SENTENZA N. 36
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
- Prof. Francesco GUIZZI Giudice
- Prof. Cesare MIRABELLI
"
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA
"
- Prof. Gustavo
ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA
"
- Prof. Carlo MEZZANOTTE
"
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI
MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI
"
- Dott. Franco BILE "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum
popolare per l'abrogazione del decreto del Presidente della Repubblica 30
giugno 1965, n. 1124, recante "Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali"
e successive modificazioni, limitatamente a:
Articolo 10, comma 8: "Agli effetti dei precedenti
commi sesto e settimo l'indennità d'infortunio è rappresentata dal valore
capitale della rendita liquidata, calcolato in base alle tabelle di cui
all'art. 39.";
Articolo 11, comma 1, limitatamente alle parole:
"calcolato in base alle tabelle di cui all'art. 39";
Articolo 16;
Articolo 18;
Articolo 28, comma 1, limitatamente alle parole: "con
le modalità e nei termini di cui agli articoli 44 - così come modificato dal
successivo punto 2) - e seguenti", e comma 5, limitatamente alle parole:
"e versata con le modalità e nei termini di cui all'art. 44, così come modificato
dal successivo punto 2) ";
Articolo 34;
Articolo 35;
Articolo 36;
Articolo 37;
Articolo 38;
Articolo 39;
Articolo 40;
Articolo 41;
Articolo 42;
Articolo 43;
Articolo 44, nell'attuale testo così come risultante ai
sensi dell'art. 10, comma 2, del decreto–legge 30 dicembre 1987, n. 536,
convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 48, nonché come integrato (quanto al
comma 3) dall'art. 59, comma 19, della legge 27 dicembre 1997, n. 449;
Articolo 45, come modificato (quanto al secondo comma)
dall'art. 4 decreto–legge 9 ottobre 1989, n. 338, convertito dalla legge 7
dicembre 1989, n. 389;
Articolo 46;
Articolo 47;
Articolo 48;
Articolo 49;
Articolo 126;
Articolo 127, come modificato dall'art. 53, comma 7, della
legge 27
dicembre 1997, n. 449;
Articolo 128;
Articolo 129;
Articolo 148, comma 2, limitatamente alle parole: "da
parte dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro";
Articolo 149;
Articolo 152;
Articolo 154;
Articolo 157, comma 7, limitatamente alle parole: "con
il concorso dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e dell'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro";
Articolo 177, lettera e), limitatamente alle parole:
"all'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro";
nonché del D.lgs. 30 giugno 1994, n. 479, recante
"Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24
dicembre 1993, n. 537, in materia di riordino e soppressione di enti pubblici
di previdenza e assistenza", e successive modificazioni, limitatamente a:
Articolo 8, comma 3: "Al consiglio di amministrazione
dell'INAIL, in aggiunta ai compiti di cui all'art. 3, è attribuita anche la
competenza a decidere in via definitiva i ricorsi attribuiti alla commissione
di cui all'art. 39, terzo comma, del testo unico delle disposizioni per
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno
1965, n. 1124, che è soppressa"; giudizio iscritto al n. 118 del registro referendum.
Vista l'ordinanza
del 7–13 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio centrale per il referendum
presso la Corte di cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta e la
successiva ordinanza di correzione di errore materiale del 21 dicembre 1999;
udito nella camera
di consiglio del 13 gennaio 2000 il Giudice relatore Fernando Santosuosso;
uditi l'avvocato
Gianfranco Palermo per i presentatori Capezzone Daniele, Giustino Mariano e De
Lucia Michele e l'avvocato Amos Andreoni per la Federazione dei Verdi ed altri,
Comitato per le libertà e i diritti sociali e Partito della Rifondazione
Comunista.
Ritenuto in fatto
1.–– L’Ufficio centrale per il referendum costituito
presso la Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, ha esaminato la richiesta di referendum popolare per l'abrogazione
di una serie di disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 30
giugno 1965, n. 1124, recante "Testo unico delle disposizioni per
l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali", nonché dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 30
giugno 1994, n. 479 (Attuazione della delega conferita dall’art. 1, comma 32,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di riordino e soppressione di
enti pubblici di previdenza e assistenza).
