SENTENZA
N. 38
ANNO
2000
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
- Prof.
Giuliano VASSALLI Presidente
- Prof.
Francesco GUIZZI Giudice
- Prof.
Cesare MIRABELLI "
- Prof.
Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv.
Massimo VARI "
- Dott.
Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo
ZAGREBELSKY "
- Prof.
Valerio ONIDA "
- Prof.
Carlo MEZZANOTTE "
- Avv.
Fernanda CONTRI "
- Prof.
Guido NEPPI MODONA "
- Prof.
Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof.
Annibale MARINI "
- Dott.
Franco BILE "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma, della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum popolare
per l'abrogazione della legge 13 aprile 1988, n. 117 recante "Risarcimento
dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità
civile dei magistrati" e successive modificazioni, limitatamente alle
seguenti parti:
-
articolo 2, comma 1, limitatamente alle parole: "contro lo Stato";
- articolo
4;
-
articolo 5;
-
articolo 6;
-
articolo 7;
-
articolo 8;
-
articolo 9, comma 1, limitatamente alle parole: "dalla comunicazione di
cui al comma 5 dell’articolo 5";
-
articolo 13, comma 1, limitatamente alle parole "costituente reato";
giudizio
iscritto al n. 120 del registro referendum.
Vista
l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio centrale per il referendum
presso la Corte di cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella
camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il Giudice relatore Fernanda Contri;
udito
l'avvocato Giuseppe Morbidelli per i presentatori Capezzone Daniele, Giustino
Mariano e De Lucia Michele.
Ritenuto
in fatto
1. -
L’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di
cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n. 352, e successive
modificazioni, ha esaminato la richiesta di referendum popolare
abrogativo - presentata da Capezzone Daniele, De Lucia Michele, Giustini
Mariano, Bernardini Rita e Marzano Antonio - sul seguente quesito:
« Volete voi che sia abrogata la legge
13 aprile 1988, n. 117, recante "Risarcimento dei danni cagionati
nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei
magistrati" e successive modificazioni, limitatamente alle seguenti parti:
-
articolo 2, comma 1, limitatamente alle parole: "contro lo Stato";
- articolo
4;
-
articolo 5;
-
articolo 6;
-
articolo 7;
-
articolo 8;
-
articolo 9, comma 1, limitatamente alle parole: "dalla comunicazione di
cui al comma 5 dell’articolo 5";
-
articolo 13, comma 1, limitatamente alle parole "costituente reato" ?»
1.2. -
Con ordinanza del 7-13 dicembre 1999 l’Ufficio centrale, verificata la
regolarità della richiesta, l’ha dichiarata legittima, stabilendo la seguente
denominazione del referendum in oggetto: "Responsabilità civile
diretta dei magistrati: Abrogazione delle norme contrarie".
2. -
Ricevuta la comunicazione dell’ordinanza dell’Ufficio centrale, il Presidente
di questa Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per le conseguenti
deliberazioni.
Il
Comitato promotore del referendum ha depositato memoria a sostegno
dell'ammissibilità della richiesta referendaria.
3. -
Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 è stato udito l’Avvocato Giuseppe
Morbidelli, che ha illustrato le ragioni a sostegno dell’ammissibilità della
richiesta referendaria.
Considerato
in diritto
1. -
La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui ammissibilità questa
Corte è chiamata a pronunciarsi, ha ad oggetto molteplici disposizioni della
legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio
delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati), di cui
propone la soppressione di articoli o di parti di comma. Più precisamente la
richiesta investe:
-
l’articolo 2, che prevede la responsabilità per dolo o colpa grave del
magistrato, limitatamente alle parole "contro lo Stato", in modo da
consentire l’azione diretta per il risarcimento dei danni cagionati
nell’esercizio delle funzioni giudiziarie;
-
l’intero articolo 4, che determina la competenza e stabilisce i termini per
l’esercizio dell’azione di risarcimento del danno contro lo Stato;
- gli
interi articoli 5 e 6, che disciplinano l’ammissibilità della domanda
risarcitoria contro lo Stato e l’intervento del magistrato nel relativo
giudizio;
- gli
interi articoli 7 e 8, che prevedono rispettivamente l’azione di rivalsa dello
Stato nei confronti del magistrato, nonché la competenza per la detta azione e
la misura della rivalsa;
-
l’articolo 9, limitatamente alle parole "dalla comunicazione di cui al
comma 5 dell’articolo 5", in quanto il termine per l’esercizio dell’azione
disciplinare decorre dalla comunicazione del provvedimento di ammissibilità della
domanda risarcitoria;
-
l’articolo 13, limitatamente alle parole "costituente reato", poiché
tale norma afferma il diritto del danneggiato al risarcimento dei danni nei
confronti sia del magistrato che dello Stato solo in conseguenza di un fatto
"costituente reato".
