SENTENZA N.396
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori Giudici:
Dott.
Francesco SAJA Presidente
Prof.
Giovanni CONSO
Prof.
Ettore GALLO
Dott. Aldo
CORASANITI
Prof.
Giuseppe BORZELLINO
Dott.
Francesco GRECO
Prof.
Renato DELL'ANDRO
Prof.
Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo
SPAGNOLI
Prof.
Francesco Paolo CASAVOLA
Prof.
Antonio BALDASSARRE
Prof.
Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro
FERRI
Prof.
Luigi MENGONI
Prof. Enzo
CHELI
ha pronunciato
la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio
1890, n. 6972 (<Norme sulle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza>), promosso con ordinanza emessa il 28 giugno 1985 dalla Corte
d'Appello di Bologna nel procedimento civile vertente tra l'Opera Pia Ospizio
S. Anna e il Comune di Bologna ed altra, iscritta al n. 765 del registro
ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9/1a
s.s. dell'anno 1986.
Visti gli
atti di costituzione dell'Opera Pia Ospizio S. Anna, del Comune di Bologna e
della Regione Emilia-Romagna nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice relatore Vincenzo Caianiello;
uditi
l'avv. Edda Menzani per l'Opera Pia Ospizio S. Anna e
l'Avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Considerato in diritto
l. -E'
sottoposta all'esame della Corte la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890 n. 6972 (c.d. legge Crispi) perchè esso,
riconducendo nell'ambito degli enti pubblici tutte le istituzioni di assistenza
e beneficenza (IPAB), sarebbe in contrasto con l'art. 38, ultimo comma, Cost.
che tutela la libertà dell'assistenza privata.
Ad avviso
del giudice a quo, non può revocarsi in dubbio che, come riconosciuto
dalla dottrina e dalla giurisprudenza unanimi, la norma denunciata abbia
prodotto una generalizzata pubblicizzazione delle Istituzioni predette,
ciò discendendo dalla inequivoca intestazione
della legge, dalla struttura e dalla disciplina ad esse imposta, dalla
esplicita qualificazione loro attribuita.
Il
monopolio pubblico dell'assistenza esercitata dagli enti riconosciuti,
così determinato, comprimerebbe perciò in modo consistente la
libertà dei privati di contribuire all'assistenza predetta, in contrasto
con l'opposto principio sancito dal precetto costituzionale invocato.
2.-Va
preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità dedotta
dall'Avvocatura generale dello Stato per pretesa mancanza di motivazione sulla
rilevanza. Risulta invece che la questione e stata sollevata dall'ordinanza di
rimessione, nel corso di un giudizio promosso da un'Istituzione di assistenza e
beneficenza che aveva chiesto che venisse accertata la sua natura di ente
privato. Detta Istituzione, il cui Statuto era stato approvato nel 1909, ai
sensi della legge Crispi, si era iscritta
successivamente, nel 1962, al registro delle persone giuridiche private
previsto dall'art. 33 c.c. Avendole, pero, la Regione Emilia-Romagna richiesto
la cancellazione da detto registro, nell'assunto del suo carattere di ente
pubblico, l'Istituzione predetta aveva convenuto in giudizio il Comune e la
Regione per far accertare la propria natura privata. Il Tribunale aveva
respinto la domanda affermando il carattere pubblico dell'ente. In sede di
appello, il giudice di secondo grado disattendeva, con sentenza parziale, una
eccezione di difetto di giurisdizione, confermando in tale occasione la natura
pubblica dell'Istituzione, in quanto riconosciuta ai sensi della legge Crispi, ma, proprio partendo da questa premessa, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge stessa, sostenendo la rilevanza della questione, nell'assunto che dalla
eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale di detta norma,
avrebbe potuto trovare ingresso la domanda dell'ente di far accertare la
propria natura privata.
Risulta
così assolto l'obbligo di motivazione sulla rilevanza.
