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SENTENZA N. 344
ANNO 1995
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Prof.
Antonio BALDASSARRE, Presidente
- Prof.
Vincenzo CAIANIELLO
- Avv.
Mauro FERRI
- Prof.
Luigi MENGONI
- Prof.
Enzo CHELI
- Dott.
Renato GRANATA
- Prof.
Giuliano VASSALLI
- Prof.
Francesco GUIZZI
- Prof.
Cesare MIRABELLI
- Prof.
Fernando SANTOSUOSSO
- Avv.
Massimo VARI
- Dott.
Cesare RUPERTO
- Dott.
Riccardo CHIEPPA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 7, della legge della Regione Siciliana 12 gennaio 1993, n. 9
(Modifica all'art. 1 e proroga del termine di cui all'art. 2 della legge
regionale 6 luglio 1990, n. 11, in tema di assunzione di personale a contratto,
per le finalità di cui all'art. 14 della legge regionale 15 maggio 1986, n. 26,
nonchè in favore di personale dei ruoli
dell'Amministrazione regionale e proroga dei vincoli urbanistici), promosso con
ordinanza emessa il 6 maggio 1993 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata
di Catania, sul ricorso proposto da Battiati Alfredo
ed altri contro il Comune di Catania, iscritta al n. 397 del registro ordinanze
1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie
speciale, dell'anno 1994. Visto l'atto di costituzione di Battiati
Alfredo ed altri, nonchè
l'atto di intervento della Regione Siciliana; udito nell'udienza pubblica del
21 febbraio 1995 il Giudice relatore Riccardo Chieppa;
uditi l'avvocato Gaetano Tafuri per Battiati Alfredo ed altri e l'Avvocato dello Stato Plinio
Sacchetto per la
Regione Siciliana.
Ritenuto in fatto
1. -- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata
di Catania, adito in sede di ricorso avverso il provvedimento del Sindaco di
Catania con il quale si denegava la concessione edilizia sul presupposto che il
vincolo di inedificabilità
gravante sull'area di proprietà dei ricorrenti, già decaduto per decorrenza del
termine di efficacia, era stato prorogato dall'art. 6, comma 7, della legge
della Regione Siciliana 12 gennaio 1993, n. 9, con ordinanza del 6 maggio 1993,
pervenuta alla Corte costituzionale il 7 giugno 1994 (R.O.
n. 397 del 1994), ha sollevato questione di legittimità costituzionale della
predetta norma, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 42 della
Costituzione. La disposizione impugnata ha prorogato l'efficacia dei vincoli
previsti dagli strumenti urbanistici generali, fino all'adozione dei provvedimenti
di revisione e, comunque, fino alla data del 31
dicembre 1993, indipendentemente dalla scadenza originariamente prevista
dall'atto che li ha imposti. Osserva, al riguardo, il Collegio remittente che
siffatta disciplina imporrebbe alla proprietà privata un sacrificio
particolarmente gravoso e discriminatorio, considerato che
la durata "naturale" dei vincoli urbanistici in Sicilia -- dieci anni
-- già doppia rispetto a quanto previsto dalla legislazione statale, aveva già
subito una prima proroga con l'art. 2 della legge della Regione Siciliana 30
aprile 1991, n. 15. Il giudice a quo non ignora che la Corte costituzionale,
investita della questione di legittimità della norma da ultimo citata, con la sentenza n. 186 del
1993 ha ritenuto, sul presupposto che rientri nella discrezionalità
legislativa la con ferma dei vincoli derivanti dagli strumenti urbanistici
decaduti, che la scelta sia stata operata in modo non irrazionale, tenuto conto
delle finalità complessivamente perseguite dalla legge e della limitazione
temporale della efficacia dei vincoli. Peraltro, l'ulteriore
proroga, disposta con l'art. 6, comma 7, della legge regionale n. 9 del 1993,
appare al Collegio remittente destituita di ogni ragionevole giustificazione,
in quanto sostanzialmente elusiva del precetto della temporaneità dei vincoli
in questione, sì da vanificare o compromettere notevolmente la possibilità di
utilizzazione del bene o, in sostituzione di questa, dell'indennizzo, avuto
riguardo alla durata media della vita dell'uomo. Del resto, il sistematico
ricorso alle proroghe di efficacia determinerebbe incertezza in
ordine alla durata del vincolo. Da ciò il sospetto di
violazione del principio di uguaglianza, e la compromissione della stessa
certezza dei rapporti giuridici, oltre alla violazione delle garanzie
costituzionali del diritto di proprietà. Nell'ordinanza di rimessione si sottolinea, quindi, che la questione sottoposta all'esame
della Corte non attiene tanto al profilo, sul quale essa si è già pronunciata,
della prorogabilità dei vincoli urbanistici, quanto ai limiti del potere di
proroga ed alla legittimità del ricorso al differimento ripetuto di scadenza
dei vincoli espropriativi, pur non sorretto da apprezzabili sopravvenienze
sociali. Al riguardo, osserva il giudice a quo che la legge n. 9 del 1993
sarebbe diretta esclusivamente a fronteggiare l'inerzia dei comuni
nell'adempimento degli obblighi sugli stessi gravanti in materia urbanistica,
senza che siano state adottate altre misure sistematiche volte a realizzare
l'interesse pubblico all'ordinato sviluppo del territorio.