2. -
Le disposizioni oggetto dell’iniziativa referendaria non appartengono ad alcuna
delle categorie di leggi espressamente sottratte a referendum dall’art.
75, secondo comma, della Costituzione.
E'
nondimeno necessario, in relazione alla struttura e alla formulazione del
quesito, accertare "se non s’impongono altre ragioni, costituzionalmente
rilevanti, in nome delle quali si renda indispensabile precludere il ricorso al
corpo elettorale, ad integrazione delle ipotesi che la Costituzione ha previsto
in maniera puntuale ed espressa" (sentenza n. 16 del 1978).
La
domanda referendaria, benché formulata in termini parzialmente diversi rispetto
a quella dichiarata inammissibile da questa Corte con sentenza n. 34 del 1997,
non si sottrae ad una serie di rilievi che ne precludono l’ammissibilità.
3. -
Il quesito referendario investe una disciplina che, pur avendo ad oggetto gli
atti o i comportamenti posti in essere da magistrati nell’esercizio delle loro
funzioni e la conseguente responsabilità, assegna la preminenza all’azione
diretta contro lo Stato sia - come questa Corte ha già avuto occasione di
rilevare, con la menzionata sentenza n. 34 del 1997 - per garantire l’interesse
del cittadino alla riparazione risarcitoria; sia per determinare, in base ad
una valutazione discrezionale, un punto di equilibrio tra tale interesse e la
costituzionale esigenza di salvaguardare l’indipendenza e l’indefettibilità
della funzione giurisdizionale.
La
domanda referendaria tende ad affermare una responsabilità civile dei
magistrati piena e diretta, destinata a coesistere con la perdurante
possibilità di proporre un’azione rivolta contro lo Stato.
Si
tratta di una modifica dell’impianto della speciale disciplina - delineata dal
legislatore ai ricordati fini - perseguita tanto attraverso la proposta di
abrogazione popolare di interi articoli della legge oggetto della richiesta
referendaria, quanto mediante la tecnica del ritaglio, da singole disposizioni,
di parole e locuzioni insuscettibili, isolatamente riguardate, di esprimere un
qualsivoglia significato: dall’art. 2, comma 1, della legge n. 117 del 1988,
che disciplina le ipotesi tipiche di responsabilità per dolo o colpa grave,
prevedendo come unico rimedio l’azione contro lo Stato, si propone di sottrarre
le parole "contro lo Stato" per far residuare un "diritto di
agire" non limitato sotto il profilo dei soggetti destinatari dell’azione;
dall’art. 13, comma 1, norma speciale che disciplina l’unica ipotesi -
l’illecito penale - in cui è ammessa l’azione di responsabilità anche nei
confronti del magistrato, si propone di eliminare la locuzione
"costituente reato", per far residuare una disposizione che ammette
l’azione risarcitoria diretta nei confronti del magistrato, oltre che dello
Stato, da parte di chi abbia "subito un danno in conseguenza di un
fatto", senza ulteriore qualificazione, "commesso dal magistrato
nell’esercizio delle sue funzioni".
In più
di una occasione, questa Corte ha chiarito che con la tecnica del ritaglio non
può essere perseguito l’effetto, proprio di un referendum propositivo,
di sostituire la disciplina investita dalla domanda referendaria "con
un’altra disciplina assolutamente diversa ed estranea al contesto normativo,
che il quesito ed il corpo elettorale non possono creare ex novo né direttamente
costruire" (sentenza n. 13 del 1999); né può dirsi, con riguardo alla
richiesta ora sottoposta allo scrutinio di ammissibilità, che l’introduzione
dell’azione diretta nei confronti del magistrato, accanto alla perdurante
possibilità di proporre l’azione contro lo Stato, possa realizzarsi grazie a
meccanismi di riespansione o autointegrazione dell’ordinamento attivati
dall’eventuale abrogazione popolare.
Il
risultato che i promotori si propongono di provocare, in altri termini, non
deriverebbe "come effetto di sistema da un’operazione in se stessa
conforme alla natura abrogativa dell’istituto previsto dall’art. 75 della
Costituzione" (sentenza n. 31 del 1997).
Invece
il fine che i promotori si propongono e che risulta oggettivato nella domanda
referendaria è perseguito in modo contrario alla natura dell’istituto e
pertanto inammissibile, poiché la proposta referendaria non si presenta come
puramente ablativa, bensì come innovativa e sostitutiva di norme.