3. -Deve
essere parimenti disattesa l'altra eccezione di inammissibilità per
irrilevanza, sollevata dalla Regione Emilia Romagna, dal Comune di Bologna e
dall'interveniente Presidenza del Consiglio dei Ministri, con prospettazioni formalmente diverse ma sostanzialmente
analoghe, nell'assunto che l'invocato parametro costituzionale non sarebbe
applicabile alle istituzioni sorte anteriormente all'entrata in vigore della
Costituzione, che le aveva trovate in vita come enti pubblici ed in
particolare, relativamente al caso di specie, che, non avendo l'ente impugnato
all'epoca il decreto del 1909, il quale ne aveva approvato lo Statuto ai sensi
della legge del 1890, la sua natura pubblica non potrebbe più essere
messa in discussione.
In
proposito va osservato che questo profilo rappresenta proprio l'oggetto
principale del presente giudizio di legittimità costituzionale, avendo
il giudice a quo investito questa Corte appunto del problema volto a stabilire
se la legge del 1890 n. 6972, che qualificava come pubblici tutti gli enti
aventi finalità di assistenza e beneficenza, per il solo fatto di
ottenere il riconoscimento della personalità giuridica, sia divenuta
incompatibile con l'art. 38, ultimo comma, Cost., che sancisce il principio
della liberta dell'assistenza privata. Va perciò rilevato che se, come e
stato anche prospettato da alcune delle parti costituite, e come sarà
ancora ricordato in prosieguo, si starebbe ora determinando un orientamento nel
senso che enti aventi dette finalità, possano, dopo l'avvento della
Costituzione, essere riconosciuti come persone giuridiche private, ciò
non elide la rilevanza della questione di legittimità dell'art. 1 della
legge del 1890. Difatti, vigendo questa legge, la qualificazione pubblica di
tali enti costituiva una conseguenza necessitata dal riconoscimento della
personalità giuridica, anche se essi presentassero, per il resto, tutti
i requisiti che avrebbero loro consentito di essere riconosciuti come persone
giuridiche private, se non fosse stata vigente la norma impugnata.
Nè
può essere condiviso l'assunto secondo cui, trattandosi di una
istituzione riconosciuta in precedenza, diverrebbe irrilevante la richiesta
dichiarazione di illegittimità della norma censurata, per non essere
stato impugnato, all'epoca, il decreto di riconoscimento come persona giuridica
pubblica. L'assunto si risolve in una evidente petizione di principio, ove si
consideri che, all'epoca in cui l'ente aveva ottenuto il riconoscimento come
pubblico, il relativo decreto era legittimo perchè
conforme alla legge allora vigente, laddove, proprio per effetto della
eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale di questa,
venendo meno il denunciato monopolio pubblico di questo tipo di enti,
diverrebbe possibile-come appunto si auspica nella
ordinanza di rimessione-accertare, nelle opportune sedi giudiziarie o
amministrative, il possesso di requisiti tali che consentano loro di continuare
a sussistere come persone giuridiche di diritto privato.
Ciò
comunque non senza considerare, quanto al caso di specie, che proprio il
decreto reale del 1909, che (analogamente a tutti i simili decreti di
riconoscimento) aveva approvato il nuovo Statuto dell'ente, non contiene una
espressa attribuzione della personalità giuridica di diritto pubblico,
derivando tale qualificazione come effetto naturale del riconoscimento, e cioé come diretta conseguenza della legge del 1890
n. 6972. Per queste ragioni la caducazione dell'art.
1 della legge stessa, da cui direttamente discende la qualificazione pubblica
dell'ente, necessitata in base a detta legge per il solo fatto che esso ha
finalità di assistenza e beneficenza, farebbe automaticamente riemergere
la possibilità di escludere il permanere di tale effetto, ove dovesse
essere riconosciuto, nelle competenti sedi, che sussistano i requisiti per una
qualificazione privatistica dell'ente.
