SENTENZA N.511
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. Francesco SAJA
Presidente,
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo
CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con
ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia notificato il 7 luglio 1980,
depositato in cancelleria il 15 luglio successivo ed iscritto al n. 18 del
registro ricorsi 1980, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
lettera n. 117407 - Pos. B/14-7-84/6 in data 18
aprile 1980 del Ministero per l'Agricoltura e le Foreste, nella parte in cui
non viene riconosciuto alla Regione il potere di approvare le ordinanze del
Commissario degli usi civici relativamente a legittimazione di occupazioni
abusive di terreni di uso civico.
Visto l'atto di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore Mauro Ferri;
uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato
dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - La questione che la
Corte, nel presente giudizio, é chiamata a decidere consiste nello
stabilire se la competenza ad approvare le legittimazioni di occupazioni
abusive di terreni di uso civico (artt. 9 e 10 della legge 16 giugno 1927, n.
1766) spetti, per quanto concerne il territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia,
allo Stato, mediante decreto del Presidente della Repubblica, ovvero alla
regione stessa.
La ricorrente, infatti, ha
sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato in relazione alla
lettera del Ministero dell'Agricoltura e Foreste del 18 aprile 1980 (diretta al
Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici e da questo
trasmessa al Presidente della Giunta regionale), con la quale, sulla base del
parere-richiesto dalla stessa Amministrazione-espresso
dal Consiglio di Stato in data 6 febbraio 1980, veniva rivendicata allo Stato
la competenza in questione. Ad avviso della ricorrente, invece, essa spetta
alla regione sulla base dell'art. 4, n. 4, dello Statuto speciale di autonomia
(l. cost. 31 gennaio 1963, n. 1), che attribuisce alla potestà
legislativa esclusiva della regione la materia <usi civici>, nonchè dell'art. 1 del d.P.R.
26 agosto 1965, n. 1116 (contenente norme di attuazione dello statuto speciale
in varie materie), secondo cui le attribuzioni degli organi centrali e
periferici dello Stato in materia, fra l'altro, di usi civici, sono esercitate
nel territorio della regione all'amministrazione regionale.
2. - Il ricorso é
fondato.
Il citato art. 9 della
legge 16 giugno 1927, n. 1766 prevede che, qualora sulle terre di uso civico
siano avvenute occupazioni, queste, ove concorrano determinate condizioni,
possono essere legittimate; a ciò provvedono i commissari regionali per
la liquidazione degli usi civici e le ordinanze di legittimazione da essi
emanate devono essere <sottoposte all'approvazione sovrana>, ai sensi
dell'ultimo comma del successivo art. 10. Va, innanzitutto, rilevato che
all'atto di approvazione non può certamente più attribuirsi la natura
di atto di <prerogativa regia>, come sostenuto in passato da alcuni
autori, che lo consideravano assimilabile al rescriptum
gratiae: la successiva elaborazione dottrinale e
giurisprudenziale ha portato al superamento di tale concezione, come riconosce
la stessa Avvocatura dello Stato nell'atto di costituzione. Del resto, una
simile teoria e assolutamente inconciliabile con l'art. 66, settimo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, il quale, con riferimento alle
regioni a statuto ordinario, stabilisce che l'approvazione in questione e
effettuata con decreto del Presidente della Repubblica <d'intesa> con la
regione interessata: la necessita dell'intesa con la regione esclude, infatti,
evidente mente, che possa parlarsi di atto di <prerogativa sovrana>.
Ciò posto, é
tuttora oggetto di dibattito il problema se al provvedimento in esame debba
attribuirsi natura di atto costitutivo, che conclude il procedimento di
legittimazione, ovvero quella (che sembra prevalere nella giurisprudenza
più recente del Consiglio di Stato) di atto di controllo, mera
condizione di efficacia dell'ordinanza commissariale di legittimazione.
Ma la soluzione di tale
problema non e determinante ai fini del presente giudizio. Quale che sia,
infatti, la natura giuridica (di amministrazione attiva o di controllo) dell'atto
di approvazione, va ritenuto che la competenza ad emanarlo spetti, per il
territorio della regione ricorrente, all'amministrazione regionale.
Invero, da un lato l'art.
