SENTENZA N. 284
ANNO 1974
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale dell'art. 13, ultimo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865
(Norme sull'edilizia residenziale pubblica), e dell'art. 9, nono comma, della
legge regionale siciliana 31 marzo 1972, n. 19 (Provvedimenti per la semplificazione
delle procedure amministrative), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 18 aprile 1972 dal Consiglio di Stato - sezione IV
- sul ricorso di Del Sarto Clorinda ed altri contro il
Ministero dei lavori pubblici ed il Prefetto di Grosseto, iscritta al n. 300
del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 254 del 27 settembre 1972;
2) ordinanze emesse il 15 giugno 1972 dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana sui ricorsi rispettivamente di Failla Lucia ed altri contro il Prefetto di Siracusa ed
altri, e di Liotta Filippo ed altri contro la Regione
siciliana ed altri, iscritte ai nn.315
e 357 del registro ordinanze 1972 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 279 del 25 ottobre 1972 e n. 317 del 6 dicembre 1972.
Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e
del Presidente della Regione siciliana, nonché gli
atti di costituzione del Ministero dei lavori pubblici, dei Prefetti di
Grosseto e di Siracusa, del Proweditorato alle opere
pubbliche per la Sicilia e del Comune di Palermo;
udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1974
il Giudice relatore Giulio Gionfrida;
uditi l'avv. Antonino Sansone, per il Comune di
Palermo, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri, per
il Presidente della Regione siciliana, per il Ministero dei lavori pubblici,
per i Prefetti di Grosseto e di Siracusa e per il Provveditorato alle opere
pubbliche per la Sicilia.
Ritenuto in fatto
1. - A seguito del ricorso proposto da Clorinda, Rodolfo ed Anna Maria Del Sarto avverso il decreto del Ministro per i
lavori pubblici (dichiarativo della pubblica utilità di un'opera rientrante tra
quelle contemplate dall'art. 9 della legge 1971, n. 865 sull'edilizia
residenziale pubblica) ed il connesso decreto del Prefetto di Grosseto di occupazione di urgenza di terreni di proprietà dei
ricorrenti, il Consiglio di Stato - sezione IV giurisdizionale - , in sede di
decisione sulla domanda incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati,
con ordinanza in data 18 aprile 1972, ha sollevato questione di legittimità -
in riferimento all'art. 113, comma secondo, della Costituzione - dell'art. 13,
ultimo comma, della legge 1971, n. 865 citata: secondo cui, appunto,
l'esecuzione delle dichiarazioni di pubblica utilità, dei decreti di
occupazione e dei provvedimenti espropriativi posti in essere per la
realizzazione delle opere di cui all'art. 9 della stessa legge "può essere
sospesa nei soli casi di errore grave ed evidente nell'individuazione degli
immobili ovvero nell'individuazione delle persone dei proprietari".
2. - Anche il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana - con ordinanza 15 giugno 1972 (emessa in un giudizio instaurato su
ricorso di Lucia Failla ed altri avverso il decreto
prefettizio che aveva autorizzato il Comune di Lentini
ad occupare di urgenza fondi dei ricorrenti per
procedere a sistemazione di strade comunali) e con altra ordinanza in pari data
(emessa a seguito del ricorso di Filippo Liotta ed
altri avverso i provvedimenti di approvazione del piano regolatore della città
di Palermo, che vincolavano "a scuola" terreni di loro proprietà),
chiamato in entrambi i casi a decidere sulla domanda incidentale di sospensione
dei provvedimenti impugnati - rilevato, in premessa, che si opponeva a tale
sospensione il disposto dell'art. 13 della legge 1971, n. 865, applicabile nel
territorio della Regione siciliana, in virtù dell'art. 9, nono comma, della
legge regionale 31 marzo 1972, n. 19 - ha sollevato analoga questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13 legge 1971, n. 865.
Ha dubitato, altresì, della legittimità costituzionale dell'art. 9, comma
nono, della legge 1972, n. 19 citata, oltreché in riferimento agli artt.24, 103 e
113 della Costituzione, anche in relazione agli artt.
14 e 17 dello Statuto speciale per la Regione siciliana, per la ragione che la
potestà conferita alla Regione, di emanare norme materiali per disciplinare
l'attività ed i rapporti giuridici relativi al compimento di opere
pubbliche, non comprenderebbe anche il potere di regolare le forme ed i modi
del giudizio sulle controversie relative ai suddetti rapporti, in particolare,
il potere di limitare la tutela giurisdizionale costituzionalmente garantita
degli interessi legittimi.
