SENTENZA
N. 49
ANNO
2000
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
-
Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
-
Prof. Francesco GUIZZI Giudice
-
Prof. Cesare MIRABELLI "
-
Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
-
Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
-
Prof. Valerio ONIDA "
-
Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv.
Fernanda CONTRI "
-
Prof. Guido NEPPI MODONA "
-
Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Prof. Annibale MARINI "
-
Dott. Franco BILE "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma, della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum
popolare per l'abrogazione della legge 18 dicembre 1973, n. 877, recante
"Nuove norme per la tutela del lavoro a domicilio" e successive
modificazioni, limitatamente a:
-
articolo 2, comma 2: "E’ fatto divieto alle aziende interessate da
programmi di ristrutturazione, riorganizzazione e di conversione che abbiano
comportato licenziamenti o sospensioni dal lavoro, di affidare lavoro a
domicilio per la durata di un anno rispettivamente dall’ultimo provvedimento di
licenziamento e dalla cessazione delle sospensioni.", comma 3: "Le
domande di iscrizione al registro di cui all’art. 3 dovranno essere respinte quando
risulti che la richiesta di lavoro da eseguirsi a domicilio viene fatta a
seguito di cessione - a qualsiasi titolo - di macchinari e attrezzature
trasferite fuori dell’azienda richiedente e che questa intenda in tal modo
proseguire lavorazioni per le quali aveva organizzato propri reparti con
lavoratori da essa dipendenti.", nonché comma 4: "E’ fatto
divieto ai committenti di lavoro a domicilio di valersi dell’opera di mediatori
o di intermediari comunque denominati i quali, unitamente alle persone alle
quali hanno commesso lavoro a domicilio, sono considerati, a tutti gli effetti,
alle dipendenze del datore di lavoro per conto e nell’interesse del quale hanno
svolto la loro attività.";
-
articolo 3;
-
articolo 4;
-
articolo 5;
-
articolo 6;
-
articolo 7;
- articolo
8;
-
articolo 9;
-
articolo 10;
-
articolo 11;
-
articolo 12;
-
articolo 13;
·
articolo 14;
giudizio
iscritto al numero 131 del registro referendum.
Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre
1999 con la quale l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte
di cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio del 13
gennaio 2000 il Giudice relatore Annibale Marini;
uditi l’avvocato Ghera Edoardo per i
presentatori Capezzone Daniele, Giustino Mariano e De Lucia Michele e
l’avvocato Alleva Piergiovanni per la Federazione dei Verdi, l'Associazione
Nazionale per la Sinistra, Grandi Alfiero nella sua qualità di responsabile
lavoro dei D.S. -Democratici di Sinistra, il Comitato per le libertà e i
diritti sociali e il Partito della Rifondazione Comunista.
Ritenuto
in fatto
1.- Con ordinanza del 7-13 dicembre 1999
l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di
cassazione ai sensi dell'art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352 e
successive modificazioni ed integrazioni, ha dichiarato legittima la richiesta
di referendum popolare, presentata l'8 marzo 1999 da quattordici
cittadini elettori, sul seguente quesito:
"Volete
voi che sia abrogata la legge 18 dicembre 1973, n. 877, recante "Nuove
norme per la tutela del lavoro a domicilio" e successive modificazioni,
limitatamente a: articolo 2, comma 2: "E’ fatto divieto alle
aziende interessate da programmi di ristrutturazione, riorganizzazione e di
conversione che abbiano comportato licenziamenti o sospensioni dal lavoro, di
affidare lavoro a domicilio per la durata di un anno rispettivamente dall’ultimo
provvedimento di licenziamento e dalla cessazione delle sospensioni.", comma
3: "Le domande di iscrizione al registro di cui all’art. 3 dovranno
essere respinte quando risulti che la richiesta di lavoro da eseguirsi a
domicilio viene fatta a seguito di cessione - a qualsiasi titolo - di
macchinari e attrezzature trasferite fuori dell’azienda richiedente e che
questa intenda in tal modo proseguire lavorazioni per le quali aveva
organizzato propri reparti con lavoratori da essa dipendenti.", nonché
comma 4: "E’ fatto divieto ai committenti di lavoro a domicilio di
valersi dell’opera di mediatori o di intermediari comunque denominati i quali,
unitamente alle persone alle quali hanno commesso lavoro a domicilio, sono
considerati, a tutti gli effetti, alle dipendenze del datore di lavoro per
conto e nell’interesse del quale hanno svolto la loro attività."; articolo
3; articolo 4; articolo 5; articolo 6; articolo 7;
articolo 8; articolo 9; articolo 10; articolo 11; articolo
12; articolo 13; articolo 14 ?".