2.–– L’Ufficio centrale, dopo aver verificato, con esito
positivo, la regolarità della richiesta, ha rilevato che il quesito era stato
formulato senza tenere conto delle modifiche apportate dalle successive norme
contenute nel decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536 (convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 febbraio 1988, n. 48), nel
decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338 (convertito in legge, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 1989, n. 389) e nella legge 27
dicembre 1997, n. 449.
Di conseguenza, detto Ufficio ha provveduto a riformulare il
quesito referendario nei seguenti termini: "Volete voi che sia abrogato il
Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, recante
"Testo unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali", limitatamente a:
art. 10, comma 8: "Agli effetti dei precedenti commi
sesto e settimo l’indennità d’infortunio è rappresentata dal valore capitale
della rendita liquidata, calcolato in base alle tabelle di cui all’art.
39"; art. 11, comma 1, limitatamente alle parole: "calcolato in base
alle tabelle di cui all’art. 39"; art. 16; art. 18; art. 28, comma 1,
limitatamente alle parole: "con le modalità e nei termini di cui agli
articoli 44 - così come modificato dal successivo punto 2) - e seguenti",
e comma 5, limitatamente alle parole: "e versata con le modalità e nei
termini di cui all’art. 44, così come modificato dal successivo punto 2)";
art. 34; art. 35; art. 36; art. 37; art. 38; art. 39; art. 40; art. 41; art.
42; art. 43; art. 44, nell’attuale testo così come risultante ai sensi
dell’art. 10, comma 2, del decreto-legge 30.12.1987, n. 536, convertito in
legge 29.2.1988, n. 48, nonché come integrato (quanto al comma 3) dall’art. 59.
comma 19, della legge 27 dicembre 1997, n. 449; art. 45, come modificato
(quanto al secondo comma) dall’art. 4 del decreto legge 9 ottobre 1989, n. 338,
convertito dalla legge 7 dicembre 1989, n. 389; art. 46; art. 47; art. 48; art.
49; art. 126; art. 127, come modificato dall’art. 53, comma 7, della legge 27
dicembre 1997, n. 449; art. 128; art. 129; art. 148, comma 2, limitatamente
alle parole: "da parte dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro
gli infortuni sul lavoro; art. 149; art. 152; art. 154; l’art. 157, comma 7,
limitatamente alle parole: "con il concorso dell’Istituto nazionale della
previdenza sociale e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro; art. 177, lettera e), limitatamente alle parole:
"all’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro"; nonché il decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479, recante
"Attuazione della delega conferita dall’art. 1, comma 32, della legge 24
dicembre 1993, n. 537, in materia di riordino e soppressione di enti pubblici
di previdenza e assistenza", e successive modificazioni limitatamente a:
art. 8, comma 3: "Al consiglio di amministrazione dell’INAIL, in aggiunta
ai compiti di cui all’art. 3, è attribuita anche la competenza a decidere in
via definitiva i ricorsi attribuiti alla commissione di cui all’art. 39, terzo
comma, del testo unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, che è
soppressa"?
Contestualmente, l’Ufficio centrale ha assegnato a detta
richiesta il numero 6, denominando il referendum col titolo
"Assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali: abrogazione dell’esclusiva INAIL in materia".
3.–– Ricevuta comunicazione dell’ordinanza, il Presidente di
questa Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per l’udienza in camera di
consiglio, dandone regolare comunicazione ai sensi dell’art. 33 della legge 25
maggio 1970, n. 352.
4.–– In prossimità dell’udienza il Comitato promotore ha
presentato una memoria, sollecitando una pronuncia di ammissibilità del referendum.
