SENTENZA N. 35
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
- Prof. Francesco GUIZZI Giudice
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo
ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
- Dott. Franco BILE "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi
dell’art. 2, primo comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della
richiesta di referendum popolare, iscritto al n. 117 del registro referendum,
per l’abrogazione:
a) della legge 23 aprile 1959, n. 189,
recante "Ordinamento del Corpo della Guardia di finanza" e successive
modificazioni, limitatamente a:
articolo 1, secondo comma, limitatamente alle
parole: "delle Forze armate dello Stato e", nonché alle parole:
"concorrere alla difesa politico-militare delle frontiere e, in caso di
guerra, alle operazioni militari;";
articolo 4, primo comma, limitatamente alle
parole: "è scelto fra i generali di Corpo d’armata dell’Esercito in
servizio permanente effettivo ed" nonché alle parole: "di concerto
col Ministro per la difesa", secondo comma, limitatamente alle parole:
"Prende accordi con gli stati maggiori delle Forze armate per quanto è
necessario in relazione all’addestramento militare ed al concorso dei reparti
del Corpo alle operazioni militari in caso di emergenza.", e terzo comma,
limitatamente alle parole: "Assume la carica di Comandante in seconda il
generale di divisione più anziano della Guardia di finanza.";
articolo 5, primo comma, limitatamente alle
parole: "possono esservi assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai
sensi del successivo art. 7", e secondo comma: "Per le esigenze
addestrative di carattere militare e per il collegamento con lo stato maggiore
dell’Esercito è assegnato al Comando generale un generale di brigata
dell’Esercito in servizio permanente.";
articolo 7;
articolo 8, primo comma, limitatamente alla
parola: "altre", e comma 2, limitatamente alle parole: "non
militari";
articolo 9, limitatamente alle parole:
"sottufficiali e truppa";
articolo 10;
articolo 12;
b) del regio decreto 20 febbraio 1941, n.
303, recante il codice penale militare di pace, limitatamente all’articolo 2,
limitatamente alle parole: "della Guardia di finanza".
Vista
l’ordinanza 7-13 dicembre 1999, come corretta con l'ordinanza 21 dicembre 1999,
con la quale l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di
cassazione ha dichiarato legittima la richiesta;
udito
nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il Giudice relatore Guido Neppi
Modona;
udito
l’avvocato Claudio Chiola per i presentatori Daniele Capezzone, Mariano
Giustino e Michele De Lucia.
Ritenuto in fatto
1.- L'Ufficio centrale per il referendum,
costituito presso la Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio
1970, n. 352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di referendum
popolare presentata il 28 settembre 1999 da Daniele Capezzone, Michele De
Lucia, Mariano Giustino, Sergio Augusto Stanzani Ghedini e Rita Bernardini sul
seguente quesito:
"Volete voi che siano abrogati la legge
23 aprile 1959, n. 189, recante "Ordinamento del Corpo della Guardia di
finanza" e successive modificazioni, limitatamente a: articolo 1, comma 2,
limitatamente alle parole: "delle forze armate dello Stato e" nonché alle
parole "concorrere alla difesa politico-militare delle frontiere e, in
caso di guerra, alle operazioni militari;"; articolo 2, come modificato
dall'articolo 75 del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 199; articolo 4,
comma 1, limitatamente alle parole: "è scelto fra i generali di Corpo
d'armata dell'Esercito in servizio permanente effettivo ed", nonché alle
parole: "di concerto col Ministro per la difesa"; comma 2,
limitatamente alle parole: "Prende accordi con gli stati maggiori delle
Forze armate per quanto è necessario in relazione all'addestramento militare e
al concorso dei reparti del Corpo alle operazioni militari in caso di
emergenza." e comma 3, limitatamente alle parole: "Assume la carica
di Comandante in seconda il generale di divisione più anziano della Guardia di
finanza."; articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: "possono
esservi assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del successivo
articolo 7"; comma 2: "Per le esigenze addestrative di carattere
militare e per il collegamento con lo stato maggiore dell'Esercito è assegnato
al Comando generale un generale di brigata dell'Esercito in servizio
permanente."; articolo 7; articolo 8, comma 1, limitatamente alla parola:
"altre"; comma 2, limitatamente alle parole: "non militari";
articolo 9, limitatamente alle parole: "sottufficiali e truppa";
articolo 10; articolo 12; nonché il regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303,
recante il codice penale militare di pace, limitatamente all'articolo 2,
limitatamente alle parole: "della Guardia di finanza"?".
