SENTENZA N. 92
ANNO 1982
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Leopoldo ELIA
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI
DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli
artt. 7 (nn. 2, 3 e 4), 34,
36 e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, in relazione
all'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, alla legge 30 novembre
1973, n. 756, al d.l. 29 novembre 1975, n. 562, conv.
in legge 22 dicembre 1975, n. 696, e al d.l. 26
novembre 1976, n. 781, conv. in
legge 24 gennaio 1977, n. 6, nonché degli artt. 1, 3,
4, 6, 11, 12 e 13 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (vincoli di inedificabilità) promosso con
ordinanza emessa il 7 novembre 1978 dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Umbria sui ricorsi riuniti proposti da Zuccari
Rita ed altro contro la Regione Umbria ed altro, iscritta al n. 339 del
registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 182 del 4 luglio l979.
Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1982 il Giudice relatore
Francesco Saja.
Ritenuto in fatto
Con ricorsi notificati rispettivamente il 9 e il 15 dicembre 1977, Zuccari Rita e Cimignoli Leonardo
impugnavano davanti al Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria il
regolamento edilizio, con annesso programma di fabbricazione, adottato dal
Comune di Castel Ritaldi
con atto consiliare del 16 maggio 1976, limitatamente alla classificazione a
verde pubblico di un'area di loro proprietà, lamentando, fra l'altro, che il
vincolo, in contrasto con le leggi 19 novembre 1968 n. 1187 e 30 novembre 1973 n. 756, fosse stato disposto senza indennizzo
né limitazione temporale di validità.
Il Tribunale, con ordinanza del 7 novembre 1978, sospendeva la pronunzia
e sollevava questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 7 (nn.
2, 3, 4), 34, 36 e 40 l. n. 1150 del 1942, 21 n. 1187 del 1968, 1 l.30 novembre 1973 n. 756, 1 d.l. 29 novembre 1975 n. 562
convertito in l. 22 dicembre 1975 n. 696, 1 d.l. 26 novembre 1976 n. 781
convertito in l. 24 gennaio 1977 n. 6, 1, 2, 3, 4, 6, 11, 12, 13 l. 28 gennaio
1977 n. 10, nella parte in cui esso consente di imporre, mediante i vari
strumenti urbanistici, vincoli di natura espropriativa
senza la previsione di indennizzo né termine di durata
improrogabile, per contrasto con gli artt. 3, 41,
42,47, 97 Cost.
Il Tribunale premette che, a seguito della sentenza della Corte
costituzionale 29 maggio 1968 n. 55 - la
quale ha escluso la possibilità di imporre vincoli urbanistici con contenuto espropriativo a tempo indeterminato e senza indennizzo -,
il legislatore ordinario, con legge 19 novembre 1968 n. 1187, stabilì la
perdita di efficacia di detti vincoli se, trascorsi
cinque anni dalla loro imposizione, non fossero stati approvati i piani
particolareggiati. Premette ancora il Tribunale che, successivamente,
la legge 30 novembre 1973 n. 756 (poi prorogata più volte: con d.l. 29 novembre
1975 n. 562, convertito in l. 22 dicembre 1975 n. 696 e con d.l. 26 novembre
1976 n. 781, convertito in l. 24 gennaio 1977 n. 6) dichiarò la validità dei
vincoli suddetti sino all'entrata in vigore dell'emananda
legge sull'edificabilità dei suoli. Da ciò é conseguito che, con la scadenza dell'ultima proroga
(quella disposta con il citato d.l. n. 781 del 1976),
ogni limite temporale all'efficacia dei vincoli urbanistici é venuto meno.
Il Tribunale, ciò premesso, nega anche che, con l'entrata in vigore della
legge 28 gennaio 1977 n. 10 sull'edificabilità
dei suoli, sia venuta meno la configurabilità
stessa dei vincoli urbanistici.
L'attuale stato della legislazione é perciò, secondo la prospettata
interpretazione, il seguente: a) i suoli di proprietà privata sono soggetti
alla possibile imposizione, per mezzo di strumenti urbanistici, di vincoli di inedificabilità assoluta,
ovvero di vincoli comportanti la successiva espropriazione, senza che ciò
comporti indennizzo (artt. 7, n. 2, 3, 4, e 40 l. n.