3. - Innanzi a questa Corte, si sono costituiti, nel giudizio relativo al ricorso Del Sarto, il Ministero dei lavori
pubblici ed il Prefetto di Grosseto, per il tramite dell'Avvocatura di Stato,
che ha concluso, per entrambi, nel senso di una declaratoria di infondatezza
della sollevata questione.
4. - Analoghe conclusioni l'Avvocatura ha spiegato relativamente
alle ordinanze del Consiglio di giustizia amministrativa, in
rappresentanza - nel primo giudizio - del Presidente della Giunta regionale
siciliana, del Ministro per i lavori pubblici - Provveditorato alle opere
pubbliche per la Sicilia, del Prefetto di Siracusa e dell'intervenuto
Presidente del Consiglio dei ministri e - nel secondo giudizio - del Ministro
per i lavori pubblici e della Presidenza della Regione siciliana.
5. - L'illegittimità della norma impugnata é stata,
invece, sostenuta da Filepo, Angelo, Vincenzo e Maria Liotta.
6. - Infine, il Comune di Palermo - costituitosi anch'esso nel giudizio Liotta - ha dedotto la infondatezza
della questione di legittimità dell'art. 13 legge 1971, n. 865 e, quanto
all'art. 9 legge 1972, n. 19 citata, in via principale la inammissibilità della
questione (e solo subordinatamente la infondatezza): inquantoché
- fermo restando il principio che la legge regionale, neppure in materia di
competenza esclusiva, può limitare i poteri attribuiti dalle leggi dello Stato
agli organi di giustizia amministrativa - non si ravviserebbe, comunque, nella
specie, una tale limitazione, ripetendo l'art. 9 legge 1972, n. 19, quanto già
contenuto in una norma statale legittima, quale l'art. 13 legge 1971, n. 865.
Considerato in diritto
1. - Dispone l'art. 13 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, che, nella
materia della edilizia residenziale pubblica,
l'esecuzione dei provvedimenti di dichiarazione di pubblica utilità, di
occupazione temporanea e di urgenza e di espropriazione (impugnati innanzi
all'organo giurisdizionale amministrativo) "può essere sospesa nei soli
casi di errore grave ed evidente nell'individuazione degli immobili ovvero
delle persone dei proprietari".
Tanto il Consiglio di Stato - in relazione all'art.
113, comma secondo, della Costituzione - che il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana - in riferimento anche agli artt.24 e 103 della Costituzione - hanno promosso, come
sopra detto, la questione di legittimità costituzionale di tale disposizione,
dubitando che la limitazione, da questa apportata, al potere cautelare di
sospensione dell'organo di giustizia amministrativa, confligga
con il principio della tutela giurisdizionale del cittadino avverso atti della
pubblica amministrazione, di cui la misura cautelare rappresenterebbe, appunto,
una componente essenziale ed insopprimibile.
Nella prospettazione delle ordinanze di rinvio,
é implicita, per altro, la denunzia di violazione anche del principio di uguaglianza, in quanto si esclude che sussistano ragioni
giustificative della restrizione apportata dall'art. 13 citato al potere
cautelare di sospensione, che in via generale ha - ex art. 39 t.u. leggi sul
Consiglio di Stato - il solo presupposto della esistenza di "gravi
ragioni" (ed, ora - in base all'articolo 21 della legge 1971, n. 1034, istitutiva
dei T.A.R. - la allegazione di "danni gravi ed irreparabili derivanti
dall'esecuzione dell'atto").
2. - Nel contestare la fondatezza della sollevata questione, obietta
l'Avvocatura di Stato che, in realtà, la disciplina della sospensione in sede
giurisdizionale non attiene al comma secondo del richiamato art. 113 della
Costituzione (che, nell'escludere la limitazione della tutela a particolari
mezzi di impugnazione, non si riferirebbe al petitum delle
varie domande proponibili contro la P.A., ma alla causa petendi,
cioè ai vizi denunciabili con il ricorso), sibbene al
comma terzo della stessa norma, che contempla i poteri del giudice nei
confronti degli atti amministrativi.
Epperò - poiché tale ultimo precetto implicitamente consentirebbe
che la legge limiti, se non addirittura anche escluda, l'annullamento del
provvedimento amministrativo - a fortiori risulterebbe ammissibile la limitazione del
potere di sospensione che, rispetto all'annullamento, rappresenta un minus.
