SENTENZA
N. 55
ANNO
2001
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Fernando SANTOSUOSSO Presidente
- Massimo VARI Giudice
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 22 della delibera legislativa recante
"Nuove norme in materia di interventi contro la mafia e di misure di
solidarietà in favore delle vittime della mafia e dei loro familiari",
approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 6 agosto 1999,
promulgata come legge 13 settembre 1999, n. 20, promosso con ricorso del
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana, notificato il 13 agosto 1999,
depositato in Cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 33 del registro
ricorsi 1999.
Visto l'atto di costituzione della Regione
Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 14 novembre
2000 il Giudice relatore Guido Neppi Modona;
uditi gli Avvocati Giovanni Lo Bue e Giovanni Pitruzzella per la Regione Siciliana.
Ritenuto
in fatto
1.- Con ricorso
notificato il 13 agosto 1999 al Presidente della Regione Siciliana e depositato
presso la cancelleria della Corte il 20 agosto 1999, il Commissario dello Stato
per la Regione SSiciliana ha sollevato, in
riferimento agli artt. 14, 17 e 31 dello statuto della Regione Sicilianao e 97 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 22 della delibera legislativa del disegno
di legge n.795–859–871, dal titolo recante "Nuove norme in materia di
interventi contro la mafia e di misure di solidarietà in favore delle vittime
della mafia e dei loro familiari", approvatao
dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del il 6 agosto 1999, e,
successivamente, promulgata come legge 13 settembre 20001999, n 20, pubblicatao nella GURS Gazzetta Ufficiale della
Regione Siciliana del 17 settembre 1999, n. 44., successivamente alla
notificazione del ricorso
La disposizione
impugnata, inserita in un provvedimento legislativo avente ad oggetto misure di
solidarietà, risarcitorie e di sostegno economico in favore delle vittime della
mafia, di estorsioni e dell'usura, istituisce un organismo denominato
"Comitato regionale per la sicurezza", al quale è attribuitoassegnata
una funzione propulsiva, consistente, tra l'altro (comma 1), il compito di,nel
<<proporre, di concerto con le istituzioni dello Stato e con i comuni,
misure ordinarie e straordinarie volte a garantire la sicurezza dei cittadini,
del patrimonio pubblico regionale e delle attività economiche che si svolgono
nel territorio della Regione>>.
Secondo iIl ricorrente rileva che la disposizione in questione
appare immediatamente riconducibile alla incide sulla materia della sicurezza
pubblica, sia in considerazione dei compiti del assegnati al Comitato, sia alla
luce del raccordo previsto con i Comitati provinciali per l'ordine e la
sicurezza istituiti presso le prefetture; materia di indubbia spettanza statale
perché mira volta a <<tutelare un interesse unitario dello Stato
riguardante la difesa dell'intera collettività nazionale, connesso a valori
costituzionali di primario rilievo>>.
A conferma di
tale esclusiva competenza statale, il ricorrente richiama alcune sentenze della
Corte la giurisprudenza costituzionale in materia e rileva che anche l'ampio
decentramento e trasferimento di funzioni alle regioni, operato con la legge 15
marzo 1997, n. 59, del 1997, non ha toccato la materia relativa all'ordine e
alla sicurezza pubblica.
Sotto tale
profilo la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con gli artt. 14 e
17 dello statuto, che disciplinano il sistema della potestà legislativa della
Regione.
Inoltre, il
secondo comma 2 della norma impugnata, ove si prevede che il Comitato
<<"formula indirizzi ed esprime valutazioni in ordine all'attuazione
dell'art. 31 dello statuto regionale>>", non consentirebbe di
individuare in termini univoci ruolo e compiti del Comitato stesso in ordine
alle funzioni di mantenimento dell'ordine pubblico, che l'art. 31 dello statuto
assegna al Presidente della Regione e che devono essere esercitate a mezzo
della polizia di Stato. Al riguardo, il ricorrente richiama la sentenza n. 131 del
1963, con la quale la Corte ha affermato che lo stesso Presidente non può
svolgere la funzione di mantenimento dell'ordine pubblico avvalendosi di organi
diversi da quelli previsti e disciplinati dalla legislazione nazionale, e cioè
dalla polizia di Stato, e che <<solo una legge della Repubblica può
stabilire l'ordinamento degli organi di polizia di cui il Presidente e il
Governo della Regione possono disporre>>.