1150 del 1942); b) i termini di efficacia dei vincoli
disposti dai provvedimenti legislativi n. 1187 del 1968, n. 756 del 1973, n.
562 del 1975 e n. 781 del 1976 sono scaduti; c) gli artt.
1, 3, 4, 6, 11, 12, 13 della legge n. 10 del 1977
consentono ancora l'imposizione di vincoli non indennizzabili, ma senza un
termine preciso di durata, in contrasto con quanto stabilito da C. cost. n.
55 del 1968; d) gli artt. 34 e 36 l. n. 1150 del
1942 consentono che anche i programmi di fabbricazione impongano vincoli,
parimenti senza indennizzo e senza termine preciso di durata.
Questo complesso normativo sembra al Tribunale contrastare con gli artt. 3 e 42 della Costituzione per le
ragioni già risultanti dalla sent. n. 55 del 1968
.
In particolare, il regime di concessione onerosa disposto con la legge n.
10 del 1977 non é idoneo ad escludere che l'imposizione del vincolo annulli il
valore di scambio del suolo e che essa realizzi perciò una vicenda
sostanzialmente espropriativa.
Il sistema
instaurato dalla legge n. 10 del 1977, inoltre, sembra al
Tribunale porsi in contrasto con gli artt. 41,
primo, secondo e terzo comma, 42 e 47 Cost., in quanto esso non impedisce ai proprietari di aree di
lucrare la rendita di posizione ed impone ai costruttori il contributo di
concessione, scoraggiando così l'attività edilizia e l'accesso alla proprietà
della casa da parte dei ceti meno abbienti.
Il Tribunale,
prospettando anche una diversa interpretazione, secondo cui l'art. 21 n. 1187
del 1968 sarebbe ancora in vigore, ravvisa un profilo di incostituzionalità
nell'assenza, nella vigente normativa, del divieto di prorogare eventuali
termini di durata da assegnare ai vincoli urbanistici, potendo l'assenza del
divieto favorire l'elusione del principio di
temporaneità.
Il Tribunale
richiama, da ultimo, l'art. 13 della legge n. 10 del 1977, disciplinante i
programmi pluriennali d'attuazione, dubitando che i criteri con cui le singole
aree debbono essere inserite nei detti programmi
contrastino con gli artt. 3 e 97 Cost., essendo l'inserzione rimessa all'arbitrio della pubblica
amministrazione.
L'ordinanza, ritualmente notificata e
comunicata, é stata pubblicata nella G.U. n. 182 del 4
luglio 1979.
Le parti
private non si sono costituite. La Regione Umbria non é intervenuta. La
Presidenza del Consiglio dei ministri é intervenuta tardivamente.
Considerato
in diritto
1. - Con
l'ordinanza in epigrafe il Tribunale amministrativo
regionale dell'Umbria ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli artt. 7 (nn. 2, 3 e
4), 34, 36 e 40 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 in
relazione all'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, alla legge
30 novembre 1973 n. 756, al decreto legge 29 novembre 1975 n. 562 convertito
nella legge 22 dicembre 1975 n. 696, al decreto legge 26 novembre 1976 n. 781
convertito nella legge 24 gennaio 1977 n. 6 (ove ritenuti tuttora in vigore)
nonché degli artt. 1, 3, 4, 6, 11, 12 e 13 della
legge 28 gennaio 1977 n. 10, nella parte in cui tutte le suddette norme
consentono la possibilità di imporre, mediante strumenti urbanistici, vincoli
di natura sostanzialmente espropriativa su aree di
proprietà privata, senza la previsione di indennizzo
né di un termine di durata non prorogabile dei vincoli stessi, per contrasto
con gli artt. 3, 41, primo, secondo
e terzo comma, e 42, primo, secondo e terzo comma, 47, secondo comma, e 97,
primo comma, della Costituzione.
