ORDINANZA N. 340
ANNO 2002
Commenti alla decisione di
I. Gina Gioia, Agli
squilli di tromba della Consulta fanno eco i rintocchi delle campane della
Cassazione (retroattività e irretroattività della l. 205/2000). (per gentile concessione della Rivista telematica Judicium, Il processo
civile in Italia e in Europa)
II. Giovanni Maria di Lieto, Giurisdizione
esclusiva amministrativa, perpetuatio iurisdictionis,
leggi interpretative (dal sito www.giustizia.amministrativa.it
– che si ringrazia)
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Riccardo
CHIEPPA Giudice
- Gustavo
ZAGREBELSKY "
- Valerio
ONIDA "
- Carlo
MEZZANOTTE "
- Fernanda
CONTRI "
- Guido
NEPPI MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale
MARINI "
- Franco
BILE "
- Giovanni
Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
-
Ugo DE SIERVO "
-
Romano VACCARELLA "
ha
pronunciato la seguente
nei
giudizi di legittimità costituzionale dell’ articolo 34 e dell’articolo 35,
comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni
pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59), promossi con ordinanze emesse il 10 maggio e il 18 giugno
2001 dal Tribunale di Firenze e il 9 marzo 2001 dalla Corte di cassazione,
rispettivamente iscritte ai numeri 598, 775 e 912 del registro ordinanze 2001 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 33, 40 e 45, prima serie speciale, dell’anno 2001.
Ritenuto che con ordinanza in data 10 maggio 2001 (iscritta al
n. 598 r.o. 2001) il Tribunale di Firenze ha sollevato,
in riferimento all’articolo 76 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’articolo 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80
(Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di
giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59), nel testo anteriore alla sostituzione
disposta dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in
materia di giustizia amministrativa), nella parte in cui, in violazione dei
limiti della delega conferita dal citato art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59
(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), avrebbe sottratto alla giurisdizione del giudice
ordinario e devoluto alla giurisdizione del giudice amministrativo <<le
cause su diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica
amministrazione in procedure espropriative finalizzate alla gestione del
territorio>>;
che la questione è stata sollevata nel
corso di un giudizio instaurato dalla S.T.I.L.A.,
Società Toscana Industria Laterizi e Affini, di Vasco Guarducci
& C. s.a.s. avverso le Ferrovie dello
Stato-Società di Servizi e Trasporti per azioni e la s.r.l. C.I.R. Costruzioni,
per ottenerne la condanna al risarcimento del danno determinato dalla non retrocedibilità, per irreversibile destinazione ad opera
pubblica, di alcuni terreni di sua proprietà occupati in base a decreti di
occupazione temporanea, non seguiti nei termini da decreti di esproprio;
che, ad avviso del rimettente, la controversia
in esame sarebbe sottratta alla sua giurisdizione, avendo l’impugnato art. 34
devoluto al giudice amministrativo tutte le controversie concernenti atti e
comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed
edilizia, con la sola eccezione di quelle riguardanti le indennità dovute a
seguito di atti di natura espropriativa od ablativa;
che infatti nel giudizio a quo, iniziato il 10 maggio 1999, la
giurisdizione dovrebbe ritenersi regolata dall’art. 34 nel suo testo originario
e non in quello sostituito dalla legge n. 205 del 2000, entrata in vigore in
epoca successiva (il 10 agosto 2000) e quindi priva di rilevanza, a norma
dell’art. 5 del codice di procedura civile;
che ne discende la rilevanza della
questione di legittimità costituzionale, in quanto una pronuncia di
incostituzionalità dell’art. 34 lascerebbe il giudizio a quo alla giurisdizione del giudice ordinario adito, che
altrimenti dovrebbe essere declinata;
che la questione non appare al rimettente
manifestamente infondata, in quanto - secondo i principi ed i criteri direttivi
della norma delegante (art. 11, comma 4, lett. g), della legge n. 59 del 1997) - il legislatore delegato avrebbe
dovuto, in materia urbanistica e edilizia, limitarsi ad estendere la giurisdizione
del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali consequenziali, comprese quelle relative al risarcimento del
danno, ma non anche trasferire alla giurisdizione amministrativa la cognizione
delle controversie su diritti soggettivi traenti origine da <<fatti e
comportamenti>>, come quella relativa alla fattispecie concreta, che il
rimettente qualifica in termini di occupazione appropriativa;
che nel giudizio si è costituita la parte
privata Rete Ferroviaria Italiana-Società per azioni,
già Ferrovie dello Stato-Società di trasporti e di servizi per azioni,