Ad avviso del
ricorrente tale ordinamento sarebbe è dettato dagli artt. 18 e 20 della legge
1° aprile 1981, n. 121 del 1981, che hanno istituito i Comitati (nazionale e
provinciali) per l'ordine e la sicurezza pubblica, entrambi organi ausiliari di
consulenza, rispettivamente, delle autorità nazionale e provinciali di pubblica
sicurezza.
Inoltre, Aal fine di assicurare una più incisiva azione di
prevenzione e di lotta alla criminalità, le funzioni di coordinamento delle
forze di polizia sono state quindi delegate dal Ministro dell'interno ai
prefetti dei capoluoghi di regione e, in Sicilia, ai Prefetti di Palermo e
Catania, che si avvalgono, tra l'altro, di una conferenza interprovinciale
delle autorità di pubblica sicurezza, alla quale partecipano anche
rappresentanti della Regione e degli enti locali.
L'istituzione di
un nuovo organismo regionale, conclude il ricorrente, da un lato sarebbe
<<invasiva della competenza statale in materia di ordinamento della
polizia>> e, dall'altro, si porrebbe in contrasto con l'art. 97 Cost.,
determinando una <<duplicazione di valutazioni e di interventi che
darebbe origine a confusione in un settore vitale per gli interessi nazionali>>.
2.- Si è
costituita la Regione SSiciliana, in persona del
Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Giovanni Pitruzzella, Giovanni Lo Bue e Giorgio Colajanni,
chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non
fondata.
Preliminarmente
la Regione contesta l'interpretazione del ricorrente Commissario dello Stato
secondo la quale la disposizione censurata avrebbe superato i limiti della
competenza legislativa regionale; la competenza esclusiva dello Stato in
materia di ordine e sicurezza pubblica non sarebbe stata affatto intaccata
dalla delibera legislativa in parola, che si è limitata <<ad istituire un
organismo con compiti esclusivamente propositivi nei confronti
dell'amministrazione regionale>>, nel pieno rispetto della legge statale
n. 121 del 1981. La difesa regionale contesta inoltre l'interpretazione
riservata dal Commissario dello Stato al secondo comma 2 dell'articolo
impugnato, che recita "Il Comitato formula indirizzi ed esprime valutazioni
in ordine all'attuazione dell'articolo. 31 dello statuto regionale": tale
disposizione non potrebbe infatti riferirsi che alla formulazione di proposte
destinate a trovare eventuale accoglimento in un testo di norme di attuazione
dell'art. 31 dello statuto, in vista della sua approvazione con le particolari
modalità previste dalla normativa vigente, <<anche con riferimento alla
riorganizzazione e razionalizzazione degli organi di rappresentanza periferica
dello Stato, per le quali il Parlamento nazionale ha dato delega al Governo,
stabilendo che tali organi debbano svolgere funzioni di raccordo, supporto e
collaborazione con le Regioni e gli enti locali (art. 12, lett. h),
della legge delega n. 59 del 1997)>>.
La stessa composizione
del Comitato è indice, secondo la Regione, del rapporto di collaborazione tra
gli organi dello Stato, della Regione e degli enti locali nell'ambito della
lotta alla criminalità organizzata; rapporto all'interno del quale si
collocherebbe altresì il d. lgs. n. 279 del 1999,
decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 279, nella parte in cui, modificando
l'art. 20 della legge n. 121 del
Il legislatore
regionale non ha quindi <<voluto sostituirsi allo Stato nella tutela
degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza, ma ha
ritenuto utile un organismo che formuli proposte, indirizzi e valutazioni per
l'esercizio delle competenze proprie della Regione>>, in particolare per
attuare misure di solidarietà in favore delle vittime della criminalità di stampo
mafioso, di estorsioni e dell'usura, nonché per sostenere l'impegno delle
scuole e delle istituzioni nella lotta alla mafia. Ove si ritenesse il
contrario - rileva la Regione - la delibera legislativa dovrebbe essere
ritenuta in contrasto con la Costituzione in tutte le parti finalizzate ad
incentivare i soggetti danneggiati da atti estorsivi o vittime dell'usura a
collaborare con l'autorità giudiziaria, trattandosi di materia riservata allo
Stato.
Rileva infine la
Regione che il Presidente, con propria scelta discrezionale, potrebbe
perseguire le stesse finalità attivandosi ai sensi dell'art. 15 della legge 7
agosto 1990, n. 241, che consente forme di collaborazione tra le varie
amministrazioni dello Sstato: appare quindi strano
che ciò che una legge ordinaria permette al Presidente, con scelta peraltro
discrezionale, sia invece inibito all'Assemblea regionale, alla quale verrebbe
precluso di istituire un comitato nel quale si realizzerebbe la massima intesa
tra Stato, Rregione ed enti locali nell'azione di
contrasto alla criminalità organizzata in Sicilia.