2. - Per
intendere esattamente la complessa problematica, é opportuno premettere delle
considerazioni relative ai presupposti da cui muove
l'ordinanza di rimessione.
Con la
sentenza n. 55 del 1968 questa Corte, sviluppando
un indirizzo già accennato nella decisione n. 6 del 1966 e ribadito in quella n. 56 dello stesso anno 1968, ha
dichiarato costituzionalmente illegittime le disposizioni dell'art. 7 nn. 2, 3,4 e dell'art. 40 della legge
urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150 nella parte in cui non prevedevano, e per le
limitazioni con contenuto espropriativo, operanti
immediatamente ed a tempo indeterminato, un indennizzo a favore dei soggetti
che avevano un diritto reale sui beni gravati dalle dette limitazioni.
A seguito di
quella decisione, il legislatore intervenne tempestivamente con la l. 19
novembre 1968 n. 1187 intitolata "Modifiche ed integrazioni alla legge
urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150". Con essa la
legislazione precedente venne opportunamente adeguata alla ricordata decisione
di questa Corte e, tra l'altro, si stabilì che i predetti vincoli avrebbero
perso efficacia qualora, entro cinque anni dalla data di approvazione del piano
regolatore generale, non fossero stati approvati i relativi piani
particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati; per i
piani regolatori approvati anteriormente alla data di entrata in vigore della
legge, il termine suindicato decorreva da detta data.
Successivamente venne emanata la l. 30 novembre 1973 n. 756, la
quale statuì che i vincoli urbanistici sarebbero stati efficaci sino
all'entrata in vigore della nuova legislazione sul regime dei suoli e,
comunque, non oltre due anni dall'entrata in vigore della legge; tale termine
fu una prima volta prorogato di un anno con il d.l. 29 novembre 1975 n. 562
convertito nella l. 22 dicembre 1975 n. 696 e poi di due mesi con il d.l. 26
novembre 1976 n. 781 convertito nella legge 24 gennaio 1977 n. 6 e cioè sino
all'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977 n. 10 (c.d. legge Bucalossi). Peraltro, in detta legge non
vi é riferimento alcuno ai vincoli urbanistici.
3. - In tale
realtà normativa, l'ordinanza di rimessione pone
alternativamente le seguenti questioni di costituzionalità: o della materia dei
vincoli urbanistici si é occupata sia pure
implicitamente la cit. legge n. 10 del 1977 ed allora la relativa disciplina,
non prevedendo alcun termine di efficacia per detti vincoli e ripristinando
quindi la situazione anteriore alla sentenza n. 55 del 1968 di questa
Corte, sarebbe incostituzionale; ovvero, se é rimasta in vigore la normativa
precedente nella parte in cui può esserle riconosciuta natura permanente (cioè
limitatamente alla legge n. 1187 del 1968), deve ritenersi che questa é
egualmente incostituzionale perché in essa manca una norma che faccia divieto
di prorogare il suindicato termine di cinque anni.
Oltre a porre tale questione, il Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria
trae generico spunto dalla materia di cui trattasi per impugnare le riportate
disposizioni della legge n. 10 del 1977 anche per contrasto:
a) con l'art.
41 Cost., in quanto
ostacolano una attività economica di utilità sociale, quale la costruzione di
alloggi;
b) con gli artt. 42, primo e secondo comma, e 47 Cost., in quanto ostacolano l'acquisto di alloggi da parte dei
cittadini meno abbienti;
c) con gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto consentono di costituire situazioni diverse tra
proprietari di aree, secondo il mero arbitrio degli organi della pubblica
amministrazione.
4. - É
evidente come, tra le varie questioni sollevate dal giudice a quo, siano
manifestamente irrilevanti quelle indicate sotto le lettere a), b) e c) del
numero precedente. Si tratta, infatti, di critiche che vengono
mosse alla legge sopra indicata senza che vi sia alcun nesso con il giudizio a quo, il quale é stato promosso dai
ricorrenti al fine di contestare la validità del vincolo a verde pubblico
imposto - senza indennizzo né limitazione temporale d'efficacia - su aree di
loro proprietà con il programma di fabbricazione adottato dal Comune di Castel Ritaldi con deliberazione
16 maggio 1976. Trattasi, infatti, di problemi di natura più politico-
economica che giuridica, i quali non hanno alcuna influenza
sulla validità di detto vincolo, su cui, invece, rileva la questione per prima
indicata e diretta ad accertare se ancora sussista nella legislazione vigente
quella limitazione temporale richiesta dalla sent. n. 55 del 1968.
