SENTENZA N. 351
ANNO
1991
REPUBBLICA ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Ettore GALLO Presidente
Dott. Aldo CORASANITI Giudice
Dott. Francesco GRECO “
Prof. Gabriele PESCATORE “
Avv. Ugo SPAGNOLI “
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof. Antonio BALDASSARRE “
Prof. Vincenzo CAIANIELLO “
Avv. Mauro FERRI “
Prof. Luigi MENGONI “
Prof. Enzo CHELI “
Dott. Renato GRANATA “
Prof. Giuliano VASSALLI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso
della Regione Veneto notificato il 27 febbraio 1991, depositato in Cancelleria
il 7 marzo successivo, per conflitto di attribuzioni sorto a seguito del
decreto del Ministro del tesoro, di concerto con i Ministri del lavoro e della
previdenza sociale e delle finanze, nella parte in cui (art. 1, secondo comma)
assegna all'Ispettorato generale enti disciolti determinati beni immobili
ubicati nel territorio della Regione Veneto ed appartenenti al soppresso
Istituto nazionale per l'assicurazione contro le malattie ed iscritto al n. 14
del registro conflitti 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 1991 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Giandomenico Falcon
per la Regione Veneto e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia
per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto
in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 27 febbraio 1991, la
Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzioni contro il Presidente del
Consiglio dei ministri in relazione al decreto del
Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza
sociale e con il Ministro delle finanze, del 24 ottobre
Ricorda la ricorrente che la legge 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del servizio sanitario nazionale), all'art. 65,
primo comma, ha stabilito che i beni mobili ed immobili e le attrezzature già
appartenenti agli enti mutualistici soppressi e destinati prevalentemente ai
servizi sanitari siano trasferiti al patrimonio dei comuni competenti per
territorio, con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali, prevedendo
altresì che tali trasferimenti siano disposti con decreto del Ministro del
tesoro, di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale e con
il Ministro delle finanze, d'intesa con le regioni interessate. Lo stesso
articolo 65, al quarto comma, ha, inoltre, stabilito
che i rimanenti beni degli stessi enti siano assegnati per la liquidazione ad
un'apposita gestione speciale (Ispettorato generale enti disciolti), operante
presso il Ministero del tesoro.
Ai sensi della suddetta normativa, la Regione Veneto veniva invitata dal Ministro del tesoro ad esprimere la
propria intesa in ordine ad una serie di proposte di provvedimenti di
assegnazione, sia ai comuni che all'Istituto liquidatore, di beni già appartenenti
al disciolto I.N.A.M. La Regione, con deliberazione del Consiglio regionale del
9 marzo 1989, n. 884, mentre esprimeva l'intesa sulle proposte di trasferimento
ai comuni, espressamente la negava in ordine alle proposte di assegnazione
all'organismo liquidatore. Successivamente, il
Ministro del tesoro emanava il decreto oggetto del presente conflitto
disponendo sia i trasferimenti al patrimonio dei Comuni dei beni per i quali
era stata espressa l'intesa (art. 1, primo comma), sia le assegnazioni all'organismo
liquidatore dei beni residui, per le quali l'intesa era stata negata (art. 1,
secondo comma). Ad avviso della Regione, il decreto, per quest'ultima parte,
avrebbe così determinato una violazione degli articoli 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonché dell'art. 65,
primo comma, della legge n. 833 del 1978. Ciò in quanto, secondo la Regione,
l'intesa prevista dall'art. 65 avrebbe dovuto
riguardare tutti i beni interessati e non i soli beni che il Ministero intende
trasferire ai Comuni, avendo ad oggetto tale intesa la sussistenza o meno del
requisito della prevalente destinazione dei beni stessi ai servizi sanitari,
condizione del loro trasferimento ai comuni oppure della loro messa in
liquidazione.
Risulterebbero lesi altresì, ad
avviso della Regione, l'art. 134 della Costituzione ed il principio di leale
cooperazione, in quanto, a fronte della mancata intesa, l'amministrazione
statale, anziché procedere unilateralmente all'emanazione del decreto, avrebbe
potuto e dovuto intraprendere iniziative volte ad una composizione delle
divergenze oppure, nel caso in cui avesse ritenuto che il diniego dell'intesa
espresso dalla Regione costituisse un illegittimo impedimento all'esercizio dei
poteri statali, promuovere conflitto di attribuzioni dinanzi alla Corte
costituzionale.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
L'Avvocatura eccepisce in via principale l'inammissibilità
del conflitto.