3. - osserva la Corte che l'affermazione dell'Avvocatura - che, ex art. 113, comma terzo, della
Costituzione, resta demandata alla legge ordinaria la determinazione dei casi
in cui possono annullarsi gli atti della P.A. e delle autorità a ciò deputate -
é, indubbiamente, esatta.
Errata é, però, la conclusione che da tale premessa si intende
trarre, che, cioè, resti a fortiori, in ogni caso, nella libera disponibilità del
legislatore di limitare (od eliminare) il potere strumentale di sospensione
degli atti impugnati.
Infatti, una vola che il legislatore ha operato le sue
scelte in ordine all'attribuzione del potere finale di annullamento
dell'atto e ha strutturato un sistema di giustizia amministrativa, il quale ha
il suo cardine, appunto, nella giurisdizione generale di annullamento degli atti
illegittimi, é naturale e conseguenziale
l'attribuzione, all'organo medesimo deputato all'annullamento, del concorrente
potere di sospensione cautelare dell'atto impugnato.
L'esercizio di tale potere consente, infatti, di anticipare, sia pure a
titolo provvisorio, l'effetto tipico del provvedimento finale della
giurisdizione, permettendo che questo intervenga re adhuc integra.
4. - Posto che il potere di sospensione della esecuzione
dell'atto amministrativo é un elemento connaturale di un sistema di tutela
giurisdizionale che si realizzi in definitiva con l'annullamento degli atti
della pubblica amministrazione e che le citate leggi sugli organi di giustizia
amministrativa, in via generale e in conformità di una lunga tradizione
storica, consentendo di valutare caso per caso la ricorrenza delle gravi
ragioni (o del pericolo di irreparabilità degli effetti della esecuzione), una
esclusione del potere medesimo o una limitazione dell'area di esercizio di esso
con riguardo a determinate categorie di atti amministrativi o al tipo del vizio
denunciato contrasta col principio di uguaglianza consacrato nell'art. 3 della
Costituzione, qualora non ricorra una ragionevole giustificazione del diverso
trattamento.
Tale giustificazione non si rinviene nella specie.
Essa non può in particolare individuarsi nella urgenza
delle finalità cui adempiono gli atti contemplati dalla legge 1971, n. 865,
citata: inquantoché tale connotato dell'urgenza
(unitamente a quello dell'indifferibilità) assiste una serie indefinita di provvedimenti
di espropriazione od occupazione - cosiddetti, appunto, necessitati (cfr. i casi previsti dall'art. 71
legge sulle espropriazioni del 1865, come modificato dalla legge 1879, n. 5188,
e integrato dall'art. 39 r.d. 1923, n. 422; ed, in genere, tutti i casi di
opere in cui la dichiarazione di urgenza é considerata implicita nel
provvedimento di approvazione del progetto: art. 6 legge 1959, n. 125, art. 12
legge 1960, n. 1676, art. 107 legge 1961, n. 469, ecc.) - e caratterizza,
comunque, anche fuori della materia delle ablazioni, una altrettanto vasta
gamma di provvedimenti dell'autorità.
Per tali svolte considerazioni - che si riassumono nella rilevazione di
un vizio di violazione del principio di uguaglianza
sul terreno della difesa avverso atti amministrativi - va, quindi, dichiarata
la illegittimità costituzionale dell'art. 13, ultimo comma, della legge 1971,
n. 865.
Le medesime ragioni - di contrasto con gli artt.
3, 24 e 113 della Costituzione (assorbito rimanendo, quindi, l'ulteriore profilo di violazione degli artt.
14 e 17 dello Statuto speciale per la Regione siciliana) - sorreggono, infine,
la declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 9, comma nono, della legge regionale 31 marzo 1972, n. 19 (denunziato
nelle ordinanze del Consiglio di giustizia amministrativa), per la parte,
appunto, in cui rende applicabile, nel territorio della Regione siciliana,
l'art. 13, ultima parte, della legge statale 1971, numero 865, innanzi citata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 13, ultimo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Norme
sull'edilizia residenziale pubblica); b) dell'art. 9J
comma nono, della legge regionale siciliana 31 marzo 1972, n. 19 (Provvedimenti
per la semplificazione delle procedure amministrative), per la parte in cui
rende applicabile, nel territorio della Regione siciliana, l'articolo 13,
ultimo comma, della legge 1971, n. 865.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 dicembre 1974.
GIULI Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 27 dicembre 1974.