2. - Con ordinanza del 7-13 dicembre 1999,
l'Ufficio centrale ha ritenuto che dovesse essere escluso il riferimento
all'art. 2 della legge 23 aprile 1959 n. 189, in quanto l'art 27 della legge 27
dicembre 1997, n. 449, prevede, al comma 3, che con regolamento, da emanare ai
sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988 n. 400, venga
determinata la nuova struttura ordinativa del Corpo della Guardia di finanza in
sostituzione di quella prevista dagli artt. 2, 3 e 6 della legge 23 aprile 1959
n. 189, con contestuale abrogazione delle citate norme e di ogni altra
contrastante con la nuova disciplina, e, al comma 4, che con il medesimo
regolamento vengano determinate le corrispondenze tra le denominazioni dei
comandi e reparti individuati e quelli previgenti: il 29 gennaio 1999 è stato
quindi emanato, in conformità a tale disposizione, il d.P.R. n. 34.
L'Ufficio centrale per il referendum -
ritenuta conforme a legge la richiesta referendaria e stabilitane la
denominazione "Guardia di finanza: Abolizione del carattere di corpo
militare della Guardia di finanza" - con la ordinanza menzionata,
integrata dalla ordinanza di correzione di errore materiale del 21 dicembre
1999, ha pertanto disposto che il quesito fosse così riformulato:
"Volete voi che siano abrogati:
- la legge 23 aprile 1959, n. 189, recante
"Ordinamento del Corpo della Guardia di Finanza" e successive
modificazioni, limitatamente a: articolo 1, comma 2, limitatamente alle parole:
"delle forze armate dello Stato e" nonché alle parole:
"concorrere alla difesa politico-militare delle frontiere e, in caso di
guerra, alle operazioni militari;"; articolo 4, comma 1, limitatamente
alle parole: "è scelto fra i generali di Corpo d'armata dell'Esercito in
servizio permanente effettivo ed", nonché alle parole: "di concerto
col Ministro per la difesa"; comma 2, limitatamente alle parole:
"Prende accordi con gli stati maggiori delle Forze armate per quanto e'
necessario in relazione all'addestramento militare e al concorso dei reparti del
Corpo alle operazioni militari in caso di emergenza." e comma 3,
limitatamente alle parole: "Assume la carica di Comandante in seconda il
generale di divisione più anziano della Guardia di Finanza."; articolo 5,
comma 1, limitatamente alle parole: "possono esservi assegnati ufficiali
di altre Forze armate, ai sensi del successivo articolo 7"; comma 2:
"Per le esigenze addestrative di carattere militare e per il collegamento
con lo stato maggiore dell'Esercito è assegnato al Comando generale un generale
di brigata dell'Esercito in servizio permanente."; articolo 7; articolo 8,
comma 1, limitatamente alla parola: "altre"; comma 2, limitatamente
alle parole: "non militari"; articolo 9, limitatamente alle parole:
"sottufficiali e truppa"; articolo 10; articolo 12;
- nonché il regio decreto 20 febbraio 1941,
n. 303, recante il codice militare di pace, limitatamente all'articolo 2,
limitatamente alle parole: "della Guardia di Finanza"?".
3.- Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il
Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per la
deliberazione in camera di consiglio sull'ammissibilità della richiesta,
dandone comunicazione, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge 25
maggio 1970, n. 352, ai presentatori della richiesta ed al Presidente del
Consiglio dei ministri.
4.- In prossimità della camera di consiglio,
il Comitato promotore ha depositato una memoria nella quale si insiste per
l'ammissibilità del quesito referendario, di cui, ad avviso dei presentatori,
sussistono i necessari requisiti di omogeneità-univocità, coerenza-completezza
e idoneità al raggiungimento dello scopo di abolire il carattere militare del
Corpo della Guardia di finanza. In particolare, nella memoria si sottolinea che
la mancata richiesta di abrogazione di altre disposizioni, contenute in leggi
diverse da quella oggetto della richiesta referendaria, che presuppongono il
carattere militare della Guardia di finanza, non determina incompletezza del
quesito, in quanto a tali norme va assegnato un ruolo meramente "derivato"
rispetto a quelle di cui si chiede l'abrogazione.
5.- Nella camera di consiglio del 13 gennaio
2000 è stato udito l'avvocato Claudio Chiola, per i presentatori Daniele
Capezzone, Mariano Giustino e Michele De Lucia.
