SENTENZA
N. 470
ANNO 1992
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
-
Prof. Giuseppe
BORZELLINO, Presidente
-
Dott. Francesco
GRECO
-
Prof. Gabriele
PESCATORE
-
Avv. Ugo
SPAGNOLI
-
Prof. Francesco
Paolo CASAVOLA
-
Prof. Vincenzo
CAIANIELLO
-
Avv. Mauro
FERRI
-
Prof. Enzo
CHELI
-
Dott. Renato
GRANATA
-
Prof. Giuliano
VASSALLI
-
Prof. Francesco
GUIZZI
-
Prof. Cesare
MIRABELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della
delibera legislativa riapprovata il 5 marzo 1992 dal Consiglio regionale del
Veneto e avente per oggetto: "Referendum consultivo in merito alla
presentazione di proposta di legge statale per la modifica di disposizioni
concernenti l'ordinamento delle Regioni", promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 25 marzo 1992, depositato
in cancelleria il 3 aprile successivo ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi
1992.
Visto l'atto di costituzione della
Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1992 il giudice
relatore Enzo Cheli;
uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il
ricorrente, e gli avvocati Mario Bertolissi e
Federico Sorrentino per la Regione.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso in data 23 marzo 1992
(R. Ric. n. 36 del 1992), il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
la delibera legislativa riapprovata dal Consiglio regionale del Veneto il 5
marzo 1992, recante "Referendum consultivo in merito alla presentazione di
proposta di legge statale per la modifica di disposizioni concernenti
l'ordinamento delle Regioni".
Il ricorrente rileva che la delibera
impugnata, agli artt. 1 e 2, secondo comma, prevede la indizione,
a norma dell'art. 47 dello Statuto regionale, di un referendum consultivo a
carattere regionale in merito alla presentazione, ai sensi dell'art. 121 della
Costituzione, di una proposta di legge statale per la modifica delle
disposizioni costituzionali concernenti l'ordinamento delle Regioni, proposta
basata sui seguenti principi: a) tassatività delle competenze legislative dello
Stato e generalità della competenza legislativa delle Regioni; b) regime di
reale autonomia impositiva e finanziaria delle Regioni; c) più ampia autonomia
statutaria delle Regioni per la determinazione della propria forma di governo,
inclusa la disciplina delle elezioni regionali; d) istituzionale e diretta
presenza delle Regioni negli organi comunitari della nuova Europa.
Ad avviso del ricorrente la
deliberazione impugnata contrasterebbe con l'art. 123 della Costituzione, nella
parte in cui prevede che il referendum regionale può riguardare esclusivamente
"leggi e provvedimenti amministrativi della Regione", in relazione
all'art. 47 dello Statuto che, attuando il dettato costituzionale, stabilisce
che il Consiglio regionale "può deliberare l'indizione di referendum
consultivi delle popolazioni interessate a provvedimenti determinati".
Il contrasto con i parametri richiamati
riguarderebbe diversi profili.
Innanzitutto, la delibera impugnata,
oltre a realizzare una indebita modifica statutaria,
contrasterebbe con l'art. 47, primo comma, dello Statuto, dal momento che il
referendum promosso non avrebbe ad oggetto "provvedimenti
determinati", non potendosi comprendere in tale categoria l'atto di
iniziativa di un procedimento legislativo statale.
Tale atto non sarebbe nè un "provvedimento" proprio della Regione, nè di portata "determinata", e cioé territorialmente circoscritto e incidente su interessi
parimenti definiti e delimitati.
Inoltre, le norme impugnate sarebbero in
contrasto con i principi in tema di referendum consultivi regionali indicati
dalla Corte costituzionale (nella sentenza n. 256 del
1989)e con i limiti propri del potere di iniziativa legislativa regionale.
In proposito, il ricorrente osserva
anche che l'art. 121, secondo comma, della Costituzione non prevede una facoltà
di iniziativa regionale per leggi costituzionali o "in materia
costituzionale", mentre la previsione mediante legge regionale di una iniziativa di legge costituzionale rafforzata da un
previo referendum regionale consultivo risulterebbe in contrasto con la
disciplina prevista dall'art. 138 della Costituzione in materia di revisione
costituzionale.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si
è costituita
Dopo aver richiamato alcuni brani della
relazione illustrativa della deliberazione consiliare impugnata - nei quali si chiariscono, da un lato, l'esigenza emersa in
diverse sedi istituzionali di avviare un nuovo modello di regionalismo e,
dall'altro, l'interesse della Regione a tale mutamento - la resistente contesta
l'interpretazione letterale dei parametri di costituzionalità dei quali si
assume la violazione e richiama la distinzione tra competenza e interesse
regionale, già indicata da questa Corte con la sentenza n. 829 del
1988.
La Regione contesta altresì che il
potere di iniziativa legislativa regionale possa ritenersi limitato, quanto
all'oggetto, alle sole proposte di legge ordinaria, ricordando in tal senso la sentenza di questa
Corte n.256 del 1989.
