SENTENZA N.474
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori Giudici:
Prof.
Francesco SAJA Presidente
Prof.
Giovanni CONSO
Prof.
Ettore GALLO
Dott. Aldo
CORASANITI
Prof.
Giuseppe BORZELLINO
Dott.
Francesco GRECO
Prof.
Renato DELL'ANDRO
Prof.
Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo
SPAGNOLI
Prof.
Francesco Paolo CASAVOLA
Prof.
Antonio BALDASSARRE
Prof.
Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro
FERRI
Prof.
Luigi MENGONI
Prof. Enzo
CHELI
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il 16 maggio
1984, depositato in Cancelleria il 4 giugno successivo ed iscritto al n. 19 del
registro ricorsi 1984, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
provvedimento del Comitato Interministeriale dei Prezzi in data 20 marzo 1984,
n. 10/84, recante: <Direttive alle amministrazioni regionali, provinciali,
comunali ed ai comitati provinciali dei prezzi>.
Visto
l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice relatore Antonio
Baldassarre;
uditi
l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e
l'Avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Considerato in diritto
1.-Oggetto
del presente giudizio per conflitto di attribuzione e la questione se il
provvedimento del Comitato Interministeriale dei Prezzi n. 10/1984, nel vietare
di aumentare, per l'intero anno 1984, le tariffe del trasporto urbano delle
autolinee in concessione, sia invasivo delle competenze in materia di tranvie e
linee automobilistiche d'interesse regionale, nonchè
di quelle relative alla submateria delle
attività commerciali, le quali sono garantite alle regioni dagli artt.
117 e 118 Cost., come attuati dagli artt. 52 e 84 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616.
Secondo la
Regione Toscana l'invasione delle competenze regionali deriverebbe dal fatto
che il provvedimento impugnato sarebbe un atto di indirizzo e di coordinamento
del tutto privo di un a base legislativa (non essendo stato convertito il
decreto-legge sul quale si fonda quel provvedimento), oltrechè
emanato da un'autorità incompetente (non potendo ritenersi che il CIP
possa legittimamente surrogarsi al Governo nell'esercizio delle competenze di
cui all'art. 3 della legge n. 382 del 1975) e in violazione dell'art. 7,
tredicesimo comma, della legge n. 730 del 1983 (secondo il quale i disavanzi di
gestione delle aziende qui considerate devono esser coperti mediante adeguamenti
tariffari, stabiliti dalle regioni con il concorso degli enti locali
interessati).
Il ricorso
della Regione Toscana non può essere accolto per nessuno dei profili
prospettati.
2.
-Innanzitutto, non può esser condiviso il rilievo che il provvedimento
impugnato sia (del tutto) privo di una base legislativa.
2.1 - Per
dimostrare l'assunto contrario, la ricorrente argomenta che, poichè il d.l. n. 10 del 1984 e decaduto con effetto
ex tunc a causa della sua mancata conversione in
legge, il provvedimento impugnato, che su di esso si fonda, é divenuto
privo di qualsiasi copertura legislativa. Nè
si potrebbe obiettare, sempre secondo la ricorrente, che gli effetti del
predetto decreto siano stati fatti salvi dall'art. 4 del successivo d.l. n. 70
del 1984, essendo quest'ultimo illegittimo in quanto esercizio di una
competenza che l'art. 77, ultimo comma, Cost., riserva alle Camere. Rispetto ad
esso, anzi, la Regione ha presentato formale eccezione perchè
la Corte sollevi di fronte a se stessa la relativa questione di
costituzionalità.
Così
argomentando, peraltro, la Regione Toscana, mentre rileva correttamente la
decadenza del decreto-legge n. 10 per effetto della mancata conversione in
legge, nello stesso tempo omette di considerare che la legge 12 giugno 1984, n.
219, nel convertire il d.l. n. 70 del 1984, che aveva riprodotto il predetto
d.l. n. 10, ha stabilito, all'ultimo comma del suo articolo unico, che
<restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono salvi gli effetti
prodotti e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge 15 febbraio
1984, n. 10>. In altre parole, la legge n. 219 del 1984, mentre ha
convertito in legge il d.l. n. 70, nello stesso tempo, proprio in virtù
della disposizione appena ricordata, ha fatto salvi gli effetti e-quel che qui
interessa- ha assicurato una valida base legislativa ai provvedimenti adottati
sul fondamento del decreto decaduto e poi riprodotto (cioé
il d.l. n. 10), estendendo retroattivamente ad essi l'efficacia delle proprie
disposizioni.
Nel far
ciò, la predetta legge ha, per un verso, sostituito con effetto ex tunc l'art. 4 del d.l. n. 70 (v. sent. n. 34 del
1985), e, per altro verso, ha posto una norma (ultimo comma dell'articolo
unico) in funzione di sanatoria verso gli atti e i provvedimenti che, essendo
stati adottati sulla base del decreto decaduto, sarebbero risultati, in
mancanza di essa, sicuramente invalidi. E, poichè,
come questa Corte ha già avuto modo di dire (v., ad es., sent. n. 100 del
1987), nel nostro ordinamento é pienamente ammissibile una legge
generale e astratta in funzione di convalida o di sanatoria, semprechè ovviamente ciò non comporti una
lesione dei principi e dei precetti costituzionali (che nel caso non ricorre),
si deve concludere che la legge n. 219 del 1984 ha posto una norma che,
estendendo retroattivamente gli effetti dell'art. 1 del d.l. n. 70 agli atti e
ai provvedimenti adottati sul fondamento dell'identico articolo contenuto nel
precedente d.l. n. 10, conferisce a questi ultimi una base legislativa
formalmente idonea.
