SENTENZA N.42
ANNO
1991
REPUBBLICA ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Giovanni CONSO Presidente
Prof. Ettore GALLO Giudice
Dott. Aldo CORASANITI “
Dott. Francesco GRECO “
Prof. Gabriele PESCATORE “
Avv. Ugo SPAGNOLI “
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof. Antonio BALDASSARRE “
Prof. Vincenzo CAIANIELLO “
Prof. Luigi MENGONI “
Prof. Enzo CHELI “
Dott. Renato GRANATA “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 143 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle
disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), promosso con ordinanza
emessa il 7 maggio 1990 dal Tribunale superiore delle acque pubbliche nel
procedimento civile vertente tra il Consorzio irriguo "Torrente Calopinace" e
Visto l'atto di costituzione del Consorzio irriguo "Torrente Calopinace", nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 dicembre 1990 il Giudice relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto
in fatto
1. - Nel corso di un giudizio diretto all'annullamento di un provvedimento amministrativo emesso, in materia di acque, dall'ufficio regionale del genio civile di Reggio Calabria, il Tribunale superiore delle acque pubbliche - adito in sede di legittimità da un consorzio irriguo, titolare di concessione di derivazione di acqua, cui era stato ordinato di sospendere l'attività estrattiva per presunti bisogni potabili - ha sollevato di ufficio, ritenendola rilevante ai fini pregiudiziali della decisione sulla ammissibilità del ricorso giurisdizionale, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 143 del Testo unico delle leggi sulle acque e impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, nella parte in cui condiziona tale ammissibilità alla definitività del provvedimento amministrativo e, quindi, al previo esperimento dei ricorsi amministrativi.
Ritenuta la giurisdizione (speciale) di legittimità attribuita al Tribunale superiore delle acque pubbliche come derivata da quella generale di legittimità del Consiglio di Stato, con la conseguente estensione alla prima della regola generale della definitività (allora in vigore) dei provvedimenti impugnabili quale presupposto di accesso alla tutela giurisdizionale, il giudice a quo rileva che la predetta regola generale è stata abbandonata dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali (artt. 2 e 20), la quale, peraltro, facendo espressamente salva la giurisdizione del tribunale superiore delle acque pubbliche nelle materie indicate dal testo unico del 1933, non avrebbe inciso sulla disciplina concernente quest'ultimo organo giudicante, per la cui giurisdizione permarrebbe quindi la regola anzidetta, in difformità da ciò che è stabilito per il complesso della giustizia amministrativa.
La diversità di trattamento, così venutasi a creare, non sarebbe, ad avviso del giudice del rinvio, rispondente ad un criterio attinente alla particolarità della materia, tale da richiedere, a differenza di altre, la definitività del provvedimento; tale specificità infatti non risultava nel sistema precedente, in cui la norma impugnata si conformava interamente al sistema di giustizia amministrativa generale (art. 34 del T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054). Di qui la violazione, oltreché dell'art. 3 della Costituzione, anche degli artt. 24 e 113, perché dal sistema deriverebbe la sospensione del diritto alla domanda di tutela in sede giurisdizionale senza alcuna ragione che la giustifichi, vista la generale abolizione dell'anzidetto requisito della definitività nel giudizio amministrativo.
Inoltre si profilerebbe, sempre ad avviso del giudice a quo, una violazione dell'art. 102 della Costituzione perché la operata discriminazione, ponendo una diversità di rito collegata soltanto al giudice, in difetto di una ragione obiettiva, si risolve nella attribuzione a quel giudice di una "specialità" (divenuta) nuova e vietata appunto dal parametro costituzionale sopra ricordato.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che sia dichiarata la infondatezza della questione.
In particolare l'Avvocatura generale dello Stato ricorda la giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale non contrasta con gli artt. 24 e 113 della Costituzione il condizionamento dell'accesso alla giurisdizione al previo esperimento di rimedi amministrativi, specie con riferimento a provvedimenti della pubblica amministrazione di carattere autoritativo.
