SENTENZA N. 26

ANNO 1997

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, comma primo, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione:

a) del testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, nel testo risultante dalle modificazioni ed integrazioni ad esso successivamente apportate in particolare dalla legge 4 agosto 1993, n. 277, e dal decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 534, limitatamente alle seguenti parti:

b) del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, avente ad oggetto "Testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica", limitatamente alle seguenti parti:

Vista l'ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 con la quale l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato legittime le richieste;

udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1997 il Giudice relatore Francesco Guizzi;

uditi gli avvocati Giovanni Motzo e Beniamino Caravita di Toritto per i presentatori Bernardini Rita e Sabatano Mauro.

Ritenuto in fatto

1. -- L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione ai sensi della legge 25 maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di referendum popolare depositata il 5 gennaio 1996 da Stanzani Ghedini e altri e l'ha dichiarata legittima con ordinanza dell'11 dicembre 1996, provvedendo con la medesima ordinanza (e con la successiva ordinanza di correzione di errori materiali del 20 dicembre 1996) a integrare il quesito nei termini seguenti:

«Volete voi che sia abrogato il testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, nel testo risultante dalle modificazioni ed integrazioni ad esso successivamente apportate in particolare dalla legge 4 agosto 1993, n. 277, e dal decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 534, limitatamente alle seguenti parti:

2. -- Con ordinanza dell'11 dicembre 1996, l'Ufficio centrale, ha dichiarato legittima, all'esito della verifica di regolarità, la richiesta di referendum popolare depositata il 5 gennaio 1996 da Stanzani Ghedini e altri sul seguente quesito:

«Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, avente ad oggetto "Testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica", limitatamente alle seguenti parti:

3. -- Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 9 gennaio 1997 per le conseguenti deliberazioni, dandone regolare comunicazione.

4. -- Nella giurisprudenza costituzionale che ha posto quale condizione di ammissibilità l'esistenza di una "normativa residua" immediatamente applicabile (sentenze nn. 5 del 1995, 32 del 1993 e 47 del 1991), la difesa dei promotori rinviene, in una memoria a sostegno dell'ammissibilità, un paradosso: la Corte eleva a canone una tecnica, quella manipolativa, che dovrebbe essere eccezionale; sì che diviene obbligatoria l'inclusione nel quesito di «singole parole o singole frasi prive di autonomo significato normativo», al fine di ottenere una normativa autoapplicativa.

Il carattere abrogativo del referendum implica invero uno schema binario, spettando ad esso la pars destruens e al legislatore rappresentativo la pars construens. Ma la giurisprudenza della Corte condurrebbe al risultato opposto, perché in ragione del pur apprezzabile obiettivo di salvaguardare la costante operatività dell'organo costituzionale, si nega il dispiegarsi della potestà legislativa parlamentare, spogliando le Camere della loro prerogativa più gelosa, qual è quella di decidere sulla legge elettorale.

I referendum hanno, nella sostanza, carattere abrogativo "secco", giacché colpiscono quella parte delle due leggi elettorali che prevede l'attribuzione del 25 per cento dei seggi con metodo proporzionale. Le altre operazioni di ritaglio - prosegue la memoria - riguardano disposizioni che non disciplinano, bensì richiamano il sistema dei seggi.

Sarebbe comunque desumibile dagli artt. 60 e 61 della Costituzione un principio di ultrattività delle leggi elettorali abrogate, e andrebbe dunque superata la causa di inammissibilità che la Corte ha addotto nella sentenza n. 5 del 1995. Di qui, l'insistere sui doveri costituzionali che vengono attivati dall'abrogazione di una legge elettorale: doveri che coinvolgono i comportamenti di tutti gli organi costituzionali. L'eventuale (e non auspicata) inerzia legislativa postula l'intervento sollecitatorio del Capo dello Stato e il comportamento attivo del Governo, il quale è tenuto a intraprendere le iniziative conseguenti all'esito favorevole della consultazione referendaria senza attendere che l'inerzia e la carenza altrui si consolidino, e dovrà presentare, se necessario, il disegno di legge delega per la revisione o l'integrale rideterminazione dei collegi uninominali. I Presidenti delle Camere, a loro volta, nomineranno la commissione per la verifica e la revisione dei collegi prevista dall'art. 7, comma 6, della legge n. 277 del 1993 (Camera dei deputati) e dall'art. 7, comma 4, della legge n. 276 del 1993 (Senato), e questa formulerà le indicazioni in proposito.