D'altronde,
spetta soltanto al giudice a quo stabilire la portata dei suoi poteri a seguito
della dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma che,
altrimenti, esso avrebbe dovuto applicare. Ebbene nell'ordinanza di rimessione,
come si é già avuto modo di rilevare, si é affermato che,
ove la norma denunciata dovesse essere dichiarata illegittima, ciò
consentirebbe di esaminare la domanda giudiziale volta a far accertare la
natura privata dell'ente che ha promosso il giudizio.
Questa
sola circostanza é sufficiente a far disattendere la dedotta eccezione
di inammissibilità, perchè é
preclusa a questa Corte la possibilità di contraddire il giudizio sulla
rilevanza formulato dal giudice a quo, ove esso risulti, come nella specie,
plausibile.
4. - Nel
merito la questione é fondata.
Sembra
opportuno premettere che la Corte é stata già investita della
medesima questione nel giudizio definito con la sentenza n. 173 del
1981, nella quale il suo esame era però rimasto, per espressa
affermazione in questo senso, assorbito dalla dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 25, comma quinto, del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616.
Tuttavia,
già in tale occasione la Corte aveva avuto modo di rilevare che la legge
del 1890 n. 6972, avendo disciplinato una serie di istituzioni aventi uno
<spessore storico> del tutto peculiare, era ispirata a due principi
fondamentali, quali il rispetto della volontà dei fondatori e i
controlli giustificati dal fine pubblico dell'attività svolta in
situazione di autonomia.
Questa
posizione ambivalente di dette istituzioni e stata ancora più di recente
messa in evidenza nella sentenza n. 195 del
1987, in cui si é rilevato come il loro regime giuridico sia
caratterizzato dall'intrecciarsi di una disciplina pubblicistica in funzione di
controllo, con una notevole permanenza di elementi privatistici, il che
conferisce ad esse una impronta assai peculiare rispetto agli altri enti
pubblici.
In
presenza di tali peculiarità devesi convenire con quella dottrina che
parla di una assoluta tipicità di questi particolari enti pubblici, in
cui convivono forti poteri di vigilanza e tutela pubblica con un ruolo
ineliminabile e spesso decisivo della volontà dei privati, siano essi i
fondatori, gli amministratori o la base associativa. Esse quindi sono
istituzioni pubbliche che, non solo in riferimento alla situazione precedente
alla legge del 1890, ma anche per le successive iniziative assistenziali, sono
per lo più il prodotto del riconoscimento di iniziative private, sia inter vivos che mortis causa.
La scelta
operata dalla legge Crispi, come é stato ben
messo in evidenza dalla dottrina, non fu una vera e propria pubblicizzazione
del settore della beneficenza e poi (per effetto del r.d. n. 2841 del 1923)
della assistenza, ma la creazione progressiva di strumenti statali di
<beneficenza legale> e la predisposizione di forme di controllo e di
disciplina uniforme, nella beneficenza di origine privata.
Così
ancora la dottrina, commentando il sistema della legge del 1890
nell'immediatezza della sua emanazione, aveva posto in evidenza come
l'assunzione, da parte di dette istituzioni, della personalità
giuridica, che non poteva non essere pubblica, era finalizzata allo scopo
<di mettere il Governo in grado di assicurare che la personalità
giuridica della nuova istituzione ... non solo e realmente di beneficenza ...
ma che inoltre contribuisce alla soddisfazione di un interesse pubblico
armonizzante con l'indirizzo generale della beneficenza>.
Il
rafforzamento dell'obbligo di riconoscimento come persona giuridica pubblica di
ogni istituzione di origine privata, finalizzata alla beneficenza, anche se
strutturata in forma minima, era garantito dall'art. 103 della legge in parola,
che sanciva la nullità delle disposizioni o convenzioni dirette a
sottrarre alla tutela o alla vigilanza delle pubbliche autorità le
istituzioni di beneficenza, nonchè
successivamente dall'art. 26 del r.d. del 1923 n. 2841, che attribuiva al
prefetto il potere di promuovere di ufficio la fondazione di nuove istituzioni.