A suo giudizio, l'art. 65 della
legge n. 833 del 1978 regolerebbe una fase anteriore a quella dell'esercizio
delle funzioni sanitarie, venendo ad incidere nella materia delle attribuzioni
patrimoniali e non in quella dell'assistenza sanitaria, di competenza
regionale. L'intesa ivi prevista, pertanto, non sarebbe stata posta dal
legislatore a garanzia di prerogative regionali costituzionalmente garantite e
la sua eventuale violazione non integrerebbe, conseguentemente, una fattispecie
idonea a far sorgere un conflitto di attribuzioni.
In via subordinata, l'Avvocatura giudica infondate le ragioni
del conflitto, eccependo che l'intesa di cui all'art. 65
riguarderebbe non già l'accertamento di un requisito obbiettivo, quale quello
della prevalente destinazione sanitaria dei beni da assegnare, bensì soltanto
la destinazione di quei beni per i quali sia stata preventivamente accertata la
idoneità ad essere trasferiti ai comuni.
Osserva, infine, l'Avvocatura che l'intesa fra Stato e
Regione è strumento di raccordo tra le reciproche attribuzioni, in funzione del
principio di leale cooperazione e che, pertanto, essa non può essere negata od ostacolata allo scopo di rivendicare un'utilità che la
legge non prevede: questo sarebbe, invece, accaduto nel caso di specie, dal
momento che la Regione ricorrente avrebbe negato l'intesa anche in ordine alla
liquidazione di beni immobili palesemente non destinati ai servizi sanitari, al
fine di ottenere l'acquisizione di tutti i beni di proprietà dei soppressi enti
mutualistici, in contrasto con quanto previsto dall'art. 65 della legge n. 833.
Considerato
in diritto
1. - La Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzioni
in relazione al decreto emanato in data 24 ottobre
1990 dal Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro del lavoro e della
previdenza sociale e con il Ministro delle finanze, nella parte in cui (art. 1,
secondo comma) tale decreto ha disposto, ai sensi dell'art. 65 della legge 23
dicembre 1978, n.
A giudizio della ricorrente il decreto, nella parte
impugnata, avrebbe leso le competenze costituzionalmente garantite alla Regione
in materia sanitaria, in violazione degli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonché dell'art. 134
della Costituzione e del principio di leale cooperazione.
2. - Va in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilità del ricorso prospettata dalla Presidenza
del Consiglio. Tale eccezione viene motivata
affermando che la procedura di trasferimento dei beni degli enti mutualistici
disciolti, regolata dall'art. 65 della legge n. 833 del 1978, atterrebbe ad una
fase anteriore a quella dell'esercizio delle funzioni sanitarie, esulando,
pertanto, dagli specifici contenuti della materia dell'assistenza sanitaria, di
competenza regionale. Conseguentemente, la Regione non potrebbe rivendicare, in ordine alla procedura di intesa prevista dal citato art.
65, una propria competenza idonea a far sorgere un conflitto di attribuzioni.
L'eccezione è infondata.
La procedura di assegnazione di cui al primo comma dell'art. 65 della legge n. 833 del 1978 concerne i beni degli enti
mutualistici soppressi a seguito del trasferimento alle Regioni delle funzioni
sanitarie, costituzionalmente affidate alla loro competenza. Si tratta di beni
già destinati dagli enti ora disciolti prevalentemente ai servizi sanitari e
dei quali la citata legge ha disposto il trasferimento al patrimonio dei Comuni
competenti per territorio, con vincolo di destinazione alle unità sanitarie
locali, proprio al fine di assicurare la continuità della loro utilizzazione
nell'ambito sanitario. Solo residualmente, lo stesso
art. 65, al quarto comma, ha previsto che i beni degli
enti in questione, caratterizzati da una destinazione diversa, siano posti in
liquidazione.
Non può essere, pertanto, disconosciuto il nesso di
strumentalità che collega i suddetti beni, anche ai fini della loro
identificazione, all'esercizio delle funzioni di assistenza sanitaria, di
competenza regionale.
Né, del resto, la stessa previsione di un'intesa tra Ministro
del tesoro e Regioni ai fini dell'emanazione del decreto di
trasferimento dei beni in questione potrebbe trovare giustificazione ove detto
trasferimento non venisse a incidere nell'esercizio delle competenze in materia
sanitaria spettanti alle Regioni. Sussiste, pertanto, l'interesse della Regione
Veneto all'impugnativa proposta.
3. - Nel merito il ricorso è fondato.