2. -- Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la parte privata insistendo
per la declaratoria d'illegittimità costituzionale della norma impugnata, con
argomentazioni adesive a quelle contenute nella ordinanza
di rimessione, segnalando in particolare, a sostegno della lamentata
compressione del proprio diritto dominicale, che il piano regolatore di Catania
è stato approvato in data 28 giugno 1969, e che da quella data l'area in
questione è vincolata senza indennizzo.
3. -- Ha, altresì, spiegato intervento il Presidente della Regione
Siciliana con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per la infondatezza della questione, rilevando che la normativa
regionale in esame si muove in coerenza con la linea indicata dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 186 del
1993, applicandone i criteri ad una ulteriore fase del delicato e complesso
iter diretto al perseguimento dell'obiettivo di un ordinato sviluppo del
territorio. Le motivazioni della proroga risultano, secondo l'Autorità
intervenuta, dal contesto della legge in cui si
colloca la norma denunciata, e si inquadrano in una ampia manovra legislativa
in campo urbanistico. Non si tratterebbe, pertanto, di un mero espediente
ripetitivo di proroga, ma di un ulteriore passo verso
la soluzione del problema della pianificazione urbanistica. Decisivo sarebbe,
al riguardo, il rilievo che il legislatore regionale ha predisposto misure
idonee ad evitare la protrazione indefinita dei
vincoli, connessa ad eventuali inadempimenti del comune in ordine alla
revisione degli strumenti urbanistici.
Considerato in diritto
1. -- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata
di Catania, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 7, della legge della Regione Siciliana 12 gennaio
1993, n. 9, che proroga l'efficacia dei vincoli previsti dagli strumenti
urbanistici generali indicati nell'art. 1 della legge regionale 5 novembre
1973, n. 38 (piano comprensoriale, piano regolatore generale, programma di
fabbricazione), fino alla adozione dei provvedimenti di revisione e comunque
fino alla data di cui al comma 3 dello stesso arti colo 6 (e cioè fino al 31
dicembre 1993), indipendentemente dalla scadenza originariamente prevista
dall'atto che li ha imposti. Tale disposizione si porrebbe in contrasto con gli
artt. 3, primo comma, e 42 della Costituzione,
violando il principio di uguaglianza e di certezza delle situazioni giuridiche,
nonchè le garanzie costituzionali del diritto di
proprietà poichè verrebbe sottratto senza indennizzo
per tempi non ragionevolmente contenuti, nè
prevedibili, il godimento delle facoltà inerenti al diritto dominicale, senza
che il differimento ripetuto di scadenza dei vincoli sia sorretto da
sopravvenienze sociali apprezzabili.
2. -- La questione non è fondata. La tematica
dei vincoli urbanistici di inedificabilità e della
compressione, dagli stessi operata, delle facoltà di godimento della proprietà
fondiaria, è stata ripetutamente affrontata da questa Corte, che, fin dalla sentenza n. 55 del
1968 -- la quale recepiva l'impostazione della precedente pronuncia n. 6 del
1966, fondata sul riconoscimento del carattere sostanzialmente
espropriativo di una disciplina che fosse intesa a svuotare di contenuto il
diritto dominicale -- ebbe ad indicare, quale condizione di conformità delle
prescrizioni vincolistiche all'art. 42 della Costituzione, la delimitazione temporale
di esse, ove non accompagnate dalla previsione di un indennizzo (v., tra le più
recenti, le sentenze
n. 379 del 1994; n. 186 e n. 185 del 1993;
n. 141 del 1992).