depositando memoria, nella quale ha sostenuto l’irrilevanza e comunque
l’infondatezza della questione;
che è intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, tramite l’Avvocatura generale dello
Stato, che ha depositato memoria, nella quale ha sostenuto l’infondatezza della
questione, in quanto sarebbe possibile interpretare la legge delegata in modo
conforme a Costituzione, nel senso che non avrebbe attribuito al giudice
amministrativo le controversie sull’occupazione appropriativa;
che con ordinanza in data 22 giugno 2001
(iscritta al n. 775 r.o. 2001) lo stesso Tribunale di
Firenze ha sollevato, con la medesima motivazione, identica questione, nel
corso di un giudizio introdotto in data 22 giugno 1999 da Aimone
Bellandi, quale procuratore speciale di altre
persone, contro la s.p.a. Poste Italiane, per ottenere il risarcimento del
danno, derivante dalla non retrocedibilità, per
irreversibile destinazione ad opera pubblica, di alcuni terreni di proprietà
dei rappresentati, occupati in via d’urgenza nel 1997 e mai espropriati;
che anche in tale giudizio è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite l’Avvocatura generale dello
Stato, che ha depositato memoria di identico contenuto, rispetto a quella
depositata nel giudizio di cui all’ordinanza precedentemente esaminata;
che con ordinanza in data 21 giugno 2001
(iscritta al n. 912 r.o. 2001) le Sezioni unite
civili della Corte di cassazione hanno sollevato, in riferimento all’art. 76
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 34,
commi 1 e 2, e 35, comma 1, del d. lgs. n. 80 del
1998, nella versione anteriore alla sostituzione operata dall’art. 7 della
legge n. 205 del 2000, per violazione dei limiti della delega di cui all’art.
11, comma 4, lettera g), della legge
n. 59 del 1997;
che l’ordinanza è stata pronunciata in
sede di esame del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto
dal Comune di Cermenate con riferimento al giudizio
instaurato nel 1999, avanti al Tribunale di Como, sez. distaccata di Cantù, da
Giovanni Vergani contro il Comune ed altri convenuti
(funzionari comunali o direttori dei lavori delle opere di urbanizzazione) per
ottenere - sulla premessa di esser proprietario di un lotto compreso in un
piano di lottizzazione disposto d’ufficio dal Comune e di avere aderito alla
correlata convenzione di lottizzazione – la dichiarazione di illegittimità
delle autorizzazioni e concessioni edilizie relative ad altri lotti e
dell’esecuzione in essi, senza le necessarie autorizzazioni e concessioni, di
opere lesive del proprio lotto, e la condanna solidale del Comune e degli altri
al risarcimento dei danni sofferti a causa della mancata vigilanza
sull’esecuzione del piano di lottizzazione e della convenzione di attuazione, e
del solo Comune al risarcimento del danno sofferto per la mancata tempestiva
adozione delle varianti al progetto originario;
che, secondo il Comune, la controversia
rientrerebbe nella giurisdizione amministrativa esclusiva ex art. 34 del d. lgs. n. 80 del 1998;
che le Sezioni unite rilevano che la
controversia - instaurata dopo il 30 giugno 1998 - sarebbe devoluta, ai sensi dell’art.
45, comma 18, del d. lgs. n. 80 del 1998, alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sulla base del combinato
disposto degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35 del medesimo d.lgs., essendo le
domande risarcitorie fondate su comportamenti tenuti dalla pubblica
amministrazione nella fase di attuazione di un piano di lottizzazione,
strumento urbanistico di dettaglio concernente l’uso del territorio, e quindi
in materia urbanistica;
che, secondo l’ordinanza, tale normativa
sarebbe incostituzionale per eccesso di delega, alla luce della sentenza di
questa Corte n. 292 del 2000
(resa in sede di scrutinio di costituzionalità dell’art. 33 del d. lgs. n. 80 del 1998), secondo la quale al legislatore
delegato l’art. 11, comma 4, lettera g),
della legge n. 59 del 1997 aveva solo assegnato il compito di estendere, nelle
materie dell’edilizia, dell’urbanistica e dei pubblici servizi, la
giurisdizione amministrativa esistente, sia di legittimità che esclusiva, ai
diritti patrimoniali consequenziali, in essi compreso il risarcimento del
danno, con la conseguenza che l’istituzione in quelle materie di una nuova
giurisdizione esclusiva si risolveva in eccesso di delega;
che, in particolare, l’art. 34, non
diversamente dall’art. 33, invece di estendere la giurisdizione amministrativa
esistente ai diritti patrimoniali consequenziali, ha creato una nuova
giurisdizione esclusiva nelle materie dell’urbanistica e dell’edilizia e, nel
secondo comma, ha dato una definizione amplissima all’urbanistica, comprendente
tutti gli aspetti dell’uso del territorio;
che infine l’ordinanza afferma che l’art.