Quanto alla denunciata disparità di trattamento, che si
creerebbe per una materia (acque) rispetto alle altre di competenza del
complesso di giustizia amministrativa, la difesa dello Stato invoca il
principio della discrezionalità del legislatore, nello stabilire procedimenti giustiziali
diversificati, e sottolinea la coerenza della norma
impugnata, che risponde alla logica di un giudice di unica istanza e con
struttura non decentrata, ma unica per tutto il territorio nazionale, così
com'era il Consiglio di Stato anteriormente alla riforma operata con la legge
n. 1034 del
Non pertinente è, infine, la censura in riferimento all'art. 102 della Costituzione, dal momento che, se fosse vera la tesi - che la specialità del rito dinanzi al tribunale superiore delle acque pubbliche ne abbia modificato la natura, facendolo diventare un giudice straordinario o speciale nei sensi di cui al citato parametro costituzionale - si imporrebbe addirittura la eliminazione di questo "nuovo" giudice e non solo il mutamento del rito previsto per quel tipo di giudizio.
3. - Si è costituita fuori termine la parte privata, depositando una memoria con la quale si associa sostanzialmente alle considerazioni dell'ordinanza di rimessione.
Considerato
in diritto
1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24, 102 e 113 della Costituzione, dell'art. 143 del regio decreto 11 dicembre 1933, n.1775, nella parte in cui condiziona l'ammissibilità del ricorso al tribunale superiore delle acque pubbliche alla definitività del provvedimento amministrativo impugnato.
Si sostiene nell'ordinanza di rinvio che, una volta venuta meno, con la legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali, la regola della definitività dell'atto, come condizione per la proposizione del ricorso al giudice amministrativo, si è venuta a determinare, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, una diversità di disciplina per i ricorsi giurisdizionali attribuiti alla cognizione del tribunale superiore delle acque pubbliche, diversità non giustificata dalla specialità del rito e che si risolve, in violazione, altresì, degli artt. 24 e 113 della Costituzione, in una sospensione del diritto alla tutela giurisdizionale e, in violazione dell'art. 102 della Costituzione, "nella attribuzione a quel giudice di una specialità nuova".
2.1. - La questione, sollevata in riferimento all'art. 3 della Costituzione, è fondata.
Va ricordato che, nella materia delle acque pubbliche, i rimedi avverso gli atti amministrativi illegittimi sono
stati disciplinati, nel regio decreto 11 dicembre 1933, n.
Con la legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali, le condizioni per l'accesso al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione generale di legittimità, cioè nel sistema che costituisce il prototipo, sono state modificate, avendo la legge citata previsto all'art. 2 - invocato dal giudice a quo come tertium comparationis - la possibilità del ricorso diretto al giudice amministrativo contro atti e provvedimenti emessi "dagli organi periferici dello Stato", senza più condizionare il ricorso al requisito della definitività dell'atto amministrativo impugnato.
Conseguentemente, l'art. 20 della legge del 1971, n. 1034, anch'esso invocato come tertium comparationis, nell'intento di evitare che l'accesso alla tutela giurisdizionale possa comunque essere ostacolato dalla preventiva proposizione di ricorsi amministrativi, ha stabilito che, "nei casi in cui contro atti o provvedimenti emessi da organi periferici dello Stato sia presentato ricorso in via gerarchica, il ricorso al tribunale amministrativo regionale è proponibile contro la decisione sul ricorso gerarchico ed, in mancanza, contro il provvedimento impugnato, se, nel termine di novanta giorni, la pubblica amministrazione non abbia comunicato e notificato la decisione all'interessato".