Secondo una corretta lettura delle disposizioni di cui
all'art. 65 della legge n. 833 del 1978, la procedura
di trasferimento dei beni già appartenenti agli enti mutualistici soppressi,
nel cui ambito viene a operare l'intesa tra Stato e Regioni, deve essere
considerata nell'unità delle sue diverse fasi, di identificazione ed
attribuzione dei beni suddetti, riferendosi di conseguenza tanto ai beni per i
quali deve essere disposto il trasferimento ai Comuni competenti per
territorio, con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali, quanto ai
beni per i quali - in relazione all'identificazione dei primi - deve essere
disposta, residualmente, l'assegnazione in
liquidazione all'Ispettorato generale enti disciolti. La prevista intesa tra
Stato e Regioni non può, pertanto, non investire anche la fase preliminare
relativa all'accertamento, ai fini della individuazione
delle due categorie di beni, della sussistenza o meno del requisito della
prevalente destinazione dei beni in questione ai servizi sanitari.
E invero, ove l'intesa dovesse ritenersi limitata - come
sostiene la difesa dello Stato - alla sola attribuzione ai Comuni dei beni già
identificati ai fini del trasferimento, la norma risulterebbe
incongrua in quanto disporrebbe un concorso di volontà tra Stato e Regioni
privo di un contenuto giuridicamente apprezzabile, posto che, una volta
accertata la prevalente destinazione sanitaria di un determinato bene, lo
stesso, a termini di legge, deve essere necessariamente trasferito al Comune
competente per territorio, con vincolo di destinazione all'unità sanitaria
locale.
Tale convincimento emerge, del resto, anche dal comportamento
tenuto dal Ministero del tesoro, che ha sottoposto alla Regione Veneto una
proposta di intesa riguardante tutti i beni del
disciolto I.N.A.M., ivi compresi quelli per i quali non si ritenevano
sussistenti le condizioni per procedere al loro trasferimento ai Comuni. Solo
in seguito al mancato raggiungimento dell'intesa per questa categoria di beni,
lo stesso Ministero ha ritenuto di poter procedere ugualmente all'emanazione
del decreto oggetto del presente conflitto: ma così operando, l'intesa prevista
dalla legge è stata declassata, per i beni in questione, a mero parere non
vincolante, con la conseguente lesione di una competenza regionale
costituzionalmente tutelata.
4. - Come più volte affermato da questa Corte (v. da ultimo, sentt. n. 21 del 1991 e n. 337 del 1989),
lo strumento dell'intesa - che costituisce una delle possibili forme di
attuazione del principio di leale cooperazione tra lo Stato e le Regioni - si
sostanzia in una paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto sottoposto
ad intesa, da realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate
trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di
un accordo. È pur vero che tale forma di partecipazione, proprio in quanto ispirata a esigenze di leale cooperazione, non
deve condurre a situazioni paralizzanti né tradursi in una lesione del
principio di buon andamento dell'amministrazione, quale quella che si verrebbe
a determinare ove il procedimento non dovesse concludersi entro termini ragionevoli.
Ma questo giusto rilievo - se rende certamente auspicabile la previsione da
parte del legislatore, nelle ipotesi di intesa, di
termini certi per la conclusione del procedimento, nonché di meccanismi
sostitutivi destinati a superare eventuali atteggiamenti ostruzionistici - non
può, d'altro canto, giustificare, in assenza di tali termini e di tali
meccanismi, un declassamento dell'attività di codeterminazione connessa
all'intesa in una mera attività consultiva non vincolante (v. sent. n. 747 del 1988).
5. - Il ricorso della Regione Veneto deve, pertanto, essere
accolto, con conseguente annullamento in parte qua del decreto impugnato.
per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato disporre l'attribuzione in
liquidazione all'Ispettorato generale enti disciolti, ai sensi dell'art. 65 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, dei beni immobili
appartenenti al disciolto Istituto nazionale per l'assicurazione delle
malattie, ubicati nel territorio della Regione Veneto, nonostante il diniego
dell'intesa espresso dal Consiglio regionale con deliberazione del 9 marzo
1989, n. 884;
Annulla conseguentemente il decreto emanato in data 24
ottobre 1990 dal Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro del lavoro e
della previdenza sociale e con il Ministro delle finanze, nella parte in cui
(art. 1, secondo comma) attribuisce al predetto Ispettorato generale enti
disciolti determinati beni immobili appartenenti al disciolto Istituto
nazionale per l'assicurazione contro le malattie, ubicati nel territorio della
Regione Veneto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1991.
Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Gabriele
PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE -
Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI - Renato GRANATA
- Giuliano VASSALLI.
Depositata in cancelleria il 16 luglio 1991.