7 della legge n. 205 del 2000, recante modifiche al testo delle norme
impugnate, non avendo <<efficacia retroattiva, in difetto di espressa
previsione in tal senso>>, si applica soltanto ai giudizi instaurati dopo
l’entrata in vigore della legge stessa (10 agosto 2000), e non anche ai giudizi
iniziati, come quello in esame, anteriormente a tale data.
Considerato che – ponendo le due ordinanze del Tribunale di
Firenze la medesima questione e prospettando l’ordinanza della Corte di
cassazione una questione più ampia ma connessa - i giudizi devono essere
riuniti;
che, secondo le tre ordinanze, la giurisdizione sui giudizi a quibus è regolata dall’art. 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), nel testo originario avente valore di decreto legislativo delegato, e non nel testo, avente invece valore di legge formale, risultante dalla sostituzione disposta dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), in quanto si tratta di giudizi promossi a partire dal 1° luglio 1998 (data di inizio dell’operatività della giurisdizione esclusiva istituita dal medesimo art. 34 del d. lgs. n. 80) e pendenti al 10 agosto 2000 (data di entrata in vigore della legge n. 205);
che le ordinanze del Tribunale di Firenze
motivano sulla base dell’art. 5 del codice di procedura civile, ritenendo che
l’indicata sostituzione costituisca un mutamento della legge regolatrice della
giurisdizione successivo alla proposizione della domanda, come tale ininfluente
ai fini del regolamento della giurisdizione stessa, mentre l’ordinanza della
Corte di cassazione ritiene determinante a tali fini l’irretroattività della
legge n. 205 del 2000;
che i giudici rimettenti non considerano, invece, la diversa opzione interpretativa (già menzionata da questa Corte nell’ordinanza n. 123 del 2002 e, allo stato, presa in considerazione una sola volta dalla stessa Corte di cassazione nella sentenza n. 149 del 2001), secondo cui l’art. 7 della sopravvenuta legge n. 205 del 2000 - modificando il testo degli artt. 33, 34 e 35 all’interno del decreto legislativo n. 80 del 1998 - avrebbe non solo sostituito talune norme di un decreto legislativo delegato con altrettante norme di legge formale (così affrancandole dal vizio di eccesso di delega, per il quale questa Corte aveva dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 33 del decreto: sentenza n. 292 del 2000), ma anche disciplinato direttamente la giurisdizione per i giudizi innanzi indicati (così derogando al principio posto dall’art. 5 cod. proc. civ.);
che a questo ultimo risultato potrebbe condurre il coordinamento del nuovo testo dei citati articoli del decreto n. 80 del 1998, introdotto dalla legge n. 205 del 2000, con un’altra disposizione del decreto rimasta immutata, cioè con l’art. 45, comma 18, il quale – pur dopo la sostituzione dell’art. 33 e dell’art. 34 operata dalla legge del 2000 – continua a disporre che <<le controversie di cui agli art. 33 e 34 del presente decreto sono devolute al giudice amministrativo a partire dal 1° luglio 1998>>;
che per effetto di
questa interpretazione la giurisdizione sarebbe, nella specie, regolata
dall’art. 34 nel nuovo testo, norma contenuta in una legge formale, nei
confronti della quale la questione di legittimità costituzionale per eccesso di
delega non avrebbe potuto essere proposta (come questa Corte ha rilevato a
proposito della questione decisa con la citata ordinanza n. 123 del 2002);
che la mancata verifica, da parte dei
rimettenti, della praticabilità dell’indicata ipotesi interpretativa si risolve
in insufficiente motivazione sulla rilevanza delle sollevate questioni, onde la
loro manifesta inammissibilità.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), sollevata dal Tribunale di Firenze, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, con le ordinanze iscritte ai numeri 598 e 775 r.o. 2001, nonché della questione di legittimità costituzionale degli articoli 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, del citato decreto legislativo, sollevata dalla Corte di cassazione, in riferimento agli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione, con l’ordinanza iscritta al numero 912 r.o. 2001.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Franco BILE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 12 luglio
2002.