Considerato in diritto
1. - La richiesta referendaria investe varie
disposizioni della legge 23 aprile 1959, n. 189 (Ordinamento del Corpo della
Guardia di finanza), le medesime che erano già state oggetto del quesito
dichiarato inammissibile con la sentenza n. 30 del 1997, salvo l'art. 2, in
quanto abrogato (unitamente agli artt. 3 e 6) - come rilevato dall'Ufficio
centrale per il referendum della Corte di cassazione - dall'art. 27,
comma 3, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione
della finanza pubblica). Il comma 3 dell'art. 27 della legge ora citata ha
inoltre previsto che, con regolamento da emanare a norma del comma 2 dell'art.
17 della legge n. 400 del 1988, venisse determinata la nuova struttura
ordinativa del Corpo della Guardia di finanza; regolamento poi emanato con
d.P.R. 29 gennaio 1999, n. 34, che ha sostanzialmente riprodotto il contenuto
degli articoli abrogati della legge n. 189 del 1959. L'Ufficio centrale per il referendum
della Corte di cassazione ha poi ritenuto che nel quesito referendario non deve
essere compresa la norma primaria di delegificazione, in quanto nessuno dei
criteri contenuti nei commi 3 e 4 dell'art. 27 della legge n. 449 del 1997
coinvolge il punto relativo alla natura militare del Corpo della Guardia di
finanza.
In particolare, con la richiesta referendaria
viene proposta la soppressione dei seguenti articoli, commi o parti di comma:
- nell'art. 1, secondo comma, l'inciso
"delle Forze armate dello Stato e", in modo che la Guardia di finanza
non farebbe più parte delle Forze armate dello Stato;
- nell'art. 1, secondo comma, l'inciso
"concorrere alla difesa politico-militare delle frontiere e, in caso di
guerra, alle operazioni militari", in modo da escludere tali funzioni da
quelle attribuite alla Guardia di finanza;
- negli articoli 4 e 5, parti di vari commi,
nonché l'intero secondo comma dell'art. 5, ove sono a vario titolo disciplinate
forme di collegamento con le altre Forze armate dello Stato, ai fini, ad
esempio, della designazione del Comandante generale della Guardia di finanza,
che deve essere scelto tra i generali di Corpo d'armata dell'esercito,
dell'addestramento militare del Corpo della Guardia di finanza, per il quale
sono previsti accordi con gli stati maggiori delle Forze armate,
dell'assegnazione di ufficiali di altre Forze armate al Comando generale della
Guardia di finanza;
- l'intero art. 7, che prevede la possibilità
di destinare ufficiali e sottufficiali in servizio permanente effettivo
dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica a prestare servizio presso il
Corpo della Guardia di finanza;
- nell'art. 8, primo comma, l'inciso
"altre", nel contesto della disposizione che prevede che
"all'insegnamento nelle scuole e nei corsi di addestramento si provvede
con ufficiali della Guardia di finanza o di altre Forze armate", al fine
di evitare che la Guardia di finanza possa continuare ad essere ricompresa tra
le Forze armate;
- nell'art. 8, secondo comma, l'inciso
"non militari", al fine di eliminare la distinzione tra le materie
insegnate da ufficiali della Guardia di finanza e da docenti di diversa
estrazione;
- nell'art. 9, l'inciso "sottufficiali e
truppa", al fine di escludere tali categorie dall'aliquota del personale
destinata al contingente di mare e alle varie categorie di specializzazione;
- l'intero art. 10, ove è previsto che ai
militari del Corpo della Guardia di finanza si applicano il regolamento di
disciplina militare per l'esercito e la legge penale militare, nonché varie
disposizioni, tra cui quelle sulle licenze, valevoli per l'Arma dei carabinieri;
- l'intero art. 12, relativo alla disciplina
dell'avanzamento ai gradi di maresciallo capo e di brigadiere.
La richiesta referendaria investe, infine,
l'art. 2 del codice penale militare di pace, limitatamente all'inciso
"della Guardia di finanza", al fine di escludere gli appartenenti al
Corpo dalle categorie dei militari cui si applica la legge penale militare.
2. – Il referendum è dunque
sostanzialmente identico a quello già presentato nella tornata referendaria del
1997, e medesima è anche la denominazione identificativa "Guardia di
Finanza: Abolizione del carattere militare della Guardia di Finanza"
attribuita dall'Ufficio centrale per il referendum della Corte di
cassazione.