Osserva detto Comitato che il quesito in esame non tocca in
alcun modo il principio dell’obbligatorietà della tutela assicurativa fissato
dall’art. 38 della Costituzione, tanto più che il legislatore non ha provveduto
a dare adeguata attuazione a tale norma, non essendo state approntate le
strutture indicate nella Carta fondamentale. L’obiettivo che il referendum
intende promuovere è quello dell’eliminazione di un ostacolo alla libera
affermazione del sistema pluralistico nella materia previdenziale, obiettivo che
lo stesso legislatore dimostra di aver perseguito attraverso la privatizzazione
degli enti previdenziali disposta dal decreto legislativo 30 giugno 1994, n.
509; e d’altra parte resterebbe sempre aperta per il legislatore la possibilità
di un intervento di armonizzazione dell’intero settore.
Nessun dubbio poi sussiste, a dire del Comitato, in ordine
ai requisiti di chiarezza e di omogeneità del quesito referendario, perché la
molteplicità delle norme delle quali si chiede l’abrogazione è sorretta da
un’unica ratio ispiratrice, ossia quella del monopolio dell’INAIL nella
materia dell’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali. Una volta liberalizzato l’intero settore, la permanenza di norme
come quelle oggetto del quesito si risolverebbe in un ingiustificato
privilegio, idoneo a determinare disparità di trattamento a seconda dell’ente
col quale il lavoratore stipula la polizza assicurativa.
5.–– In prossimità del giorno della deliberazione hanno
presentato memorie, in cui sostengono l'inammissibilità del referendum
in esame, la Federazione dei verdi, in persona del sen. Natale Ripamonti,
l’Associazione nazionale per la sinistra, in persona dell’on. Sergio Garavini,
Alfiero Grandi, nella qualità di responsabile lavoro dei Democratici di
sinistra, nonché il Partito della rifondazione comunista, in persona del
segretario politico on. Fausto Bertinotti, ed il Comitato per le libertà ed i
diritti sociali, in persona del Presidente Paolo Cagna Ninchi.
Considerato in diritto
1.–– La richiesta di referendum abrogativo sulla
quale la Corte è chiamata a pronunciarsi riguarda una serie di articoli del
testo unico 30 giugno 1965, n. 1124, contenente la disciplina
dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali, nonché l’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 30 giugno
1994, n. 479, strettamente connesso ai precedenti. Scopo del quesito è quello
di eliminare la gestione della predetta assicurazione, in regime di sostanziale
esclusiva, da parte dell’INAIL, e consentire ai datori di lavoro l'accesso, in
alternativa, alle assicurazioni private; il tutto presupponendo che la
liberalizzazione del mercato di quel settore sia più idonea a garantire la
tutela dei lavoratori infortunati.
In ordine a tale obiettivo, il quesito referendario investe,
fra gli altri, l’art. 126 del testo unico, che contiene l’affidamento in
esclusiva all’INAIL della predetta assicurazione (per i lavoratori
dell’industria), le procedure per la diffida al datore di lavoro in caso di
inadempimento dell’obbligo di denunzia di inizio dell’attività, le norme che
consentono all’ente previdenziale di avvalersi del sistema previsto per la
riscossione dei tributi (artt. 34 e ss.), nonché il metodo di calcolo dei
valori capitali delle rendite ed il meccanismo di ricorso avverso le
deliberazioni dell’INAIL in materia di tariffe (artt. 39 e ss.). La complessa
opera di abrogazione, peraltro, dovrebbe svolgersi nella permanenza del
principio, sancito dall’art. 1 del testo unico, dell’obbligatorietà
dell’assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali, e di
quello dell'automaticità delle prestazioni (art. 67).
2.–– Preliminarmente va sciolta la riserva sulla
ammissibilità della presentazione e dell'illustrazione orale delle memorie da
parte dei soggetti diversi dai presentatori del referendum. Tali
soggetti, benché non menzionati dall’art. 33 della legge n. 352 del 1970,
possono tuttavia, per le ragioni indicate da questa Corte nella sentenza n. 31
del 2000, presentare memorie con la conseguente facoltà di illustrazione orale
in camera di consiglio.