5. - Prima di procedere all'esame della detta questione non é
superfluo, peraltro, formulare due precisazioni.
La prima
concerne la legittimità costituzionale degli atti normativi che consentono,
come nella specie, l'imposizione di vincoli urbanistici con il programma di
fabbricazione, e non mediante piani regolatori generali, legittimità già
riconosciuta da questa Corte con la sent. n. 23 del 1978,
alla quale é sufficiente far riferimento.
La seconda
concerne la portata della prospettata questione, la quale, riferendosi ad un
vincolo a verde pubblico, riguarda esclusivamente le limitazioni alla proprietà
e ad altri diritti reali preordinate ad un successivo trasferimento coattivo.
Il thema decidendum risulta quindi circoscritto soltanto a tale categoria di vincoli
urbanistici, rispetto alla quale rimane indubbiamente ferma la ratio della più
volte ricordata sent. n. 55 del 1968.
Deve ritenersi, invero, che contrasta con la garanzia stabilita dall'art. 42,
terzo comma, della Costituzione il fatto che la proprietà rimanga
indefinitamente gravata (senza indennizzo) da un vincolo, il quale, per lo
stato di incertezza che crea, incide profondamente sul complesso di facoltà
consentite dalla legge al titolare del diritto, sottraendogli la possibilità di
una adeguata e razionale utilizzazione.
6. - Ciò
posto, osserva la Corte che, non sussistendo sul problema un'elaborazione
giurisprudenziale e dottrinale (c. d. "diritto vivente"), occorre
procedere direttamente all'interpretazione della complessa normativa.
Al riguardo,
va escluso anzitutto che la legge n. 10 del 1977 abbia regolato la materia dei
vincoli urbanistici. A dimostrazione di ciò, si rileva che nessuna norma fa
riferimento esplicito o implicito a detta materia e che, per di più,
espressamente nei lavori preparatori (vedasi la Rel.
governativa al disegno di legge) é precisato che dei vincoli urbanistici la
nuova normativa non ha inteso occuparsi.
Dopo quanto
sopra osservato rispetto ai vincoli urbanistici preordinati a
un successivo trasferimento coattivo, i quali costituiscono, come pur si é
detto, l'esclusivo oggetto del giudizio, non é il caso di soffermarsi sul
motivo che ha potuto indurre il legislatore in tal senso, essendo sufficiente
la constatazione che la nuova legge, non disciplinando l'istituto, ha lasciato
inalterata, sotto il profilo che qui interessa, la situazione preesistente.
7. - Occorre
pertanto far riferimento alla normativa vigente prima dell'entrata in vigore di
detta legge, nell'ambito della quale normativa sembra alla Corte, pur con le
innegabili difficoltà ermeneutiche create da una legislazione disorganica e
farraginosa, che vada riconosciuto carattere permanente alla cit. l. n. 1187 del 1968, mentre di natura temporanea risultano la
l. n. 756 del 1973 e le successive disposizioni di proroga.