La giurisprudenza costituzionale ha, d'altro canto, precisato che la
determinazione della durata dei vincoli urbanistici spetta al legislatore (cfr.
le sentenze n.
186 e n. 185
del 1993, e n.
1164 del 1988), mentre a questa Corte è rimessa la verifica della
ragionevolezza della scelta legislativa. In tale prospettiva è stata, altresì,
riconosciuta la legittimità della previsione di proroga della durata dei
vincoli di inedificabilità scaturenti dagli strumenti
urbanistici generali, ove essa non appaia arbitraria, ma sia, al contrario,
sorretta dalle esigenze della realtà sociale in continua trasformazione (v. sentenza n. 92 del 1982).
3. -- I
richiamati principi, elaborati dalla giurisprudenza costituzionale con riferimento
alla normativa nazionale, hanno trovato applicazione anche nelle ipotesi in cui
la previsione dei vincoli urbanistici, ovvero della
proroga della durata degli stessi, sia stata operata dal legislatore regionale,
nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva in materia urbanistica,
riconosciuta alle regioni per le quali gli statuti speciali prevedono forme
differenziate di autonomia. In particolare, questa Corte (sentenza n. 82 del 1982) ha ritenuto
costituzionalmente legittima -- in quanto giustificata dagli eventi sismici in
precedenza verificatisi in Sicilia e dalle conseguenti ripercussioni su tutte
le attività economiche nell'isola -- la particolare durata dei vinco li,
preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità,
previsti dagli strumenti urbanistici generali, durata fissata dall'art. 1 della
legge della Regione Siciliana 5 novembre 1973, n. 38, in dieci anni, anzichè cinque, come stabilito dalla normativa statale con
l'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187. La medesima situazione si è poi
riprodotta per la Provincia di Trento, con la legge provinciale n. 11 del 1981,
che pure aveva previsto la durata decennale dei vincoli posti dai programmi di
fabbricazione. Anch'essa è stata ritenuta legittima con la sentenza n. 1164 del 1988, alla stregua
del rilievo che la determinazione della durata dei vincoli urbanistici, sempre
che non appaia irragionevole o arbitraria, rientra nella piena disponibilità
del legislatore provinciale o regionale nell'esercizio di una potestà
esclusiva, diretta ad adattare la disciplina urbanistica alle particolari
esigenze provinciali o regionali. Tornando, per ciò che qui interessa, alla
disciplina dei vincoli urbanistici nella Regione Siciliana, va ricordato che
l'art. 2 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 15,
ai commi 1 e 2, ha prorogato al 31 dicembre 1992 l'efficacia dei vin coli
contenuti negli strumenti urbanistici generali già decaduti per decorrenza dei
termini, nonchè quella dei vincoli scadenti entro la
stessa data. Anche in relazione a tale proroga, questa Corte ha ritenuto non
irragionevole la scelta operata dal legislatore -- finalizzata al
contemperamento dell'interesse generale all'ordinato sviluppo del territorio
con quello dei proprietari dei suoli alla eliminazione dei vincoli -- avuto
riguardo alla durata limitata della proroga disposta ed alla previsione della
stessa in correlazione con una serie di obblighi imposti ai comuni, riguardanti
la revisione dei piani regolatori e l'adozione di altre misure volte
all'aggiornamento ed al miglioramento della pianificazione urbanistica nonchè alla esecuzione di opere di urbanizzazione (sentenza n. 186 del 1993).
4. -- La
norma oggi censurata prevede una ulteriore proroga
dell'efficacia dei vincoli previsti dagli strumenti urbanistici generali nella
Regione Siciliana, fino alla adozione dei provvedimenti di revisione e,
comunque, fino al 31 dicembre 1993. Con l'ordinanza di rimessione si chiede, in
sostanza, al giudice delle leggi una pronuncia sui limiti del potere di proroga
dei vincoli urbanistici in assenza di sopravvenute
esigenze sociali di rilievo. Al riguardo, questa Corte non ritiene di doversi
discostare dai risultati cui è pervenuta attraverso le decisioni sopra
riportate, che hanno individuato i predetti limiti con riferimento alla
ragionevolezza e non arbitrarietà delle stesse scelte del legislatore.