Al quesito l’Ufficio centrale ha attribuito
il seguente titolo: "Lavoro a domicilio: abolizione delle norme di tutela
speciale".
2.- Ricevuta comunicazione dell’ordinanza
dell’Ufficio centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato, per la
conseguente deliberazione, la camera di consiglio del 13 gennaio 2000,
disponendo che ne fosse data comunicazione ai presentatori della richiesta di referendum
e al Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 33, secondo
comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.
3.- Nell'imminenza della camera di consiglio
hanno depositato memoria i Signori Daniele Capezzone, Mariano Giustino e
Michele De Lucia, presentatori del referendum, insistendo per la
declaratoria di ammissibilità della richiesta.
Rilevano
innanzitutto i presentatori come le disposizioni che si intenderebbero abrogare
non rientrino tra quelle per le quali l’art. 75, secondo comma, della
Costituzione esclude la possibilità di referendum abrogativo. Il
quesito, infatti, oltre ad essere estraneo alle materie elencate nella predetta
norma costituzionale, non andrebbe neanche incontro ai limiti posti da leggi
strumentali all’attuazione di trattati internazionali in quanto, allo stato,
l’Italia non ha ancora provveduto a ratificare la convenzione OIL n. 177 del 22
giugno 1996 sul lavoro a domicilio. D’altronde, detta convenzione si
limiterebbe a stabilire un generale principio di non discriminazione o parità
di trattamento in favore dei lavoratori a domicilio, nonché ad impegnare gli
Stati membri dell’OIL all’adozione di appropriate misure di politica nazionale
per controllare e monitorare il fenomeno del lavoro a domicilio, lasciando agli
Stati ampia libertà di scelta sugli strumenti e sulle norme protettive. Sicché,
l’eventuale abrogazione delle norme speciali di tutela dei lavoratori,
attualmente vigenti, non potrebbe determinare una situazione di inadempienza
rispetto agli obblighi che deriverebbero dalla possibile ratifica della
convenzione, i cui principi, in tal caso, potranno essere attuati dal legislatore
nell’ambito della sua discrezionalità. Sempre ad avviso dei presentatori, e
conclusivamente sul punto, il quesito, non incidendo sulla norma dell’art. 1
della legge n. 877 del 1973 concernente la definizione del lavoro a domicilio,
e lasciando comunque in vigore la norma generale di cui all’art. 2128 del
codice civile (che estende al lavoro a domicilio le disposizioni sul lavoro
subordinato nell’impresa in quanto compatibili con la specialità del rapporto),
non si porrebbe in contrasto con i principi - peraltro generici - di detta
convenzione.
Il
quesito risulterebbe, poi, di natura semplicemente abrogativa, investendo
l’intera legge con le sole eccezioni dell'intero art. 1 e del primo comma
dell’art. 2. Non sarebbe stata infatti adottata alcuna tecnica manipolativa
cosiddetta di ritaglio diretta a creare nuove norme, tant'è che all’esito
abrogativo corrisponderebbe la naturale espansione della disciplina generale
prevista nell’ordinamento per il lavoro subordinato senza la creazione di
alcuna disciplina innovativa di risulta.
Non si sarebbe inoltre in presenza,
proseguono i presentatori, di norme costituzionalmente necessitate, né a
contenuto costituzionalmente vincolato, poiché la disciplina del lavoro a
domicilio non è prevista dalla Costituzione ed è rimessa alla discrezionalità
del legislatore ordinario. Ciò, anche per quel che riguarda la tutela
previdenziale garantita dall’art. 38, secondo comma, della Costituzione.