Con riguardoCon riferimento, infine, alla denunciata violazione
dell'art. 97 della Costituzione, la difesa regionale richiama i principi
elaborati dalla giurisprudenza della Corte, che ha sempre affermato che la
discrezionalità del legislatore può essere censurata solo sotto il profilo
della arbitrarietà o manifesta irragionevolezza della legge impugnata, che
certo non si riscontra in una <<disposizione che tende alla massima
collaborazione possibile (seppur limitata a proposte e suggerimenti) con gli
organi statali istituzionalmente preposti alla tutela dell'ordine e della
sicurezza pubblica, proprio al fine di realizzare la massima efficienza
dell'azione amministrativa in tale materia>>.
Al riguardo, viene
richiamato secondo la Regione il principio di leale collaborazione tra Stato e rRegioni, che dovrebbe essere finalizzato a superare
<<alcune formalistiche separazioni di competenze tra i due enti>>
affinché le rispettive funzioni, soprattutto in un campo come la tutela
dell'ordine pubblico che dovrebbe impegnare tutte le istituzioni dello Stato,
si svolgano nel modo più efficiente e coordinato possibile.
Con successiva
memoria, la Regione SSiciliana ha ulteriormente
ampliato e approfondito le argomentazioni svolte nell'atto di costituzione.
In particolare,
con riferimento alla denunciata violazione dell'art. 31 dello statuto, la
difesa regionale insiste sulla non pertinenza della sentenza n. 131 del
1963, richiamata dal Commissario dello Stato, avendo il Comitato per la
sicurezza solo il compito di svolgere un'attività di studio, di natura
consultiva e preliminare rispetto ad una futura ed eventuale attuazione
dell'art. 31 dello statuto, e non già quello di coadiuvare il Presidente della
Regione nella funzione di garantire la sicurezza dell'isola.
Per quanto riguardaconcerne, poi, la presunta violazione degli
articoli 14 e 17 dello stesso statuto, la memoria insiste sulle funzioni di
studio e consulenza del nuovo organismo, chiamato ad elaborare proposte da
sottoporre alle autorità competenti, opportunamente composto da autorità locali
e dell'amministrazione periferica dello Stato. Sotto questo punto di vista, la
norma impugnata sarebbe pienamente conforme al sistema costituzionale, ed anzi
rappresenterebbe una significativa attuazione del principio di leale
collaborazione tra istituzioni statali e istanze regionali e locali.
Il riparto delle
competenze tra Sstato e regioni, se coordinato con il
principio di leale collaborazione, esigerebbe, secondo la Regione resistente,
la predisposizione di strumenti idonei a conformare le decisioni adottate a
livello centrale alla realtà locale. Tanto è vero che - si rileva nella memoria
- anche il Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza, istituito
dall'art. 20 della legge n. 121 del 1981, costituisce un momento di raccordo
tra istanze statali e locali, essendo presieduto dal prefetto e composto, tra
l'altro, dal sindaco del comune capoluogo, dal presidente della provincia,
nonché dai sindaci degli altri comuni interessati.
Infine, circa la
denunciata violazione dell'art. 97 Cost., la Regione ribadisce che la ricerca
di intese e di collaborazione tra organi statali e regionali non può ritenersi
in contrasto con il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione, e rileva che non si realizzerebbe alcuna duplicazione di
organi e di interventi, considerata la partecipazione al Comitato regionale di
una figura rappresentativa sia dell'autorità centrale, sia dell'intera
collettività regionale, quale è il Presidente della Regione.
Considerato
in diritto
1.- Il giudizio
promosso in via principale dal Commissario dello Stato per la Regione SSiciliana ha per oggetto l'art. 22 del disegno di legge n.