Per quanto concerne il referendum
consultivo regionale, mentre deve escludersi - ad avviso della resistente - che
la Regione possa promuovere consultazioni relative ad interessi la cui cura e
la cui attuazione spetta in via esclusiva allo Stato, (come sono, ad esempio,
quelli attinenti all'attività politica internazionale e alla difesa militare),
ben diverso sarebbe l'oggetto della deliberazione legislativa impugnata, dal
momento che esso non risulterebbe estraneo alla sfera degli interessi regionali
ma, al contrario, riguarderebbe fattispecie nelle quali questi coesistono con
interessi statali. Dall'esame del quesito referendario di cui all'art. 2 della
deliberazione impugnata la difesa della Regione deduce, infatti, la compresenza
nello stesso quesito di interessi statali e regionali in relazione a molteplici
profili che vengono analiticamente richiamati. Ma una volta collocata in un
contesto caratterizzato dalla compresenza di interessi statali e regionali, la
deliberazione legislativa impugnata dovrebbe inquadrarsi, a pieno titolo, nella
fattispecie prevista nell'art.47, primo comma, dello Statuto regionale,
superando, di conseguenza, il vaglio della legittimità costituzionale.
Considerato in diritto
1. Forma oggetto di impugnativa la
delibera legislativa approvata, in seconda lettura, dal Consiglio regionale del
Veneto il 5 marzo 1992, recante "Referendum consultivo in merito alla
presentazione di proposta di legge statale per la modifica di disposizioni
costituzionali concernenti l'ordinamento delle Regioni".
Con tale delibera la Regione ha
previsto: a) l'indizione, ai sensi del primo comma dell'art. 47 dello Statuto
regionale del Veneto, di un referendum consultivo a carattere regionale in
merito alla presentazione, ai sensi dell'art. 121 della Costituzione, di una
proposta di legge statale per la modifica delle disposizioni costituzionali
concernenti l'ordinamento delle Regioni (art. 1); b) l'enunciazione del quesito
da sottoporre agli elettori, dove vengono enunciati i principi cui la proposta
di revisione costituzionale dovrebbe ispirarsi (art. 3, primo comma): c) alcune
prescrizioni relative ai tempi, alle modalità ed alla copertura dei costi
dell'iniziativa (artt. 1, secondo comma; 3 e 4).
La delibera in questione è stata
impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento all'art.
123 della Costituzione - che rinvia agli statuti regionali la disciplina dei
referendum su leggi e provvedimenti amministrativi delle Regioni - nonchè all'art. 47, primo comma, dello Statuto regionale
del Veneto - dove si prevede la possibilità di indizione, da parte del
Consiglio regionale, di referendum consultivi "delle popolazioni
interessate a provvedimenti determinati". Ad avviso del ricorrente,
infatti, il referendum di cui è causa, avendo ad oggetto una proposta di legge
statale di revisione costituzionale, non potrebbe considerarsi riferito nè ad un atto proprio della Regione, nè
ad un "provvedimento" di portata "determinata", incidente
su interessi di soggetti collegati ad un'area delimitata al territorio
regionale.
Dopo aver richiamato i principi
enunciati da questa Corte, in tema di referendum consultivi regionali, con la sentenza n. 256 del
1989, il ricorso deduce altresì la violazione degli artt. 121 e 138 della
Costituzione, dal momento che l'iniziativa legislativa delle Regioni non
potrebbe estendersi anche alle leggi costituzionali nè
potrebbe, in ogni caso, risultare rafforzata da un referendum consultivo
regionale, senza alterare il procedimento di revisione costituzionale sancito
dalla stessa Costituzione.
2. Va innanzitutto esclusa la fondatezza
del profilo concernente la violazione dell'art. 121 Cost., in relazione alla
previsione, espressa con la delibera impugnata, di una iniziativa
regionale riferita ad una legge statale non ordinaria, ma di revisione costituzionale.
In proposito, va ricordato che l'art.
121 Cost., nel conferire ai Consigli regionali il potere di fare proposte di
legge alle Camere, non ha introdotto nei confronti di tale potere limitazioni
riferite alla forza, ordinaria o costituzionale, dell'atto normativo che la
Regione intenda proporre. Nè tali limitazioni
potrebbero essere desunte, sia pure indirettamente, dalla disciplina generale
che l'art. 71 Cost. ha posto in tema di soggetti legittimati all'
esercizio dell'iniziativa delle leggi dello Stato, dove non si opera
alcun riferimento alla forza dell'atto che viene proposto. Ed è proprio la
considerazione di tale quadro normativo che ha condotto questa Corte a
riconoscere, nella sentenza n. 256 del
1986, la spettanza al Consiglio regionale, ai sensi dell'art. 121, secondo
comma, Cost., del potere di presentazione alle Camere di proposte di legge
anche in tema di revisione costituzionale.
3. Del pari non merita accoglimento la
censura formulata in relazione all'art. 47, primo comma, dello Statuto veneto,
con riferimento alla natura dell'interesse connesso all'iniziativa nei cui
confronti la Regione ha inteso attivare la procedura referendaria.