Spetterebbe infatti al legislatore ordinario stabilire discrezionalmente quali
tipi di assicurazione sociale debbano essere previsti per i lavoratori a
domicilio e quale debba essere la misura della loro tutela previdenziale. In
ogni caso, il quesito referendario, pur comprendendo l’abrogazione dell’art. 9
che, al primo comma, richiama l’applicazione delle norme vigenti in materia di
assicurazioni sociali (ad esclusione della integrazione salariale), non
determinerebbe alcuna riduzione degli attuali livelli di tutela. In
particolare, ai sensi dell’art. 37, secondo comma, del regio decreto-legge 4
ottobre 1935, n. 1827, rimarrebbe garantita l’assicurazione per i casi di
invalidità e vecchiaia e per la tubercolosi nonché, ai sensi del secondo comma
dell’art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n.
1124, l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali.
Infine,
conclude la difesa dei presentatori, il quesito risponderebbe ai requisiti di
omogeneità, chiarezza ed univocità. Risulterebbe, infatti, evidente la finalità
intrinseca della richiesta referendaria che consentirebbe agli elettori
l’espressione di un voto consapevole sul mantenimento o meno della vigente
disciplina vincolativa del lavoro a domicilio. L’effetto dell’eventuale
accoglimento della richiesta referendaria sarebbe, dunque, chiarissimo,
conseguendone l'eliminazione della disciplina speciale del lavoro a domicilio
subordinato, al quale rimarrebbe applicabile la regola generale dell'art. 2128
del codice civile che estende al lavoro a domicilio le disposizioni sul lavoro
subordinato nell’impresa in quanto compatibili con la specialità del rapporto.
4.- Nell’imminenza della camera di consiglio
hanno depositato memorie la Federazione dei Verdi in persona del responsabile
nazionale del settore economia-lavoro senatore Natale Ripamonti, l'Associazione
Nazionale per la Sinistra in persona del presidente onorevole Andrea Sergio
Garavini, Alfiero Grandi nella sua qualità di responsabile lavoro dei D.S. -
Democratici di Sinistra, il Comitato per le libertà e i diritti sociali in
persona del presidente Paolo Cagna Ninchi, ed il Partito della Rifondazione
Comunista in persona del segretario generale onorevole Fausto Bertinotti,
deducendo tutti l'inammissibilità della richiesta referendaria. Questa,
infatti, da un lato sarebbe inidonea al dichiarato fine di definitiva "liberalizzazione"
del contratto di lavoro a domicilio, risolvendosi nella mera ablazione della
disciplina vigente; dall’altro, se intesa come introduttiva di un divieto di
normazione limitativa di quel rapporto, assumerebbe un non consentito carattere
propositivo. L’iniziativa referendaria si porrebbe altresì in contrasto con
specifici obblighi internazionali derivanti dalla sottoscrizione della
convenzione OIL n. 177 del 1996, che all’art. 4 indica espressamente i profili
del rapporto di lavoro a domicilio che devono essere regolati onde realizzare
la parità di trattamento con gli altri lavoratori.
5.- Nella camera di consiglio del 13 gennaio
2000 è stato ascoltato per i presentatori, l'avv. Edoardo Ghera, il quale ha
eccepito preliminarmente che le memorie e l’audizione della Federazione dei
Verdi, dell’Associazione nazionale per la Sinistra, di Alfiero Grandi, del
Comitato per le libertà ed i diritti sociali e del Partito della Rifondazione
Comunista costituirebbero un inammissibile intervento in giudizio di soggetti
non legittimati ed ha richiamato sul punto la giurisprudenza di questa Corte
che, secondo quanto sostenuto, sarebbe ostativa all’ammissibilità sia delle
memorie che dell’audizione dei soggetti sopra specificati. Nel merito,
l’avvocato Ghera ha illustrato le argomentazioni a sostegno dell’ammissibilità
del referendum prospettate nella memoria difensiva.
Essendosi la Corte riservata di decidere in
sentenza sull’ammissibilità delle memorie e dell’audizione, è stato ascoltato
per la Federazione dei Verdi, l'Associazione Nazionale per la Sinistra, Alfiero
Grandi, il Comitato per le libertà e i diritti sociali ed il Partito della
Rifondazione Comunista, l’avvocato Piergiovanni Alleva il quale, ribadita la
ritualità delle memorie e dell’audizione dei soggetti dallo stesso
rappresentati, ha illustrato le già dedotte ragioni di inammissibilità della
richiesta referendaria.