3 –– La materia oggetto della presente proposta referendaria
impone un previo richiamo all'art. 38 della Costituzione: il secondo comma di
tale articolo, infatti, garantisce ai lavoratori il diritto "che siano
preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita" anche
in caso di infortunio o di malattia professionale, mentre dal quarto comma
deriva l’obbligo che gli obiettivi di tutela previdenziale indicati nell’articolo
stesso vengano conseguiti mediante l’intervento di "organi ed istituti
predisposti o integrati dallo Stato".
Il carattere pubblicistico dell'assicurazione in esame,
ravvisabile già in queste disposizioni, informa anche le peculiarità dell'attuale
assetto normativo, i cui connotati furono già evidenziati nella sentenza n. 160
del 1974 di questa Corte, ove si affermò, tra l'altro, che l'utile di impresa è
un "fattore estraneo" alle assicurazioni sociali, la cui funzione è
invece esclusivamente quella di "garantire ai beneficiari la sicurezza del
soddisfacimento delle necessità di vita". Ciò è confermato da una serie di
disposizioni, quali quella dell'obbligo per l’INAIL di pagare le rendite in
modo automatico ed indipendentemente dalla regolarità dei versamenti
contributivi; quella della suddivisione dell’onere economico complessivo, che
grava in gran parte su di un'ampia platea di datori di lavoro, e solo in misura
minima sui lavoratori; e quella relativa all'esercizio dell'assicurazione con
forme di assistenza e di servizio sociale.
Occorre pertanto ribadire in questa sede quanto la Corte
ebbe occasione di affermare nella sentenza ora citata in accordo con la
migliore dottrina, ossia che la norma costituzionale "lascia piena libertà
allo Stato di scegliere i modi, le forme, le strutture organizzative ritenute
più idonee ed efficienti allo scopo", sempre che la scelta degli stessi
sia tale da costituire "piena garanzia, per i lavoratori, al conseguimento
delle previdenze alle quali hanno diritto, senza dar vita a squilibri e
sperequazioni".
4. — Tanto premesso sul piano costituzionale e legislativo,
la Corte, richiamandosi alla propria giurisprudenza in tema di motivi di
inammissibilità del referendum, osserva che nel presente caso lo
strumento referendario appare inidoneo a raggiungere il menzionato fine dei
proponenti così come oggettivato nel quesito, dal momento che il medesimo non è
suscettibile di essere conseguito per via di semplice abrogazione parziale
della normativa esistente, ma richiederebbe una complessa operazione
legislativa di trasformazione di tale assetto.
Quest’ultimo, infatti, è essenzialmente informato, come si è
detto, ai ben diversi criteri: della gestione pubblicistica, della copertura
generale ed indipendente dall’effettivo pagamento dei contributi, e del
finanziamento mediante somme fissate in modo autoritativo, al fine di
assicurare il complessivo equilibrio del sistema. Basti rilevare, in proposito,
che il principio di automaticità delle prestazioni – punto essenziale dell’attuale
disciplina – non è di per sé compatibile con un regime nel quale la copertura
assicurativa venga affidata alla libera contrattazione fra singoli datori di
lavoro e compagnie private operanti in regime di concorrenza, quanto meno senza
l’introduzione di ulteriori meccanismi di garanzia, cui solo il legislatore
potrebbe dar vita.
In definitiva, agli elettori verrebbe proposta una falsa
alternativa che, impedendo loro di conseguire realmente l'obiettivo annunciato
- di assicurare, cioè, un diverso sistema pluralistico compatibile con i
principi della permanente e generalizzata soddisfazione dei diritti garantiti
in modo indefettibile dalla Costituzione - si riverbera sulla stessa
possibilità di esprimere correttamente il proprio voto, traducendosi quindi
nell’inammissibilità del referendum.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione,
nelle parti indicate in epigrafe, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo
unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali), nonché dell’art. 8, comma 3, del
decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479 (Attuazione della delega conferita
dall’art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di
riordino e soppressione di enti pubblici di previdenza e assistenza), richiesta
dichiarata legittima, con ordinanza del 13 dicembre 1999, dall’Ufficio centrale
per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 febbraio
2000.
Giuliano VASSALLI, Presidente
Fernando SANTOSUOSSO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.