4, n. 4, dello statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia attribuisce alla potestà
legislativa primaria della regione la materia <usi civici>, considerata,
va sottolineato, quale materia a se stante e non quale submateria
dell'<agricoltura e foreste>, come avviene per le regioni a statuto
ordinario; dall'altro, le attribuzioni nella stessa materia degli <organi
centrali e periferici dello Stato> sono state trasferite alla regione, ai
sensi dell'art. 1 del d.P.R. n. 1116 del 1965, e, una
volta escluso, come sopra detto, che l'atto di approvazione delle
legittimazioni costituisca atto di <prerogativa regia>, non può
non ritenersi che esso, quale che sia poi la sua specifica funzione, rientri
nell'ampia dizione di cui alla norma citata. La soluzione cui si é
giunti riceve, poi, ulteriore conferma dalla considerazione che, se alle regioni
a statuto ordinario e riconosciuta - ai sensi dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977 -la partecipazione al provvedimento
di approvazione mediante la procedura dell'<intesa>, appare pienamente
legittimo attribuire alla regione ricorrente, sulla base delle richiamate norme
parametro, la piena competenza ad adottare l'atto in questione, tenendo conto,
da un lato, che ad essa non potrebbe comunque riservarsi un trattamento
deteriore di quello attribuito alle regioni a statuto ordinario (cfr. sentt. nn. 216 e 304 del 1985),
e, dall'altro, che essa gode, come s'é visto, rispetto a queste ultime,
nella materia de qua, di un ben più ampio grado di competenza.
3.-Occorre a questo punto
dar conto di due obiezioni sollevate dall'Avvocatura dello Stato. La prima
(peraltro solo indirettamente proposta mediante il generico rinvio al parere
del Consiglio di Stato del 6 febbraio 1980, in cui e espressamente enunciata)
consiste nel sostenere che il permanere della competenza statale ad emanare
l'atto in discussione deriverebbe dal mancato esercizio, fino a questo momento,
nella materia de qua della potestà legislativa riconosciuta alla ricorrente
dallo statuto speciale.
La tesi non può
essere condivisa.
E' ben vero che, ai sensi
dell'art. 64 dello statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia, nelle materie
di competenza legislativa della regione continuano ad applicarsi le leggi
statali fino a quando la regione non legiferi a sua volta (principio, del
resto, ovvio, in quanto teso ad evitare vuoti legislativi); ma ciò non
toglie che la legge statale, ove la regione non ritenga di dover a quella
sostituire una propria diversa disciplina, vada si applicata, ma trasferendo
agli organi regionali le attribuzioni dalla legge statale conferite ad organi
centrali dello Stato, secondo il dettato del citato art. 1 del d.P.R. n. 1116 del 1965, nel quale, come s'é detto,
va ricompreso il provvedimento in discussione.
In secondo luogo,
l'Avvocatura dello Stato obietta che l'approvazione delle legittimazioni non
rientrerebbe esclusiva mente nella materia degli usi civici, ma toccherebbe
anche la materia del diritto di proprietà, producendo l'effetto della
trasformazione del demanio in allodio, cioé in
proprietà individuale: ne conseguirebbe che l'atto eccederebbe,
comunque, la competenza della ricorrente.
Anche questa tesi non
può essere accolta.
Il procedimento di
legittimazione dell'occupazione di terre gravate da uso civico ha, infatti,
pacificamente natura amministrativa: pertanto, analogamente a quanto affermato
nella sentenza n. 70 del 1970 (con la quale la Corte dichiaro che spetta alla
Regione Friuli-Venezia Giulia il potere di riconoscere persone giuridiche
private nella materia delle istituzioni sportive, di cui all'art. 4, n. 14,
dello statuto regionale), va ritenuto che nel caso in esame si tratta non di
dettare una disciplina interna in materia di rapporti privati, ma di
esercitare, mediante un'attività strettamente amministrativa, una
competenza chiaramente indicata nello statuto speciale di autonomia.
Peraltro va sottolineato
che anche nel caso di cui alla citata pronuncia del 1970 l'atto di cui lo Stato
rivendicava la competenza era costituito da un decreto del Capo dello Stato.
4. - In conclusione, in
accoglimento del ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, va dichiarato che
non spetta allo Stato il potere di approvare le legittimazioni di occupazioni
di terre di uso civico comprese nel territorio della regione stessa, con
conseguente annullamento dell'atto impugnato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta
allo Stato il potere di approvare le legittimazioni di occupazioni di terre di
uso civico comprese nel territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia;
annulla, di conseguenza, la lettera del Ministero dell'Agricoltura e delle
Foreste n. 117407 del 18 aprile 1980 diretta al Commissariato regionale degli
usi civici con sede in Trieste.
Così deciso, in
camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 21/04/88.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Mauro FERRI, REDATTORE
Depositata in cancelleria
il 05 Maggio 1988.