Considerato
in diritto
1.- La
richiesta di referendum investe l’intera legge 18 dicembre 1973, n. 877
(Nuove norme per la tutela del lavoro a domicilio) e successive modificazioni,
ad eccezione dell’articolo 1 e del primo comma dell’articolo 2.
Più
precisamente essa riguarda:
A)le
disposizioni contenute nei commi secondo, terzo e quarto dell’articolo 2. La
prima di tali disposizioni fa divieto "alle aziende interessate da
programmi di ristrutturazione, riorganizzazione e di conversione che abbiano
comportato licenziamenti o sospensioni dal lavoro, di affidare lavoro a
domicilio per la durata di un anno rispettivamente dall’ultimo provvedimento di
licenziamento e dalla cessazione della sospensione".
Secondo
la disposizione successiva le domande di iscrizione al registro dei committenti
di cui all’art. 3 della legge "dovranno essere respinte quando risulti che
la richiesta di lavoro da eseguirsi a domicilio viene fatta a seguito di
cessione - a qualsiasi titolo - di macchinari e attrezzature trasferite fuori
dell’azienda richiedente e che questa intenda in tal modo proseguire
lavorazioni per le quali aveva organizzato propri reparti con lavoratori da
essa dipendenti".
Il
quarto comma dello stesso articolo vieta ai committenti di lavoro a domicilio
di valersi dell’opera di mediatori o di intermediari comunque denominati;
B)l’intero
articolo 3, che istituisce presso l’ufficio provinciale del lavoro e della
massima occupazione un registro dei committenti nel quale devono iscriversi
coloro che intendono commettere lavoro a domicilio e impone al datore di lavoro
che faccia eseguire lavoro al di fuori della propria azienda di tenere un
apposito registro "sul quale debbono essere trascritti il nominativo ed il
relativo domicilio dei lavoratori esterni all’unità produttiva, nonché
l’indicazione del tipo e della quantità del lavoro da eseguire e la misura
della retribuzione" (comma quinto);
C)l’intero
articolo 4, che istituisce presso ciascuna sezione comunale dell’ufficio
provinciale del lavoro e della massima occupazione un registro dei lavoratori a
domicilio e stabilisce che l’impiego dei lavoratori a domicilio avviene
esclusivamente per il tramite delle sezioni comunali di collocamento. Ferma
restando l’ammissibilità della richiesta nominativa;
D)l’intero
articolo 5, che prevede l’istituzione presso ogni ufficio provinciale del
lavoro e della massima occupazione di una commissione per il controllo del lavoro
a domicilio definendone i relativi compiti;
E)l’intero
articolo 6, che prevede la istituzione presso ogni ufficio regionale del lavoro
e della massima occupazione di una commissione regionale per il lavoro a
domicilio disciplinandone la composizione, i compiti e la durata in carica dei
membri.
Occorre,
peraltro, precisare che, ai sensi di quanto disposto dal comma 2 dell’art. 6
del d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, "con effetto dalla costituzione della
commissione provinciale di cui al comma 1 (e cioè della commissione al
livello provinciale per le politiche del lavoro) i seguenti organi
collegiali sono soppressi e le relative funzioni e competenze sono trasferite
alla provincia:
a)(omissis)
b)(omissis)
c)commissione
regionale per il lavoro a domicilio;
d)commissione
provinciale per il lavoro a domicilio;
e)commissione
comunale per il lavoro a domicilio".
F)l’intero
articolo 7, che istituisce presso il Ministero del lavoro e della previdenza
sociale la commissione centrale per il lavoro a domicilio e ne disciplina la
composizione, i compiti e la durata in carica dei membri;
G)l’intero
articolo 8, che dispone che i lavoratori a domicilio debbono essere retribuiti
sulla base di tariffe di cottimo pieno;
H)l’intero
articolo 9, che estende, nel primo comma, ai lavoratori a domicilio le norme
vigenti per i lavoratori subordinati in materia di assicurazioni sociali e di
assegni familiari, fatta eccezione di quelle in materia di integrazione
salariale; mentre nel secondo comma si prevede che, con decreto del Ministro
per il lavoro e la previdenza sociale di concerto con il Ministro per il
tesoro, siano stabilite, anche per singole zone territoriali, tabelle di
retribuzioni convenzionali ai fini del calcolo dei contributi previdenziali e
assistenziali;
I)l’intero
articolo 10, che dispone che il lavoratore a domicilio debba essere munito a
cura dell’imprenditore di uno speciale libretto personale di controllo;
L)l’intero
articolo 11, che stabilisce nel primo comma che il lavoratore a domicilio
"deve prestare la sua attività con diligenza, custodire il segreto sui
modelli del lavoro affidatogli e attenersi alle istruzioni ricevute
dall’imprenditore nell’esecuzione del lavoro".