La formula espressa dalla disposizione
in questione - dove si impiega il termine "provvedimenti" - va
riferita chiaramente, aldilà della dizione impropria adottata, non solo agli
atti amministrativi, ma anche legislativi della Regione, come risulta
confermato dalla stessa disciplina attuativa emanata dalla Regione Veneto in
tema di referendum consultivi (v. art. 26, secondo comma, legge regionale 12
gennaio 1973 n.11). Nè tale formula potrebbe essere
interpretata - come ritiene la difesa statale - nel suo significato più
restrittivo così da limitare il referendum consultivo ai soli
"provvedimenti" caratterizzati dalla presenza di un interesse
territorialmente delimitato ed esclusivo della Regione. In realtà, l'interesse
delle popolazioni regionali, che la norma statutaria ha inteso richiamare,
oltre a investire l'intera gamma delle competenze proprie della Regione, può
assumere anche connotazioni più late, che superano gli stretti confini delle
materie e del territorio regionale, fino a intrecciarsi, in certi casi, con la
dimensione nazionale. E questo in relazione alla soggettività politica e
costituzionale che, nel contesto della nostra forma di Stato, delineata
dall'art. 5 Cost., va riconosciuta alla Regione "riguardo a tutte le
questioni di interesse della comunità regionale, anche se queste sorgono in
settori estranei alle singole materie indicate nell'art. 117 Cost. e si
proiettano aldilà dei confini territoriali della Regione medesima" (sent. n. 829 del
1988).
Non si può quindi disconoscere
l'esistenza di un interesse qualificato di ciascuna Regione (e della sua
popolazione) ai contenuti di una riforma che, come quella in esame, venga a
investire lo stesso impianto dello Stato regionale e l'ordinamento delle
competenze regionali nel loro complesso.
Nè argomenti decisivi a favore della tesi restrittiva
si potrebbero, d'altro canto, trarre dal carattere di
"determinatezza" che la norma statutaria ha inteso riferire ai
provvedimenti da sottoporre alla consultazione referendaria, dal momento che il
richiamo a tale carattere, nella dizione statutaria, si presenta orientato a
esprimere, più che a una limitazione di ordine territoriale, l'esigenza che il
quesito referendario, proprio ai fini della sua chiarezza e percepibilità, sia
tale da investire oggetti definiti e agevolmente identificabili da parte
dell'elettore.
4. Il ricorso risulta, invece, fondato
in relazione alla censura riferita agli artt. 121, secondo comma, e 138 Cost.
Ai sensi dell'art. 121, secondo comma,
Cost., il Consiglio regionale "può fare proposte di legge alle
Camere": tali proposte - pur caratterizzandosi come atti propri della Regione
- assumono natura strumentale rispetto all'attivazione di un procedimento che è
e resta di competenza statale e che, ove giunga ad una conclusione positiva, è
destinato a sfociare, attraverso l'approvazione della legge da parte del
Parlamento, in una espressione di volontà statuale.
Ora, un referendum consultivo quale quello previsto dalla delibera in esame -
per quanto sprovvisto di efficacia vincolante - non può non esercitare la sua
influenza, di indirizzo e di orientamento, oltre che nei confronti del potere
di iniziativa spettante al Consiglio regionale, anche nei confronti delle
successive fasi del procedimento di formazione della legge statale, fino a
condizionare scelte discrezionali affidate alla esclusiva
competenza di organi centrali dello Stato: con la conseguente violazione di
quel limite già indicato da questa Corte come proprio dei referendum consultivi
regionali e riferito all'esigenza di evitare "il rischio di influire
negativamente sull'ordine costituzionale e politico dello Stato" (sent. 256 del 1989,
n. 5).
A questo va aggiunto il rilievo che il
procedimento di formazione delle leggi dello Stato - quale risulta fissato
negli artt.70 e ss. Costituzione - viene a
caratterizzarsi per una tipicità che non consente di introdurre, nella fase della iniziativa affidata al Consiglio regionale, elementi
aggiuntivi non previsti dal testo costituzionale e suscettibili di
"aggravare", mediante forme di consultazione popolare variabili da
Regione a Regione, lo stesso procedimento. Tale considerazione, se vale in
relazione al potere di iniziativa delle Regioni così come configurato in
generale nell'art. 121 Cost., vale a maggior ragione nei confronti di una iniziativa regionale quale quella in esame, destinata ad
attivare un procedimento di revisione costituzionale ai sensi dell'art. 138
Cost.:e questo anche in relazione al fatto che la disciplina costituzionale
prevede già, al secondo comma dell'art. 138, una partecipazione popolare al
procedimento, ma nella forma del referendum confermativo, cui può essere
chiamato, per il rilievo fondamentale degli interessi che entrano in gioco in
sede di revisione costituzionale, solo il corpo elettorale nella sua unità.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara l'illegittimità costituzionale della delibera
legislativa riapprovata dal Consiglio regionale del Veneto in data 5 marzo
1992, recante "Referendum consultivo in merito alla presentazione di
proposta di legge statale per la modifica di disposizioni concernenti
l'ordinamento delle Regioni".
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10/11/92.
Giuseppe BORZELLINO, Presidente
Enzo CHELI, Redattore
Depositata in cancelleria il 24/11/92.