Con riferimento alla formulazione letterale
del quesito, l'unica differenza riguarda, infatti, la mancata inclusione
dell'art. 2 della legge n. 189 del 1959, abrogato dall'art. 27, comma 3, della
legge n. 449 del 1997, e sostituito dall'art. 1 del d.P.R. n. 34 del 1999,
evidentemente sottratto, per il suo contenuto regolamentare, allo strumento
referendario.
Per quanto attiene, poi, al quadro
legislativo complessivo dell'ordinamento della Guardia di finanza, nel quale si
inseriscono le specifiche norme oggetto del quesito referendario, si deve
tenere presente che, anche successivamente al 1997, una copiosa produzione
normativa ha inciso a vario titolo sull'ordinamento, sulla struttura
organizzativa e sullo status del personale delle Forze armate e dei
corpi armati organizzati militarmente, ivi compresa la Guardia di finanza,
nell'ambito del programma generale del nuovo modello di difesa.
Nonostante queste differenze, conservano
piena validità le ragioni poste a fondamento della sentenza di inammissibilità
n. 30 del 1997.
3. - La richiesta di soppressione degli
articoli compresi nel quesito referendario, dopo l'abrogazione, disposta
dall'art. 27, comma 3, della legge n. 449 del 1997, non solo dell'art. 2 della
legge n. 189 del 1959 - ove erano indicate le varie categorie che compongono il
personale militare della Guardia di finanza (ufficiali, sottufficiali e truppa)
-, ma anche degli artt. 3 e 6 - ove erano disciplinati altri aspetti della
struttura e dell'organizzazione militari del Corpo -, depurerebbe certamente la
legge che costituisce l'oggetto centrale del referendum dai più
significativi frammenti lessicali che evocano il carattere militare
dell'ordinamento della Guardia di finanza. Peraltro, a seguito dell'esame della
legislazione in materia, anche successiva al 1997, questa Corte non può che
ribadire la convinzione che il carattere militare della Guardia di finanza (su
cui v. la sentenza n. 70 del 1976) è talmente compenetrato nella struttura,
nell'organizzazione, nello status del personale, nelle funzioni e nelle
modalità di esercizio dei compiti istituzionali del Corpo, che lo strumento
referendario si presenta inidoneo a raggiungere l'obiettivo della sua
"smilitarizzazione".
4. – Anche dopo gli interventi abrogativi
proposti su alcune delle norme contenute nella legge n. 189 del 1959, il
carattere militare della Guardia di finanza continuerebbe, infatti, a connotare
l'assetto normativo del Corpo, dal reclutamento all'avanzamento in carriera del
personale militare, dallo stato giuridico alla disciplina e alla rappresentanza
militare, dalle funzioni connesse a compiti di difesa militare ad alcuni
profili dello statuto penale, non toccati dal quesito referendario.
Al riguardo, è sufficiente qui ricordare, in
estrema sintesi:
- che per il reclutamento dei militari della Guardia
di finanza destinati a fare parte del contingente di mare, chiamato a svolgere
anche fuori delle acque territoriali funzioni tipicamente militari in
collaborazione con la Marina militare, sono previsti requisiti equipollenti a
quelli richiesti per il reclutamento nella Marina militare (artt. 4 della legge
31 maggio 1975, n. 191 - Nuove norme per il servizio di leva -, e 38 della
legge 24 dicembre 1986, n. 958 - Nuove norme sul servizio militare di leva e
sulla ferma di leva prolungata -);
- che le unità navali in dotazione della
Guardia di finanza sono qualificate navi militari, iscritte in ruoli speciali
del naviglio militare dello Stato (art. 1, primo comma, del d.P.R. 31 dicembre
1973, n. 1199 - Disciplina per l'iscrizione nel quadro del naviglio militare
dello Stato di unità dell'Arma dei Carabinieri, del Corpo della Guardia di
finanza, del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza e del Corpo delle
capitanerie di porto -); battono "bandiera da guerra" e sono
assimilate a quelle della Marina militare (artt. 63 e 156 del r.d. 6 novembre
1930, n. 1643 - Approvazione del nuovo regolamento di servizio per la Regia
Guardia di finanza -); sono quindi considerate navi militari agli effetti della
legge penale militare (art. 11 del codice penale militare di pace); quando
operano fuori delle acque territoriali ovvero in porti esteri ove non vi sia
un'autorità consolare esercitano le funzioni di polizia proprie delle
"navi da guerra" (art. 200 del codice della navigazione) e nei loro
confronti sono applicabili gli artt. 1099 e 1100 del codice della navigazione
(rifiuto di obbedienza o resistenza e violenza a nave da guerra), richiamati