Il
divieto di svolgere attività lavorativa per conto proprio o di terzi in
concorrenza con l’imprenditore è disposto dal secondo comma dello stesso
articolo ed è condizionato all’affidamento di una quantità di lavoro atta a
procurare al lavoratore una prestazione continuativa corrispondente all’orario
normale di lavoro secondo le disposizioni vigenti e quelle stabilite dal
contratto collettivo di lavoro di categoria;
M)l’intero
articolo 12, che affida la vigilanza sull’applicazione della legge al Ministero
del lavoro e della previdenza sociale per il tramite dell’ispettorato del
lavoro;
N)l’intero
articolo 13, che per il caso di inosservanza delle disposizioni contenute nella
legge prevede a carico del committente lavoro a domicilio un articolato sistema
di sanzioni sia di carattere penale che amministrativo;
O)l’intero
articolo 14, che dispone espressamente l’abrogazione della legge 13 marzo 1958,
n. 264 per la tutela del lavoro a domicilio.
2.- Va
preliminarmente dichiarata - per tutte le considerazioni esposte nella sentenza
n. 31 del 2000 - la ricevibilità delle memorie depositate dai soggetti diversi
dai presentatori e, conseguentemente, l’ammissibilità dell’illustrazione orale
delle memorie stesse effettuata nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000.
3.- Il
referendum è inammissibile.
Va
evidenziato come il lavoro a domicilio, avuto riguardo sia al luogo ed alle
modalità di svolgimento della prestazione lavorativa che ai criteri di
retribuzione, costituisca una di quelle forme speciali di lavoro che la
Repubblica, secondo quanto dispone l’art. 35 della Costituzione, deve tutelare.
La
doverosità, espressa da tale precetto, di una tutela del lavoro non già
generica ed indistinta, ma articolata e coerente con la specificità delle varie
forme (ed applicazioni) del lavoro si pone, dunque, alla base di quella
disciplina speciale del lavoro a domicilio, già introdotta dal legislatore con
la legge n. 264 del 1958, (poi sostituita appunto dalla legge n. 877 del 1973)
e che la proposta referendaria vorrebbe ora abrogare, così eliminando una
specifica e diretta attuazione di un principio costituzionale.
I modi
e le forme dell’attuazione della tutela costituzionale sono ovviamente rimessi
alla discrezionalità del legislatore, cosicché le leggi attraverso le quali di
volta in volta si realizza la tutela del lavoro, nelle sue diverse
manifestazioni, pur essendo costituzionalmente necessarie, non sono a contenuto
vincolato. Esse, in quanto dirette a rendere effettivo un diritto fondamentale
della persona, una volta venute ad esistenza possono essere dallo stesso
legislatore modificate o sostituite con altra disciplina, ma non possono essere
puramente e semplicemente abrogate, così da eliminare la tutela precedentemente
concessa, pena la violazione diretta di quel medesimo precetto costituzionale
della cui attuazione costituiscono strumento (si veda, sul punto, con specifico
riferimento all’abrogazione referendaria, la sentenza n. 35 del 1997, nonché le
sentenze n. 134 del 1994 e n. 106 del 1992).
Tale
limite si oppone all’abrogazione della vigente normativa di tutela speciale del
lavoro a domicilio e determina l’inammissibilità della proposta referendaria.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile la richiesta di referendum popolare per l'abrogazione,
nelle parti indicate in epigrafe, della legge 18 dicembre 1973, n. 877 (Nuove
norme per la tutela del lavoro a domicilio) e successive modificazioni,
richiesta dichiarata legittima con ordinanza del 7-13 dicembre 1999
dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di
cassazione.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 3 febbraio 2000.
Giuliano VASSALLI, Presidente
Annibale MARINI, Redattore
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.