Ragionevolezza e non arbitrarietà da valutare, s'intende,
con rigore, al fine di impedire che si realizzi il risultato della proroga sine die attraverso la
reiterazione di proroghe a tempo determinato che si ripetano aggiungendosi le
une alle altre.
4.1 -- Nella
specie, non risulta, a prescindere dalla delimitazione temporale dell'ulteriore efficacia dei vincoli, che la discrezionalità del
legislatore sia stata esercitata in modo arbitrario. Essa, al contrario, trova
fondamento nella esigenza di portare a compimento il
disegno di pianificazione urbanistica: significativo, al riguardo, è il
collegamento del termine finale della proroga dei vincoli con quello assegnato
dallo stesso art. 6, comma 3, della legge regionale n. 9 del 1993, ai consigli
comunali per assumere delibere relative alla (formazione o) revisione dei piani
regolatori generali, a pena dello scioglimento degli stessi. Tale collegamento
costituisce la migliore dimostrazione della volontà del legislatore regionale di evitare una protrazione temporalmente illimitata dei
vincoli urbanistici.
4.2 --
Decisivo, ai fini del convincimento di questa Corte in ordine
alla ragionevolezza dell'uso del potere discrezionale del legislatore
nella fissazione della ulteriore proroga (oggetto della presente questione) di
efficacia dei vincoli derivanti dagli strumenti urbanistici generali nella
Regione Siciliana, è, poi, il rilievo che, successivamente alla scadenza del 31
dicembre 1993, nessuna altra proroga è stata disposta, così da assicurare al
limite temporale il pieno requisito di essere certo, preciso e sicuro (e perciò
anche contenuto in termini di ragionevolezza), come ha confermato anche la
difesa della regione. L'art. 15 della legge regionale
31 maggio 1994 si è, infatti, limitato a procrastinare il termine di cui al
citato comma 3 dell'art. 6 della legge n. 9 del 1993, per le delibere di
formazione o revisione dei piani regolatori generali in favore dei comuni nei
quali si siano svolte elezioni per il rinnovo dell'amministrazione nel corso
dell'anno 1993, prorogandolo di un anno dalla data di insediamento del nuovo
consiglio comunale, senza, peraltro, incidere sulla data di cessazione della
efficacia dei vincoli. Una eventuale ulteriore proroga di questi ultimi
avrebbe, invece, comportato un giudizio di ragionevolezza più arduo e ben
diverso nei presupposti; e assai problematica sarebbe stata la valutazione
finale di compatibilità della indeterminatezza temporale dei vincoli --
perdurante con proroga ancora reiterata e in corso -- con la garanzia
costituzionale della proprietà, in assenza di previsione alternativa
dell'indennizzo (sentenza n. 574 del 1989). Tale indennizzo
è stato ritenuto, invece, non necessario quando i vincoli, ancorchè
incidenti profondamente sulle facoltà di utilizzabilità, siano a tempo
determinato, cioè con un preciso e sicuro limite di efficacia temporale, purchè ragionevole (sentenza n. 55 del 1968).
5. -- Le
suesposte argomentazioni valgono a dimostrare la infondatezza
della questione sollevata anche in riferimento all'art. 3, primo comma, della
Costituzione.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 7, della legge della Regione Siciliana 12
gennaio 1993, n. 9 (Modifica all'art. 1 e proroga del termine di cui all'art. 2
della legge regionale 6 luglio 1990, n. 11, in tema di assunzione di personale
a contratto, per le finalità di cui all'art. 14 della legge regionale 15 maggio
1986, n. 26, nonchè in favore di personale dei ruoli
dell'Amministrazione regionale e proroga dei vincoli urbanistici), sollevata,
in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 42 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 12 luglio 1995.
Antonio
BALDASSARRE, Presidente
Riccardo
CHIEPPA, Redattore
Depositata in
cancelleria il 21 luglio 1995.