Disposizione
quest'ultima che é stata esattamente indicata come ulteriore strumento
volto a trasferire all'area degli enti pubblici tutte le strutture di
beneficenza e di assistenza che potessero sfuggire alla pubblicizzazione.
Da
ciò l'esclusione dalla possibilità che, nell'area dell'assistenza
e beneficenza, esistano fondazioni ed associazioni dotate di personalità
giuridica privata.
5.-Gli
aspetti teste evidenziati e l'esame delle modalità di applicazione della
legge Crispi nella sua evoluzione portano a
concludere che nel tempo sono finiti per essere ad essa assoggettati non solo
enti che, in quanto erogatori di servizi pubblici, avrebbero potuto, aspirare a
pieno titolo alla qualificazione di enti pubblici, anche se non fosse stato sancito
il monopolio ora messo in discussione ma pure <organizzazioni espressive
dell'autonomia dei privati che hanno conservato caratteri propri
dell'organizzazione civile anche dopo la loro formale pubblicizzazione>.
Una prima
rottura del sistema monolitico così descritto é derivata dalla
legge del 1968 n. 195 che, in una prospettiva di progressivo avvicinamento
(conclusosi nel 1978 con la legge di riforma sanitaria n. 833) al sistema di
sicurezza sociale, ha sottratto alla disciplina della legge del 1890 le
istituzioni sorte, soprattutto ad iniziativa di privati, per l'assistenza
ospedaliera.
Le
istituzioni preesistenti sono state perciò assorbite negli enti
ospedalieri, determinandosi così varii effetti
e cioé, da un canto, quello della
impossibilita per le istituzioni aventi finalità ospedaliere di essere
riconosciute come I.P.A.B. (se nuove) o di continuare
a sopravvivere (se già esistenti) nel sistema della legge Crispi del 1890, dall'altro la possibilità per il
futuro di istituire enti ospedalieri con personalità giuri dica privata,
perchè questo settore dell'assistenza
ospedaliera non era ormai più compreso, da quel momento, nel sistema
delle I.P.A.B.
Invece, ancorchè l'art. 38, u.c., Cost. tuteli ormai la
libertà dell'assistenza privata, e rimasta immutata fino ad oggi la
situazione delle istituzioni che, sorte per iniziativa privata, svolgono altre
svariate forme di beneficenza e di assistenza, diverse da quella ospedaliera.
Mentre per
le istituzioni a carattere interregionale, il loro assetto é stato
definito con la disciplina dettata dagli artt. 113 e segg. del d.P.R. n. 616 del 1977, quelle a carattere regionale e infraregionale sono tuttora assoggettate al regime della
legge del 1890, anche se, nonostante la loro formale pubblicizzazione,
necessitata dalla previsione generalizzante dell'art. 1 di detta legge, esse
abbiano requisiti tali da poter continuare ad esistere come persone giuridiche
private. E ciò perchè, da un lato, i
fini di esse non sono per loro natura esclusivi delle strutture pubbliche, e
dall'altro perchè lo Stato e gli altri enti
pubblici, ove ritengano di dover realizzare certi fini di assistenza e
beneficenza, ben potrebbero ormai farlo attraverso proprie strutture, come e
già in larga parte avvenuto.
Sono,
quindi, venuti ormai meno i presupposti che avevano presieduto, all'epoca della
legge Crispi, al generalizzato regime di
pubblicizzazione, oggi non più aderente alla mutata situazione dei tempi
ed alla evoluzione degli apparati pubblici, per l'avvenuta assunzione diretta
da parte di questi di certe categorie di interessi, la cui realizzazione era
invece assi curata, nel sistema della legge del 1890, quasi esclusivamente
dalla iniziativa dei privati, che veniva poi assoggettata al controllo pubblico
per costituire un sistema di <beneficenza legale>, che altrimenti sarebbe
mancata del tutto.
