SENTENZA
N. 39
ANNO
2000
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
-
Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
-
Prof. Francesco GUIZZI Giudice
-
Prof. Cesare MIRABELLI "
-
Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
-
Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
-
Prof. Valerio ONIDA "
-
Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv.
Fernanda CONTRI "
-
Prof. Guido NEPPI MODONA "
-
Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Prof. Annibale MARINI "
-
Dott. Franco BILE "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di ammissibilità, ai sensi dell’articolo 2, primo comma, della legge
costituzionale 11 marzo 1953, numero 1, della richiesta di referendum
popolare per l’abrogazione del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469,
recante "Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e
compiti in materia di mercato del lavoro, a norma dell’articolo 1 della legge
15 marzo 1997, n. 59", limitatamente a: articolo 10, comma 3: "I
soggetti di cui al comma 2 debbono avere quale oggetto sociale esclusivo
l’attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro."; comma 7,
limitatamente alle parole: "devono: a) disporre di uffici idonei nonché di
operatori con competenze professionali idonee allo svolgimento dell’attività di
selezione di manodopera; l’idoneità delle competenze professionali è comprovata
da esperienze lavorative relative, anche in via alternativa, alla gestione,
all’orientamento, alla selezione e alla formazione del personale almeno
biennale; b) avere amministratori, direttori generali,
dirigenti
muniti di rappresentanza e soci accomandatari, in possesso di titoli di studio
adeguati ovvero di comprovata esperienza nel campo della gestione, selezione e
formazione del personale della durata di almeno tre anni. Tali soggetti";
comma 10: "Nei confronti dei prestatori di lavoro l’attività di mediazione
deve essere esercitata a titolo gratuito."; comma 12, lett. b),
limitatamente alle parole: "e 10", giudizio iscritto al n. 121 del
registro referendum.
Vista
l’ordinanza depositata il 13 dicembre 1999 con la quale l’Ufficio centrale per
il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato legittima la
richiesta;
udito nella
camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi gli
avvocati Edoardo Ghera per i presentatori Capezzone Daniele, Giustino Mariano e
De Lucia Michele e l’avvocato Piergiovanni Alleva per la Federazione dei Verdi
ed altri, Comitato per le libertà e i diritti sociali e Partito della
Rifondazione Comunista.
Ritenuto
in fatto
1. —
L’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di
cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n. 352, e successive
modificazioni, ha esaminato la richiesta di referendum popolare –
presentata l’8 marzo 1999 da quattordici cittadini italiani e pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, serie generale, n. 57 del 10 marzo 1999 – sul
seguente quesito: "Volete voi che sia abrogato il D.Lgs. 23 dicembre 1997,
n. 469, recante "Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni
e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma dell’articolo 1 della L. 15
marzo 1997, n. 59", e successive modificazioni, limitatamente a: articolo
10, comma 3: "I soggetti di cui al comma 2 debbono avere quale oggetto
sociale esclusivo l’attività di mediazione tra domanda e offerta di
lavoro."; comma 7, limitatamente alle parole: "devono: a) disporre di
uffici idonei nonché di operatori con competenze professionali idonee allo
svolgimento dell’attività di selezione di manodopera; l’idoneità delle
competenze professionali è comprovata da esperienze lavorative relative, anche
in via alternativa, alla gestione, all’orientamento, alla selezione e alla
formazione del personale almeno biennale; b) avere amministratori, direttori
generali, dirigenti muniti di rappresentanza e soci accomandatari, in possesso
di titoli di studio adeguati ovvero di comprovata esperienza nel campo della
gestione, selezione e formazione del personale della durata di almeno tre anni.
Tali soggetti"; comma 10: "Nei confronti dei prestatori di lavoro
l’attività di mediazione deve essere esercitata a titolo gratuito."; comma
12, lett. b), limitatamente alle parole: "e 10"?".
2. —
Con ordinanza depositata in data 13 dicembre 1999, l’Ufficio centrale per il referendum
ha rilevato che nel quesito in questione non sono specificate le
"successive modificazioni" dei testi delle norme indicate e che esse
non risultano essere intervenute.