Quanto ai rimedi volti a garantire la costante operatività dell'organo, il Comitato si appella alla garanzia che nel nostro ordinamento è offerta dal giudizio sui conflitti di attribuzione fra poteri, anche con riguardo alle omissioni costituzionali. Se è vero che l'inerzia legislativa nel dare attuazione all'esito referendario lede il potere del Capo dello Stato di sciogliere le Camere (anticipatamente o per decorso della scadenza costituzionale), è comunque esperibile il conflitto di attribuzione contro le Camere e, se del caso, contro il Governo. La Corte costituzionale potrebbe sollevare di fronte a sé questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge n. 276 del 1993 e dell'art. 7 della legge n. 277 del 1993 nella parte in cui non prevedono che i meccanismi per la revisione dei collegi uninominali siano operativi senza bisogno di una delega legislativa (il parere della Commissione per la revisione, nominata in funzione di garanzia dai Presidenti delle Camere, potrebbe essere recepito, in caso di inerzia legislativa, con atto del Governo).

Considerato in diritto

  1. -- Le due richieste di referendum popolare hanno per oggetto la disciplina elettorale dei due rami del Parlamento e mirano a sopprimere i meccanismi che prevedono l'attribuzione del 25 per cento dei seggi con metodo proporzionale: i relativi giudizi di ammissibilità vanno pertanto riuniti e decisi con unica sentenza.
  2. -- La soppressione della quota proporzionale, che nella normativa elettorale del 1993 tempera l'esplicazione del principio maggioritario, è perseguita attraverso l'abrogazione di quelle parti delle due leggi elettorali che regolano l'attribuzione di seggi con metodo proporzionale, nonché delle disposizioni conseguenziali, incluse a fini di completezza nella richiesta referendaria.

Nel quesito sul testo unico delle norme per l'elezione della Camera dei deputati, il nucleo essenziale è l'abrogazione, all'art. 1, commi 2 e 4, dei due incisi che prevedono l'assegnazione del 25 per cento dei seggi con il metodo proporzionale e con il riparto tra liste concorrenti; il resto rappresenta un'operazione di "cosmesi normativa" per ripulire il testo.

Nel quesito inerente all'elezione del Senato, ci si avvale più volte della cosiddetta tecnica del ritaglio, ma nella sostanza il quesito è imperniato sull'abrogazione delle disposizioni essenziali per il recupero proporzionale (v., all'art. 2 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, la soppressione dell'ultimo periodo, che ha rilievo normativo autonomo).

In conclusione, i due quesiti sono assistiti dai requisiti di chiarezza e omogeneità, in quanto rispondono a una matrice unitaria: quella di far espandere il principio maggioritario positivamente accolto dalle due leggi elettorali del 1993 e fin qui limitato dai meccanismi ispirati dal principio proporzionale.

3. -- Va tuttavia ricordato che i referendum abrogativi delle leggi elettorali degli organi costituzionali non devono paralizzarne i meccanismi di rinnovazione, che sono strumento essenziale della loro necessaria, costante operatività. Sono invero ammissibili referendum abrogativi parziali di tali leggi, purché la normativa risultante dall'abrogazione, che si suole definire residua, sia immediatamente applicabile, consentendo la rinnovazione, in qualsiasi momento, dell'organo rappresentativo (sentenze nn. 5 del 1995, 32 del 1993, 47 del 1991). Ciò assume particolare importanza per il Parlamento, che è «istituto caratterizzante dell'ordinamento» (sentenza n. 154 del 1985) ed è luogo privilegiato della rappresentanza politica (cfr. sentenza n. 379 del 1996), sì che la paralisi, anche soltanto temporanea, dei meccanismi giuridici per il rinnovo delle Assemblee parlamentari urterebbe con le esigenze fondamentali della democrazia rappresentativa.

4. -- Va quindi esaminata la "normativa residua" conseguente all'eventuale abrogazione referendaria. E se è vero che la soppressione delle disposizioni prima menzionate dà vita a una compiuta disciplina orientata verso l'adozione integrale del "maggioritario", ciò non significa che essa comporti una piena garanzia di efficienza del sistema. Perché sorge, a questo riguardo, la questione della ridefinizione dei collegi elettorali, con modalità distinte per i due rami del Parlamento, ma con identici problemi di operatività.

4.1. -- Il quesito, una volta accolto, determinerebbe l'espansione del sistema maggioritario per l'attribuzione del totale dei seggi per la Camera dei deputati (l'art. 1, comma 3, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, e successive modificazioni, così disporrebbe: "In ogni circoscrizione, il totale dei seggi è attribuito nell'ambito di altrettanti collegi uninominali, nei quali risulta eletto il candidato che ha riportato il maggior numero di voti"). Si renderebbe necessario, quindi, procedere a una nuova definizione dei collegi uninominali in ciascuna circoscrizione, ridisegnandola in modo da ottenere un numero, sul territorio nazionale, pari al totale dei deputati da eleggere e non più, com'è ovvio, al 75 per cento. La ripartizione compiuta con il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 536, emanato in attuazione della delega contenuta nell'art. 7, comma 1, della legge n. 277 del 1993 - ove si ammetta la sopravvivenza di tale atto dopo l'esito positivo del referendum - permetterebbe l'elezione di un numero di deputati inferiore a quello previsto dalla Costituzione: 475 e non 630. In queste condizioni, il sistema elettorale non consentirebbe la rinnovazione dell'organo, secondo quanto già messo in luce dalla sentenza n. 5 del 1995.