Nel
presente caso, in altri termini, il quesito assumendo carattere propositivo non
può ricondursi allo schema dell’abrogazione parziale, "perché non si
propone tanto al corpo elettorale una sottrazione di contenuto normativo, ma si
propone piuttosto una nuova norma direttamente costruita" (sentenza n. 36
del 1997).
4. -
Come questa Corte ha già avuto modo di sottolineare, quando l’abrogazione
parziale venga perseguita mediante la soppressione dal testo normativo di
singole parole, "si accentua l’esigenza di garantire al popolo,
nell’esercizio del suo potere sovrano, la possibilità di una scelta
chiara" (sentenza n. 39 del 1997).
Nel
presente giudizio di ammissibilità, quanto al requisito della chiarezza, non si
può omettere il rilievo di alcune gravi carenze. La formulazione della domanda
referendaria presenta infatti numerosi elementi idonei a ingenerare confusione
nell’elettore.
4.1. -
E' sufficiente enunciare, quale conseguenza automatica dell'eventuale
abrogazione dell'art. 7, l'unificazione del regime di responsabilità per tutti
i soggetti che a vario titolo partecipano all'esercizio della funzione
giudiziaria - dalla legge a seconda del titolo differentemente considerati - e
ancora, quale conseguenza dell'eventuale abrogazione degli artt. 7 e 8, la
commistione dell'azione di regresso con quella di rivalsa, ben distinte ed
autonome nell'impianto della legge n.117 del 1988.
4.2. -
Ancora e più specificatamente si consideri la richiesta di abrogazione della
disposizione concernente il dies a quo per l'esercizio dell’azione
disciplinare, che deve essere esercitata entro due mesi dalla comunicazione del
provvedimento di ammissibilità della domanda risarcitoria, anche se persegue
l’evidente finalità di eliminare ogni riferimento al giudizio di ammissibilità
della domanda di cui all’art. 5; una volta eliminata la previsione del termine
iniziale, si potrebbe ritenere che l’azione disciplinare debba essere
esercitata entro due mesi dalla notizia del fatto, ovvero entro due mesi dalla
proposizione dell’azione risarcitoria. Ciò costituisce elemento di obiettiva
incertezza, tanto più grave ove si consideri che la norma in esame pone
l’obbligo, non la mera facoltà, dell'esercizio dell’azione disciplinare, a
differenza di quanto stabilito dalle disposizioni generali relative al
procedimento disciplinare dei magistrati.
4.3. -
Un profilo particolarmente evidente di mancanza di chiarezza del quesito si
ravvisa nella richiesta di abrogazione delle parole "costituente
reato", contenute nell’art. 13 della legge, che disciplina la
responsabilità civile per fatti costituenti reato commessi dal magistrato
nell’esercizio delle sue funzioni, stabilendo in tal caso il diritto del
danneggiato al risarcimento dei danni nei confronti sia del magistrato che
dello Stato come responsabile civile.
A
seguito della eventuale abrogazione del menzionato inciso, il magistrato
sarebbe chiamato a rispondere per qualunque "fatto" commesso
nell’esercizio delle sue funzioni: la eventuale abrogazione non potrebbe
sensatamente accreditare una estensione della responsabilità a qualsiasi
"fatto" commesso dal magistrato nell'esercizio delle sue funzioni.
Dall'abrogazione peraltro potrebbe derivare l'effetto per cui, in assenza di
qualunque riferimento alle fattispecie disciplinate dagli artt. 2 e 3 della
legge, la disposizione residua introdurrebbe ipotesi di responsabilità diverse
e più ampie rispetto a quelle tipiche di cui ai citati articoli 2 e 3; ipotesi
di responsabilità che sarebbero poste a carico indistintamente di tutti coloro
che partecipano all’esercizio della funzione giudiziaria. Si tratta di un
risultato evidentemente contraddittorio con la finalità oggettivata nello
stesso quesito, che rappresenta un elemento di grave incertezza e confusione,
potenziata dalla permanenza nella rubrica del medesimo articolo della
qualificazione del fatto come reato.
5. -
In conclusione, la rilevata natura propositiva e non meramente abrogativa della
richiesta referendaria in esame e la complessiva mancanza di chiarezza del
quesito da sottoporre al corpo elettorale, inducono ad un giudizio di
inammissibilità.
PER QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione,
nelle parti indicate in epigrafe, della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e
responsabilità civile dei magistrati), richiesta dichiarata legittima con
ordinanza del 7-13 dicembre 1999 dall’Ufficio centrale per il referendum
costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta il 3 febbraio 2000.
Giuliano VASSALLI, Presidente
Fernanda CONTRI, Redattore
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.