La
richiesta di referendum è stata, quindi, dichiarata legittima sul
seguente quesito, così riformulato:
"Volete
voi che sia abrogato il D.Lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, recante
"Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in
materia di mercato del lavoro, a norma dell’articolo 1 della l. 15 marzo 1997,
n. 59", limitatamente a: art. 10, comma 3: "I soggetti di cui al
comma 2 debbono avere quale oggetto sociale esclusivo l’attività di mediazione
tra domanda e offerta di lavoro."; comma 7, limitatamente alle parole:
"devono: a) disporre di uffici idonei nonché di operatori con competenze
professionali idonee allo svolgimento dell’attività di selezione di manodopera;
l’idoneità delle competenze professionali è comprovata da esperienze lavorative
relative, anche in via alternativa, alla gestione, all’orientamento, alla
selezione e alla formazione del personale almeno biennale; b) avere
amministratori, direttori generali, dirigenti muniti di rappresentanza e soci
accomandatari, in possesso di titoli di studio adeguati ovvero di comprovata
esperienza nel campo della gestione, selezione e formazione del personale della
durata di almeno tre anni. Tali soggetti"; comma 10: "Nei confronti
dei prestatori di lavoro l’attività di mediazione deve essere esercitata a
titolo gratuito."; comma 12, lett. b), limitatamente alle parole: "e
10"?".
L’Ufficio
centrale ha infine stabilito che la denominazione del referendum in
questione sia: "Collocamento al lavoro: liberalizzazione".
3. —
Ricevuta comunicazione dell’ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum,
il Presidente ha convocato questa Corte in camera di consiglio per il 13
gennaio 2000, dandone comunicazione ai presentatori della richiesta
referendaria ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’art.
33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970.
I
presentatori, avvalendosi della facoltà prevista dall’art. 33, terzo comma,
della citata legge, hanno depositato in data 7 gennaio 2000 una memoria per
ribadire l’ammissibilità della richiesta.
Essi
sostengono innanzitutto che le disposizioni oggetto della richiesta di
abrogazione verterebbero su materie del tutto diverse da quelle per le quali
l’art. 75, secondo comma, della Costituzione esclude la possibilità di ricorso
al referendum. In particolare, per ciò che attiene al profilo della
gratuità dell’attività di mediazione nei confronti dei prestatori di lavoro, la
Convenzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) n. 88 del 9
luglio 1948, ratificata dall’Italia a seguito della legge 30 luglio 1952, n.
1089 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione n. 88, concernente
l’organizzazione del servizio d’impiego, adottata a San Francisco dalla
Conferenza generale della Organizzazione internazionale del lavoro, il 9 luglio
1948), riguarderebbe il solo servizio pubblico di collocamento e solo in
riferimento a questo prevederebbe la gratuità dell’attività svolta a favore dei
lavoratori, mentre la richiesta di referendum in questione avrebbe ad
oggetto la disciplina del collocamento privato, del quale non sarebbe affatto
vietato l’esercizio a titolo oneroso.
Né un
ostacolo all’ammissibilità del referendum, sempre per il profilo della
gratuità dell’attività di mediazione per i prestatori di lavoro, potrebbe
desumersi, ad avviso dei promotori, dalla Convenzione OIL n. 181 del 19 giugno
1997, in tema di Agenzie private di collocamento, poiché la stessa non sarebbe
stata ancora ratificata dall’Italia, riconoscerebbe, in ogni caso, il ruolo
decisivo delle agenzie private nel funzionamento del mercato del lavoro, e non
escluderebbe, pur ribadendo il principio della gratuità, all’art. 7, comma 2,
eventuali costi della mediazione a carico dei lavoratori, a differenza di
quanto avrebbe fatto il legislatore italiano ponendo il divieto senza eccezioni
oggetto del quesito referendario.
Quanto
ai criteri di ammissibilità elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, i
presentatori rilevano che il quesito stesso avrebbe natura meramente
abrogativa, in quanto investirebbe specifiche disposizioni e sarebbe formulato
senza far ricorso a tecniche manipolative, ed ancora che la disciplina di cui si
chiede l’abrogazione non avrebbe carattere costituzionalmente vincolato, dal
momento che la regolamentazione del collocamento non sarebbe prevista in
Costituzione e sarebbe rimessa alla discrezionalità del legislatore.
Il
quesito, infine, risponderebbe anche ai criteri di omogeneità, chiarezza ed
univocità, essendo evidenti la finalità intrinseca della richiesta
referendaria, di abrogare determinati vincoli posti a carico delle agenzie
private di collocamento, l’intima connessione delle disposizioni da abrogare,
tutte volte a porre limitazioni, e l’effetto dell’eventuale accoglimento della
richiesta, abrogativo di tali limitazioni.
4. —
Hanno depositato memorie e chiesto di poterle illustrare, per sostenere
l’inammissibilità del quesito, il Comitato per le libertà e i diritti sociali,
il Partito della Rifondazione comunista, la Federazione dei Verdi,
l’Associazione nazionale per la sinistra, e Alfiero Grandi nella sua qualità di
Responsabile lavoro dei D.S. (Democratici di sinistra).
5. —
Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 sono stati ascoltati l’avv.
Edoardo Ghera per i promotori e l’avv. Piergiovanni Alleva per i soggetti
indicati al precedente punto 4.