dagli artt. 5 e 6 della legge 13 dicembre 1956, n. 1409 (Norme per la vigilanza
marittima ai fini della repressione del contrabbando dei tabacchi);
- che il riordino della Guardia di finanza,
nel quadro del programma generale del nuovo modello di difesa militare,
continua ad essere impostato sul presupposto del carattere militare del Corpo
(decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195 -Attuazione dell'art. 2 della legge
6 marzo 1992, n. 216, in materia di procedure per disciplinare i contenuti del
rapporto di impiego del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate
-, ove tra le forze di polizia a ordinamento militare è compresa la Guardia di
finanza; decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 199 - Attuazione dell'art. 3
della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di nuovo inquadramento del
personale non direttivo e non dirigente del Corpo della Guardia di finanza -;
legge 27 dicembre 1990, n. 404 - Nuove norme in materia di avanzamento degli
ufficiali e sottufficiali delle Forze armate e del Corpo della Guardia di
finanza; legge 25 maggio 1989, n. 190 - Disposizioni sulla revisione dei ruoli
degli ufficiali, sull'incremento degli organici e sull'impiego della Guardia di
finanza, nonché sulla durata in carica del comandante in seconda e sulla
vigilanza e il controllo in tema di distribuzione e vendita di generi di
monopolio -; legge 1° febbraio 1989, n. 53 - Modifiche sullo stato
giuridico e sull'avanzamento dei vicebrigadieri, dei graduati e militari di
truppa dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza -);
- che il Regolamento di disciplina militare,
emanato con d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545, a norma dell'art. 5, comma 1, della
legge n. 382 del 1978, continua a dettare specifiche disposizioni che
presuppongono il carattere e la disciplina militare del Corpo della Guardia di
finanza, e che gli organi di rappresentanza militare, istituiti dall'art. 18
della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina
militare), e attuati dal d.P.R. 4 novembre 1979, n. 691 (Regolamento che
disciplina l'attuazione della rappresentanza militare), sono espressamente
previsti, nelle loro varie articolazioni a livello centrale, intermedio e di
base, anche per il personale militare della Guardia di finanza.
Da questa sia pure sommaria e non esaustiva
elencazione emerge dunque che la "militarità" caratterizza l’intera
attuale disciplina del Corpo, tradizionalmente appartenente, a differenza di
altri corpi militari dello Stato, alle Forze armate: anche in caso di esito
positivo della consultazione referendaria, permarrebbero i modelli militari ai
quali si è storicamente uniformata – e continua ad uniformarsi – la Guardia di
finanza; modelli non suscettibili di essere modificati mediante mere
abrogazioni, in particolare della norma che sancisce l'appartenenza del Corpo
alle Forze armate ovvero delle norme che si richiamano alla tipica terminologia
militare adottata per definirne il personale o la struttura organizzativa.
Tanto è vero che - come già rilevato nella
sentenza n. 30 del 1997 - la "smilitarizzazione" di altri corpi
militari dello Stato, quali il Corpo delle guardie di pubblica sicurezza e il
Corpo degli agenti di custodia, è stata attuata mediante complessi interventi
legislativi (rispettivamente, legge 1° aprile 1981, n. 121, e legge 15 dicembre
1990, n. 395), che ne hanno disposto l'espresso scioglimento e che hanno
contestualmente istituito la Polizia di Stato e il Corpo di polizia
penitenziaria e adottato una disciplina legislativa volta a regolamentare in
chiave civile struttura, organizzazione e stato giuridico del personale.
5. - Il presente referendum deve
pertanto essere dichiarato inammissibile a causa dell'incongruenza e
dell'inidoneità del quesito a conseguire l'abolizione del carattere militare
del Corpo della Guardia di finanza.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile la richiesta di referendum popolare per l'abrogazione, nelle
parti indicate in epigrafe, della legge 23 aprile 1959, n. 189 (Ordinamento del
Corpo della Guardia di finanza), e dell’articolo 2 del codice penale militare
di pace, approvato con regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, richiesta
dichiarata legittima, con ordinanza in data 7-13 dicembre 1999 dall'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000.
Giuliano VASSALLI, Presidente
Guido NEPPI MODONA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.