Questi ultimi
provvedimenti, secondo l'espressa previsione contenuta nei medesimi, dovevano
avere efficacia sino all'entrata in vigore della nuova disciplina sul regime
dei suoli e pertanto hanno cessato di essere operanti
a seguito dell'emanazione della l. n. 10 del 1977. La l. n. 1187 del 1968 non
prevede, invece, alcun termine finale, giacché anzi il suo contenuto esclude
che razionalmente potesse essere apposta una limitazione di carattere
temporale. Essa, infatti, ha modificato e integrato la legge urbanistica, la
quale, in sé considerata, ben poteva sopravvivere alla nuova disciplina sull'edificabilità dei suoli, come in effetti
é sopravvissuta, e quindi non sarebbe stato giustificato limitarne
aprioristicamente l'efficacia sino all'entrata in vigore di detta normativa. Il
suo contenuto non riguarda una situazione transeunte ma regola in maniera
definitiva la materia, sostituendo con le opportune modificazioni e
integrazioni le norme della legge urbanistica, dichiarate
incostituzionali, relative al contenuto dei piani regolatori, alle misure di
salvaguardia, alle limitazioni per l'allineamento degli edifici, nonché al
termine di efficacia dei vincoli urbanistici; rispetto a questo ultimo punto,
non é superfluo aggiungere come la legge concerna non soltanto i piani
regolatori già approvati, ma anche quelli che, senza alcun limite temporale,
sarebbero stati successivamente adottati, il che sta a dimostrare ulteriormente
come la normativa venne emanata con l'intento che essa operasse in permanenza.
8. -
Conseguentemente, va esaminato l'ulteriore dubbio del
giudice a quo, secondo cui anche la
disciplina della ricordata l. n. 1187 del 1968 non si sottrarrebbe a rilievi di incostituzionalità perché non stabilisce che il termine
di cinque anni non é prorogabile.
In proposito
osserva la Corte che la previsione espressa di improrogabilità
non avrebbe alcun rilievo perché non avrebbe impedito alla legge successiva,
trattandosi di atti normativi di eguale grado gerarchico, di modificare la
disciplina precedente e disporre la proroga del termine. D'altro canto, un
divieto del genere non sarebbe neppure logicamente giustificato, potendo
insorgere, nella realtà sociale sempre in trasformazione, delle esigenze che
consigliano al legislatore di emanare una legge di proroga, soggetta, peraltro,
al controllo di questa Corte sotto il profilo dell'arbitrarietà e irrazionalità
in relazione agli artt. 3 e 42, terzo comma, Cost.
9.-Per le
suesposte considerazioni, ritiene la Corte che la legge n. 1187 del 1968 sia ancora
in vigore e disciplini la materia in esame conformemente alla decisione n. 55 del 1968.
É appena il
caso di aggiungere che detta normativa va adesso interpretata nel sistema che
si é venuto ad integrare successivamente alla sua
emanazione; in particolare, la cessazione del vincolo farà venire meno soltanto
lo specifico onere relativo e il titolare del bene si troverà quindi nella
medesima situazione di tutti gli altri aventi un diritto reale sui beni,
restando così assoggettato a tutto quanto la legge e gli strumenti urbanistici,
compreso il programma pluriennale di attuazione, dispongono.
Deve pertanto
concludersi che le proposte questioni non sono
fondate.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
a) dichiara
inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7 (nn. 2, 3 e 4), 34, 36 e
40 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 in relazione all'art.
2 della legge 19 novembre 1968 n. 1187, alla legge 30 novembre 1973 n. 756, al
decreto legge 29 novembre 1975 n. 562 convertito nella legge 22 dicembre 1975
n. 696, al decreto legge 26 novembre 1976 n. 781 convertito nella legge 24
gennaio 1977 n. 6 (ove ritenuti tuttora in vigore), nonché degli artt. 1, 3,4, 6,11,12 e 13 della legge 28 gennaio 1977 n.
10, nella parte in cui tutte le suddette norme consentono la possibilità di
imporre, mediante strumenti urbanistici, vincoli di natura sostanzialmente espropriativa ad aree di proprietà privata, senza la
previsione di indennizzo né di un termine di durata
non prorogabile dei vincoli stessi, sollevata con l'ordinanza in epigrafe dal
Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria in riferimento agli artt. 3, 41, 42, primo e secondo comma, 47, nonché 97 della Costituzione.
b) dichiara
non fondate le questioni di legittimità costituzionale delle stesse
disposizioni di legge in riferimento all'art. 42 terzo
comma, della Costituzione.
Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 aprile 1982.
Leopoldo ELIA
- Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Guglielmo ROEHRSSEN - Oronzo REALE -
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI -
Giuseppe FERRARI - Francesco SAJA - Giovanni CONSO.
Giovanni
VITALE - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 12 maggio 1982.