Né può dirsi sufficiente, allo stato, l'attività istruttoria svolta dalla speciale commissione tecnica, di cui all'art. 7 della legge n. 276 del 1993, dal momento che occorrerebbe pur sempre un intervento del legislatore, volto a conferire una nuova delega o imperniato su una diversa scansione procedurale, nel rispetto dei principi fissati dalla legge e con la garanzia dei pareri delle Camere.

4.2. -- Quanto al Senato, a ogni Regione è assegnato un numero di collegi uninominali pari a tre quarti dei seggi, e cioè complessivamente 232 su 315 (v. il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 535, che determina i collegi uninominali del Senato). E, dunque, stante la previsione dell'art. 57 della Costituzione, non funzionerebbe più, anche qui, la rete dei collegi disegnata dal decreto legislativo n. 535, e la normativa residua non sarebbe in concreto applicabile, con impedimento per il rinnovo dell'assemblea rappresentativa, cui dovrebbe rimediare il legislatore.

5. -- La difesa del Comitato promotore invoca l'esistenza di un obbligo di cooperazione per dar seguito alla volontà referendaria, che imporrebbe di rivedere la "mappa" dei collegi, rimpicciolendoli e aumentandoli di numero. Ma si è già rilevata l'assenza di un meccanismo permanente di revisione dei collegi: non è infatti sufficiente l'attività della commissione tecnica, sì che si rende necessario un nuovo intervento del legislatore, con modalità che vanno ricondotte alla sua sfera di discrezionalità politica.

Il problema della costante operatività del Parlamento - si rileva altresì in memoria - è un nodo ordinamentale di cui tutti debbono farsi carico. Ma pur asserendo la natura giuridica di tale "obbligo di cooperazione" - che non sarebbe espressione di una mera regola di correttezza - rimane pur sempre l'ipotesi di una non rimediabile inosservanza.

6. -- La difesa del Comitato si appella anche alla ultrattività della legislazione elettorale delle Camere, che discenderebbe dal "principio di continuità normativa": ove la nuova disciplina elettorale - essa sostiene - risulti sfornita di misure attuative e non sia immediatamente applicabile, vi sarebbe ultrattività della precedente, seppur abrogata.

E' certo affermato in Costituzione il principio della continuità funzionale degli organi costituzionali, che è la ratio di istituti definiti dal diritto positivo come la prorogatio e la supplenza. Ma questa Corte, nella sentenza n. 5 del 1995, ha escluso che da ciò consegua l'ultrattività della normativa elettorale degli organi costituzionali, in deroga ai principi che regolano la successione delle leggi nel tempo; e ha sottolineato che «ciò non può non valere anche in ordine ai rapporti tra abrogazione referendaria e normativa sottoposta a referendum». Né soccorre il richiamo ai lavori preparatori delle due leggi elettorali (le nn. 276 e 277 del 1993), il cui esame dimostra, anzi, che si è ritenuto oggetto di scelta del legislatore prevedere l'ultrattività della disciplina abrogata, in attesa che siano predisposte le misure necessarie all'operatività della nuova. Va ricordato, qui, come le due norme transitorie, di cui agli artt. 10 delle leggi nn. 276 e 277 del 1993 (che pongono invero una disciplina differenziata per le due Camere), siano state inserite con emendamento aggiuntivo per evitare il pericolo di un vuoto normativo, e comunque incertezze interpretative, non essendo condivisa dalla maggioranza l'opinione di chi le riteneva superflue, perché espressione di un principio, non scritto, di continuità normativa (v. Camera dei deputati, assemblea, 24 e 30 giugno 1993; Senato, assemblea, 14 luglio 1993). E va aggiunto che recenti progetti, tendenti a regolare la successione nel tempo delle norme elettorali, muovono dall'assunto che fra l'entrata in vigore della modifica legislativa e la sua attuazione vi sia, fin qui, un periodo di non operatività, che potrebbe condurre a «una gravissima crisi del sistema di democrazia rappresentativa» (Camera dei deputati, XIII legislatura, relazione alla proposta di legge n. 2423).

7. -- Le due richieste di referendum popolare sono dunque inammissibili.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara inammissibili le richieste di referendum popolare per l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe:

a) del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati), modificato da ultimo dalla legge 4 agosto 1993, n. 277, e dal decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 534;

b) del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica);

richieste dichiarate legittime, con ordinanza dell'11-13 dicembre 1996, dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 gennaio 1997.

Il Presidente: Renato Granata

Il redattore: Francesco Guizzi

Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1997