795-859-871, della delibera legislativa recante "Nuove norme in materia di
interventi contro la mafia e di misure di solidarietà in favore delle vittime
della mafia e dei loro familiari", approvatao
dall'Assemblea regionale siciliana il nella seduta del 6 agosto 1999., Nelle
more del giudizio, la delibera oggetto di impugnativa è stata promulgata come
legge 13 settembre 1999, n. 20, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Regione Siciliana del 17 settembre 1999, n. 44; la pronuncia della Corte
va quindi adottata nei confronti dell'atto legislativo suindicato.
che istituisce un
Comitato regionale per la sicurezza. La disposizione denunciata, che istituisce
un Comitato regionale per la sicurezza, violerebbe: gli artt. 14 e 17 dello
statuto della Regione Siciliana, in quanto la materia della sicurezza e
dell'ordine pubblico non è inserita tra quelle riservate alla potestà esclusiva
o concorrente della Regione ed è di indubbia spettanza statale; l'art. 31 dello
stesso statuto, come interpretato alla luce della sentenza n. 131 del 1963
di questa Corte, in quanto le funzioni di mantenimento dell'ordine pubblico non
possono essere esercitate dal Presidente della Regione attraverso organi o
uffici regionali, ma solo <<a mezzo della polizia di Stato>>;
l'art. 97 Cost. <<per la duplicazione di valutazioni ed
interventi>> che si verrebbe così a determinare.
2.- La questione
è fondata.
La norma
censurata è inserita in un provvedimento legislativo, risultante dalla
unificazione e rielaborazione di altri disegni di legge, composto di quattro
titoli, dedicati, rispettivamente, a iniziative di solidarietà in favore dei
familiari delle vittime della criminalità mafiosa, al sostegno dei soggetti
danneggiati a seguito di atti estorsivi e di manovre usurarie, ad interventi in
favore delle scuole e delle istituzioni impegnate nella lotta alla mafia, alle
disposizioni transitorie, abrogative e finanziarie.
Nelle more del
presente giudizio, il disegno di legge oggetto di impugnativa è stato
promulgato il 13 settembre 1999 (legge regionale 13 settembre 1999, n. 20) e
pubblicato sulla GURS del 17 settembre 1999, n. 44; la pronuncia della Corte va
quindi adottata nei confronti dell'atto legislativo suindicato.
Al Comitato
regionale per la sicurezza, istituito come organismo di ausilio alle funzioni
del Presidente della Regione in materia di ordine pubblico, è attribuito il
"compito di proporre, di concerto con le istituzioni dello Stato e con i
comuni, misure ordinarie e straordinarie volte a garantire la sicurezza dei
cittadini, del patrimonio pubblico regionale e delle attività economiche che si
svolgono nel territorio della Regione" (comma 1), nonché di formulare
indirizzi e di esprimere "valutazioni in ordine all'attuazione
dell'articolo 31 dello statuto regionale" (comma 2); norma che, come è
noto, dispone che "Al mantenimento dell'ordine pubblico provvede il
Presidente regionale a mezzo della polizia dello Stato". L'art. 22
stabilisce, inoltre, che il Comitato, presieduto dal Presidente della Regione,
è composto dal Presidente della Commissione di inchiesta e vigilanza sul
fenomeno della mafia in Sicilia, dai questori della polizia di Stato, dai
sindaci delle città capoluogo della Sicilia, da due rappresentanti dei corpi di
polizia municipale della Sicilia, dal direttore dell'Azienda regionale delle
foreste demaniali (comma 3), e prevede, infine, che operi "in raccordo con
i Comitati provinciali per l'ordine e la sicurezza istituiti presso le
prefetture" e che alle riunioni vengano invitati i prefetti della Sicilia
e i rappresentanti in sede regionale delle forze dell'ordine preposte alla
sicurezza pubblica (comma 4).
Il Comitato
regionale per la sicurezza non ha dunque attinenza con gli specifici contenuti
e con le finalità della legge regionale n. 20 del 1999, per la cui attuazione
l'art. 7 istituisce l’Ufficio speciale per la solidarietà alle vittime del
crimine organizzato e della criminalità mafiosa.
I compiti
espressamente attribuiti al Comitato in tema di sicurezza dei cittadini e delle
attività economiche; il richiamo all'attuazione dell'art. 31 dello statuto -
norma che disciplina le peculiari competenze del Presidente della Regione
Siciliana in tema di ordine pubblico -; la composizione estesa ai questori e la
partecipazione alle riunionie dei prefetti e dei
rappresentanti in sede regionale delle forze dell'ordine preposte alla
sicurezza pubblica; il collegamento con i Comitati provinciali per l'ordine e
la sicurezza di cui all'art. 20 della legge 1° aprile 1981, n. 121:
costituiscono, ciascuno per la sua parte, e complessivamente, elementi univoci
e determinanti nel per ritenere che il Comitato sia necessariamente chiamato un
organismo al quale sono assegnate funzioni in materia di ordine e sicurezza
pubblica. Evidente è, quindi, il contrasto con gli artt. 14 e 17 dello statuto
siciliano, che non contemplano tali materie tra quelle attribuite alla
competenza legislativa esclusiva o concorrente della Regione, nonché con il
principio - assolutamente pacifico in giurisprudenza e in dottrina, e non
contestato dalla stessa Regione resistente - secondo cui la materia dell'ordine
e della sicurezza pubblica è riservata in via esclusiva alla legislazione
nazionale. Ne deriva che, anche ove si aderisse alla prospettazione della
Regione in ordine alla natura di organo meramente consultivo del Comitato
regionale per la sicurezza, non per questo cesserebbe di trattarsi di un
organismo e di una attività che interferiscono illegittimamente con i compiti
spettanti allo Stato e alle strutture statali.