La cennata modifica della disciplina generale, rispetto al precedente sistema, è confermata dall'art. 6 del d.P.R. 24 novembre 1971, n.1199 (Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi), il quale dispone che, "decorso il termine di novanta giorni dalla data di presentazione del ricorso senza che l'organo adito abbia comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti, e contro il provvedimento impugnato è esperibile il ricorso all'autorità giurisdizionale competente"
2.2. - Affermato il principio della facoltatività dei ricorsi amministrativi e venuta meno nel sistema generale di giustizia amministrativa la regola della definitività, non può giustificarsi il mantenimento di questa regola per i ricorsi al tribunale superiore delle acque, una volta che il legislatore ha ritenuto, in via generale, più confacente alle esigenze della tutela del cittadino, nei confronti degli atti amministrativi illegittimi, la possibilità di accesso diretto alla tutela giurisdizionale senza la necessaria intermediazione, prima prevista, del ricorso amministrativo. Ciò non senza considerare che il condizionamento, nella specie, del ricorso giurisdizionale al preventivo esperimento del ricorso gerarchico impedisce, prima della definizione di questo rimedio, la possibilità della tutela cautelare, sotto la forma della sospensione - da parte del giudice - degli atti emanati dall'ufficio del genio civile, tutela che, invece, una volta ammessa nei confronti della generalità degli atti amministrativi, non potrebbe essere limitata per questa particolare categoria di atti, se non in presenza di una ragionevole giustificazione in ordine alla diversità di trattamento (sentenza n. 284 del 1974).
La specialità della materia, se può giustificare l'attribuzione ad un giudice specializzato - quale è il tribunale superiore delle acque pubbliche, in una sua peculiare composizione - del sindacato giurisdizionale sugli atti amministrativi concernenti la materia stessa, non giustifica invece una tutela giurisdizionale differenziata, quanto alle modalità ed ai contenuti, in presenza di situazioni soggettive di identica natura (sentenza n.190 del 1985).
Né la diversità di disciplina potrebbe, come si sostiene dall'Avvocatura generale dello Stato, giustificarsi in ragione del doppio grado di giurisdizione previsto per i ricorsi dinanzi al sistema tribunali amministrativi regionali - Consiglio di Stato e dell'unicità del grado previsto per i ricorsi al tribunale superiore delle acque. Nessuna attinenza può, difatti, riscontrarsi tra la regola della definitività e la distribuzione delle istanze giurisdizionali in uno o più gradi, rispondendo dette previsioni a motivazioni che non interferiscono.
Una volta che il ricorso dinanzi al giudice amministrativo di legittimità è stato ammesso anche nei confronti di provvedimenti non definitivi, l'esigenza di uniformità della tutela, in ordine a situazioni soggettive di identica natura, testé posta in risalto, non può non condurre perciò alla declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 143, primo comma, del testo unico sulle acque approvato con regio decreto n. 1775 del 1933, nella parte in cui prevede che il ricorso al tribunale superiore delle acque pubbliche è ammesso solo avverso i provvedimenti "definitivi".
3. - Anche se il dispositivo dell'ordinanza di rinvio investe
l'art.
Tuttavia,
Ma, una volta che, per effetto della presente dichiarazione di illegittimità costituzionale riferita al primo comma dell'art. 143, viene meno la regola della definitività anche per la proposizione dei ricorsi al tribunale superiore delle acque, altre norme dello stesso testo unico divengono incompatibili con la pronuncia principale, donde l'esigenza di recepire, nella materia delle acque pubbliche, la disciplina generale in tema di rapporti tra ricorso giurisdizionale e ricorso gerarchico.
Più in particolare, come si è illustrato in precedenza, dal
complesso delle disposizioni assunte a termine di
comparazione ai fini della pronuncia di incostituzionalità del primo
comma dell'art. 143 citato, ed in particolare dall'art. 20 della legge n. 1034
del
Pertanto, ai sensi dell'art. 27,
ultimo periodo, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di
illegittimità costituzionale deve estendersi, come conseguenza derivante dalla decisione
adottata relativamente al primo comma dell'art. 143: a) al secondo comma del
medesimo art. 143, nella parte in cui non contiene la previsione - desunta
dall'art. 20 della legge n. 1034 del
4. - L'accoglimento della questione in riferimento all'art. 3 della Costituzione, assorbe l'esame degli altri parametri costituzionali invocati.
per
questi motivi
1) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 143, primo comma, lettere a) e b), del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), limitatamente alle parole "definitivi";
2) Dichiara, in applicazione dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n.
3) Dichiara, in applicazione dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17 gennaio 1991.
Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Francesco GRECO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Luigi MENGONI - Enzo CHELI - Renato GRANATA.
Depositata in cancelleria il 31 gennaio 1991.