Una volta
mutata tale situazione, non possono ormai non essere assecondate le aspirazioni
di quelle figure soggettive sorte nell'ambito dell'autonomia privata, di
vedersi riconosciuta l'originaria natura.
Questa
esigenza é imposta dal principio pluralistico che ispira nel suo
complesso la Costituzione repubblicana e che, nel campo della assistenza, e
garantito, quanto alle iniziative private, dall'ultimo comma dell'art. 38,
rispetto al quale e divenuto ormai incompatibile il monopolio pubblico delle
istituzioni relative.
6. -Le
considerazioni che precedono denotano, perciò, il contrasto con la norma
costituzionale citata, dell'art. 1 della legge del 1890, che invece continua ad
esigere-pur essendo superata la situazione sociale e l'assetto delle strutture
dello Stato che avevano ispirato la legge stessa-un
sistema di pubblicizzazione generalizzato, esteso a tutte le iniziative
originate dall'autonomia privata.
Queste
perciò ben potrebbero essere restituite all'ambito privato ove fosse
constatata la presenza di requisiti propri di una persona giuridica privata.
7. -Per
quel che riguarda gli enti di nuova istituzione, non può non prendersi
atto di quanto già riferito in precedenza, e che e stato posto in luce
sia in dottrina che negli scritti difensivi, circa il già avvenuto
superamento del regime di obbligatoria pubblicizzazione proprio della legge Crispi.
Questo
superamento manifestatosi più di recente sia in sede amministrativa, sia
in sede di controllo, sia in sede giurisdizionale, afferma il principio che
enti di nuova istituzione, aventi finalità di assistenza e di
beneficenza, possano essere riconosciuti come persone giuridiche private: un
principio che é la diretta conseguenza del precetto costituzionale
dell'art. 38, u.c., Cost., il quale, affermando la libertà
dell'assistenza privata e conformando l'intero sistema costituzionale
dell'assistenza ai principi pluralistici, sancisce il diritto dei privati di
istituire liberamente enti di assistenza e, conseguenzialmente,
quello di vedersi riconosciuta, per tali enti, una qualificazione giuridica
conforme alla propria effettiva natura.
Per
effetto della Costituzione, si é perciò già realizzata
un'inversione di tendenza, nel senso del superamento del principio di
pubblicizzazione generalizzata per realizzare quel sistema di <pluralismo
delle istituzioni in relazione alla possibilità di pluralismo nelle
istituzioni>, auspicato dalla già richiamata sentenza n. 173 del
1981, che le interpretazioni e le prassi applicative prima ricordate, hanno
puntualmente colto.
Ciò
basta per esimere questa Corte dal dover dichiarare l'illegittimità
costituzionale della norma impugnata con riferimento alle nuove istituzioni di
assistenza, relativamente alle quali, in base all'indicata inversione di
tendenza, é già possibile il loro riconoscimento come enti
privati.
Per le
istituzioni preesistenti, invece, la cui pubblicizzazione non sia aderente alle
caratteristiche dell'ente, la loro riprivatizzazione,
garantita dall'art. 38, u.c., Cost. é possibile solo a seguito della
dichiarazione di illegittimità della norma denunciata, che afferma
l'opposto principio.
8.-La
Corte non può comunque non sottolineare come, nonostante il lungo tempo
trascorso, sia rimasto irrealizzato l'auspicio che, nella già richiamata
sentenza n. 173
del 1981, era stato formulato, sia pure in forma indiretta, circa
l'esigenza di un intervento legislativo di carattere generale che prendesse
atto del superamento del regime della legge n. 6972 del 1890. Di un intervento cioé che avrebbe dovuto riconsiderare i principi
fondamentali che avevano ispirato, all'epoca, il regime di pubblicizzazione
generalizzato nel campo della assistenza e riflettere sulla pluralità di
forme e di modi in cui l'attività assistenziale viene prestata,
differenze queste che non erano state prese in considerazione dalla legge Crispi che aveva perseguito l'opposto disegno.