Nei compiti di
studio e di consulenza che sarebbero attribuiti al Comitato, nonché nella
partecipazione ad esso, insieme ai rappresentanti delle amministrazioni locali,
di esponenti dell'amministrazione periferica dello Stato, quali sono i
questori, la difesa della Regione vorrebbe vedere l'attuazione del principio di
leale collaborazione tra istanze regionali e locali e istituzioni statali.
Al riguardo sSi deve al riguardo tuttavia rilevare che tale principio
concerne le modalità di esercizio di competenze esistenti in capo agli enti
chiamati a cooperare tra loro (v. ad esempio, in materia di tutela
paesaggistica, sentenze
n. 151 del 1986 e n. 175 del 1976;
in materia di sanità, sentenza n. 338 del
1989; in materia di tutela della salute negli ambienti di lavoro, sentenza n. 373 del
1997), ma non può evidentemente essere invocato per rivendicare una
competenza non riconosciuta dall’ordinamento costituzionale.
Queste
precisazioni Il che ovviamente non escludonoe che
l'ordinamento statale persegua opportune forme di coordinamento tra Stato e
enti territoriali in materia di ordine e sicurezza pubblica, come ad esempio è
avvenuto con l'art. 20 della legge 1° aprile 1981, n. 121 e con l'art. 1-sexies
del decreto-legge 6 settembre 1982, n.
3.- La conclusione
ove vengano esaminate le cui si è pervenuti non è contraddetta dal richiamo,
contenuto nella norma censurata, all'art. 31 dello statuto. Al riguardo, la
difesa della Regione resistente propone un'interpretazione del comma 2
dell'art. 22 nel senso che la norma si riferirebbe alla formulazione di
proposte destinate a trovare accoglimento in emanande
norme di attuazione dell'art. 31 dello statuto, e non contemplerebbe il compito
di coadiuvare il Presidente della Regione nel mantenimento dell'ordine pubblico.
Da un lato, Tale
interpretazione non trova però alcun riscontro nella formulazione della
disposizione censurata. Il Comitato regionale per la sicurezza, sia per le
funzioni competenze che gli sono attribuite, sia per la sua composizione, sia
per l'espresso richiamo all'art. 31 dello statuto, viene infatti a porsi, nei
termini già in precedenza precisati, come organo regionale di ausilio del
Presidente della Regione nell'ambito dei compiti di provvedere al mantenimento
dell'ordine pubblico che gli sono attribuiti dallo statuto. D’altro canto, la
portata del citato art. 31 è assai chiara nell'escludere che il Presidente
della Regione, che qui interviene nella sua qualità di organo dello Stato,
possa svolgere le funzioni di provvedere al mantenimento dell'ordine pubblico
mediante organi o uffici regionali, in quanto la disposizione stabilisce
espressamente che tali funzioni debbono essere svolte "a mezzo della
polizia dello Stato" (v. in tale senso sentenza n. 131 del
1963).
Sulla base delle
concorrenti ragioni sinora esposte, va dunque dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 22 della legge regionale siciliana 13 settembre 1999,
n. 20, per contrasto con gli artt. 14, 17 e 31 dello statuto per la Regione
Siciliana, rimanendo così assorbite le censure mosse in riferimento all'art. 97
della Costituzione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art.
22 della legge regionale siciliana 13 settembre 1999, n. 20, recante
"Nuove norme in materia di interventi contro la mafia e di misure di
solidarietà in favore delle vittime della mafia e dei loro famigliari".
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 marzo
2001.
Fernando
SANTOSUOSSO, Presidente
Guido NEPPI
MODONA, Redattore
Depositata in
cancelleria il 13 marzo 2001.