Considerato
in diritto
1. —
Questa Corte, sciogliendo la riserva formulata nella camera di consiglio del 13
gennaio 2000, dichiara rituali, per le ragioni esposte nella sentenza n. 31 del
2000, anche le memorie depositate e illustrate oralmente da soggetti diversi
dai presentatori.
2. —
La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui ammissibilità la Corte
è chiamata a pronunciarsi, investe l’articolo 10 del decreto legislativo 23
dicembre 1997, n. 469, che regola l’attività privata di mediazione tra domanda
e offerta di lavoro. Il quesito referendario propone l’abrogazione di alcune
disposizioni: il comma 3, a mente del quale i soggetti privati che svolgono
attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro devono avere tale
attività quale oggetto sociale esclusivo; il comma 7, lettera a), il
quale stabilisce che essi devono disporre di uffici idonei nonché di operatori
con competenze professionali idonee allo svolgimento dell’attività di selezione
di manodopera, soggiungendo che l’idoneità di tali competenze professionali è
comprovata da esperienze lavorative relative, anche in via alternativa, alla
gestione, all’orientamento, alla selezione e alla formazione almeno biennale;
il comma 7, lettera b), limitatamente alla parte che prescrive che i
predetti soggetti debbono avere amministratori, direttori generali, dirigenti
muniti di rappresentanza e soci accomandatari in possesso di titoli di studio
adeguati, ovvero di comprovata esperienza nel campo della gestione, selezione e
formazione del personale della durata di almeno tre anni; il comma 10, che
prevede che l’attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro debba
essere esercitata a titolo gratuito nei confronti dei prestatori di lavoro;
infine, il comma 12, lettera b), nella parte in cui, mediante rinvio al
comma 10, prevede la revoca, anche su richiesta delle Regioni,
dell’autorizzazione allo svolgimento dell’attività di mediazione nell’ipotesi
di violazione del dovere di gratuità nei confronti dei lavoratori.
3. —
Il quesito referendario è inammissibile, poiché con esso si chiede
l’abrogazione di più disposizioni non omogenee tra loro, nei confronti delle
quali l’elettore deve essere lasciato libero di esprimere valutazioni autonome
e anche potenzialmente divergenti.
I
commi 3 e 7 dell’art. 10 del d.lgs. n. 469 del 1997 hanno infatti riguardo ai
requisiti soggettivi dell’imprenditore o degli amministratori (esclusività
dell’oggetto sociale; professionalità degli amministratori, dei dirigenti e
degli operatori), ovvero a caratteristiche oggettive dell’azienda
(disponibilità di uffici idonei). Il comma 10 non concerne requisiti soggettivi
o aziendali ma pone un limite all’attività negoziale dell’impresa (gratuità
della mediazione nei confronti dei prestatori di lavoro).
Non
vale sostenere che le disposizioni inserite nel quesito siano unificate tra
loro dal fine di liberalizzare ulteriormente il mercato del lavoro, rimuovendo
ogni limite potenzialmente incidente sulla libertà dell’impresa. Ciascuno dei
limiti ai quali le singole disposizioni interessate dalla richiesta abrogativa
mettono capo risponde a una diversa istanza legislativa. L’esclusività riguarda
la purezza dell’oggetto dell’impresa che la legge vuole indenne da qualsiasi
contaminazione, anche la più lieve, al punto di precludere in questo settore
l’assunzione della qualità di imprenditore alla persona fisica per l’altrimenti
inevitabile commistione con altre attività negoziali del soggetto. I requisiti
di professionalità specifica attengono ancora all’impresa nella sua globalità e
non all’uno o all’altro dei suoi rapporti contrattuali e mirano alla
salvaguardia della qualità del servizio offerto. Con il vincolo di gratuità
dell’attività nei confronti dei lavoratori, il legislatore si propone di
proteggere una soltanto delle parti dell’istituendo rapporto di lavoro, quella
parte che anche in un contesto di liberalizzazione del collocamento è valutata
come la più debole, sia rispetto al datore di lavoro che all’agente
intermediario. Unificare questi eterogenei ordini di limiti sotto l’indistinta
rubrica "liberalizzazione" significa appunto precludere agli elettori
l’opportunità di modulare la propria risposta sulla diversità dei valori
legislativi sottesi alle singole disposizioni che formano oggetto del quesito.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione,
nelle parti indicate in epigrafe, dell’articolo 10 del decreto legislativo 23
dicembre 1997, n. 469, recante "Conferimento alle regioni e agli enti
locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma
dell’articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59", richiesta dichiarata
legittima, con ordinanza depositata in data 13 dicembre 1999, dall’Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il
3 febbraio 2000.
Giuliano VASSALLI, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.