Essendo
mancato fino ad oggi un intervento organico, non può ulteriormente rimanere
disattesa l'esigenza di adeguamento del sistema al principio costituzionale di
libertà dell'assistenza privata. Nè
potrebbe costituire remora alla realizzazione di tale esigenza la
considerazione della mancanza di una espressa disciplina alternativa che, per
effetto della dichiarazione di illegittimità costituzionale, possa
consentire in concreto il rientro delle istituzioni preesistenti, che ne
presentino i requisiti, nella categoria dei soggetti privati, cui per loro
natura sarebbero fin dalle origini dovute appartenere, ove non fosse
diversamente stato imposto dalla pubblicizzazione generalizzatrice
della legge del 1890.
Al
riguardo sembra sufficiente considerare che, anche in mancanza di una apposita
normativa che disciplini le ipotesi ed i procedimenti per l'accertamento della
natura privata delle I.P.A.B., la possibilita
di realizzare in concreto le finalità auspicate dall'ordinanza di
rimessione sarebbero offerte, non solo perseguendo la via dell'accertamento
giudiziale, come nel caso oggetto del giudizio a quo, ma anche la via della
trasformazione in via amministrativa, sulla base dell'esercizio dei poteri di
cui sono titolari sia l'amministrazione statale che quella regionale in tema di
riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone giuridiche private.
Al
riguardo potrebbe costituire utile punto di riferimento, in quanto esprime
principi generali insiti nell'ordinamento, l'art. 17 del d.P.R.
19 giugno 1979 n. 348 (recante norme di attuazione dello Statuto speciale per
la Sardegna) il quale indica una serie di caratteristiche e di presupposti come
idonei a consentire la trasformazione in persone giuridiche private, di enti
già in precedenza appartenenti alla categoria delle IPAB, sottraendoli
così alla soppressione prevista per le istituzioni aventi natura di enti
pubblici veri e propri.
Altro
esempio normativo da assumere in proposito come punto di riferimento, in quanto
anche esso espressione di principi generali, può essere considerato
l'art. 30 della legge regionale siciliana n. 22 del 1986 il quale prevede che
<le istituzioni in atto qualificate quali IPAB per atto positivo di
riconoscimento o per possesso di Stato, che, avuto riguardo alle disposizioni
della legge fondamentale sulle opere pie 17 luglio 1890 n. 6972 e successive
modifiche, agli atti di fondazione ed agli statuti delle istituzioni medesime, nonchè ai criteri selettivi da determinare con le
procedure di cui al successivo comma, per prevalenza di elementi essenziali
sono classificabili quali enti privati, sono incluse dal Presidente della
Regione, su proposta dell'Assessore regionale per gli enti locali, in apposito
elenco ai fini del riconoscimento ai sensi dell'art. 12 del Codice civile>.
Gli esempi
normativi richiamati, a parte le indicazioni procedimentali, che potrebbero
valere solo per le Regioni cui esse si riferiscono, costituiscono per il resto
un significativo superamento della legge n. 6972 del 1890, con l'indicazione di
principi e criteri che, ove dovesse ancora mancare una apposita normativa che
disciplini compiutamente la materia dell'assistenza, in conformità ai
principi costituzionali, possono essere considerati utili punti di riferimento,
per far conseguire nelle competenti sedi giudiziarie o amministrative, la
qualificazione privatistica a quelle IPAB che dovessero mostrarsi interessate a
tale diverso riconoscimento, fino ad oggi impedito dalla vigenza della norma di
cui viene dichiarata l'illegittimità costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890 n.
6972 (<Norme sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza>)
nella parte in cui non prevede che le IPAB regionali e infraregionali
possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di
diritto privato, qualora abbiano tuttora i requisiti di un'istituzione privata.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 24/03/88.
Francesco
SAJA, PRESIDENTE
Vincenzo
CAIANIELLO, REDATTORE
Depositata
in cancelleria il 07 Marzo 1988.