 118, quarto comma, della
Costituzione – le fondazioni di origine bancaria tra i soggetti
dell’organizzazione delle «libertà sociali» (sentenza n. 50 del
1998), non delle funzioni pubbliche, ancorché entro limiti e controlli
compatibili con tale loro carattere. Non è dunque possibile invocare le
funzioni attribuite alla competenza delle Regioni per rivendicare a esse il
potere di ingerenza nell’organizzazione di soggetti che appartengono a un
ambito diverso da quello pubblicistico che è il loro.
Ciò non toglie, naturalmente, che nei confronti
dell’attività delle fondazioni di origine bancaria, come di quella di qualunque
altro soggetto dell’«ordinamento civile», valgano anche le norme regionali,
emanate nell’ambito delle proprie competenze per disciplinare i diversi settori
dell’attività nei quali queste istituzioni, secondo i propri statuti, operano.
8. – Per queste considerazioni, tutte le censure mosse
all’art. 11 della legge n. 448 del 2001 dalle Regioni Marche, Toscana,
Emilia-Romagna e Umbria con i ricorsi in epigrafe devono essere dichiarate non
fondate.
per
questi motivi
riservata ogni decisione sulle restanti questioni di
legittimità costituzionale della legge 28 dicembre 2001, n. 448 [Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2002)], sollevate dalle Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e
Umbria con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 11 della legge 28 dicembre 2001, n. 448
[Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 2002)], sollevate, in riferimento all’art. 117, terzo,
quarto e sesto comma, della Costituzione, dalle Regioni Marche, Toscana,
Emilia-Romagna e Umbria, con i ricorsi in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 settembre 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Gustavo ZAGREBELSKY, Redattore
Depositata in Cancelleria il 29 settembre 2003.