2.2-D'altra
parte, sotto il profilo sostanziale, il provvedimento n. 10/1984 del Comitato
Interministeriale dei Prezzi, ancorchè porti
nella sua intitolazione la denominazione di <direttive>, non possiede,
certo, per la parte che interessa il presente giudizio (punto 4), le
caratteristiche strutturali di un atto di indirizzo e coordinamento.
Contrariamente a quanto suppone la ricorrente, esso e un atto amministrativo
che, sulla base dell'esercizio di una discrezionalità meramente tecnica,
appare rivolto all'applicazione puntuale di una direttiva già presente,
in tutti i suoi elementi prescrittivi, nell'art. 1 del decreto-legge n. 70 del
1984, come convertito (ed esteso ai provvedimenti adottati sulla base del d.l.
n. 10) ad opera della legge n. 219 del 1984.
In
effetti, nella disposizione legislativa appena citata é già
formulato il divieto, per l'anno 1984, di aumentare mediamente le tariffe e i
prezzi amministrati al di là del 10% del valore reale riscontratosi
nell'anno precedente. Nell'art. 1 del d.l. n. 70, infatti, é stabilito
testualmente che <per il 1984 la media annua ponderata degli incrementi dei
prezzi al consumo per l'intera collettività nazionale non può
superare, nel complesso, il tasso minimo di inflazione indicato, nella
relazione previsionale e programmatica del Governo per l'anno medesimo, nella
misura del 10 per cento>. Al fine di attuare l'anzidetta direttiva, lo
stesso art. 1, mentre prevede che il CIP dia un parere preventivo vincolante
sulle proposte di incremento delle tariffe e dei prezzi amministrati la cui
deliberazione spetti allo Stato centrale, nello stesso tempo demanda al
medesimo Comitato, al fine di determinare gli aumenti delle tariffe e dei
prezzi amministrati di spettanza degli enti locali autonomi, il potere di
emanare <apposite direttive alle amministrazioni regionali, provinciali e
comunali e ai comitati provinciali dei prezzi per i provvedimenti da adottarsi
nell'ambito territoriale di loro competenza>.
Il
provvedimento impugnato nel presente giudizio é stato adottato sulla
base di questa specifica attribuzione di potere al fine di determinare in
concreto, a seguito dell'applicazione di criteri meramente tecnici, il livello
delle tariffe e dei prezzi amministrati, la cui deliberazione spetta alle automomie locali territoriali, in relazione al tetto del
10%, rappresentato dal tasso di inflazione programmato per il 1984. Ed infatti,
a questo riguardo, il provvedimento del CIP dispone nella parte che qui
interessa (punto 4) quanto segue: <le tariffe del trasporto urbano e delle autolinee
in concessione-considerato che a livello nazionale l'effetto di
6trascinamento" sulla media 1984 degli aumenti intervenuti nel 1983
registra valori percentuali rispettivamente del 9,9% e del 15,7%, già
difficilmente compatibili con il tasso di inflazione programmato- dovranno
esser mantenute ferme agli attuali livelli>.
In altre
parole, in attuazione del divieto legislativo di aumentare per il 1984 le
tariffe amministrate in misura mediamente superiore al 10% reale, il
provvedimento impugnato, constatato che l'effetto di <trascinamento>
degli incrementi realizzatisi nel 1983 aveva portato nelle tariffe in questione
a tassi reali di aumento pressochè pari (nel
caso del trasporto urbano) o, addirittura, nettamente superiori (nel caso delle
autolinee in concessione) rispetto al tetto stabilito, non fa altro che dare
concretezza a quel divieto imponendo alle amministrazioni regionali,
provinciali e comunali di mantener ferme, in termini monetari, le predette
tariffe.
Appare
chiaro, pertanto, che nel far ciò il provvedimento impugnato non
introduce affatto prescrizioni nuove rispetto a quelle già contenute
nella disposizione legislativa che vi sta a base, ma, conformemente del resto
alla natura delle comuni deliberazioni del CIP (v., ad es., sent. 103 del
1957), non fa altro che applicare al caso di specie, usando esclusivamente
criteri tecnici di determinazione, il divieto contenuto nell'art. 1 del d.l. n.
70 del 1984, come convertito ed esteso ai rapporti anteriori dalla legge n. 219
del 1984. Non si é, dunque, in presenza di un atto di indirizzo e
coordinamento, ma piuttosto di un atto di amministrazione puntuale e concreto
posto in essere nell'attuazione di una direttiva già contenuta, in tutti
i suoi elementi prescrittivi, nella disposizione legislativa sulla quale si
basa il provvedimento impugnato.
3.-Trattandosi
di un indirizzo legislativo che il provvedimento impugnato ha semplicemente
applicato a un caso concreto, vengono a cadere tutte le censure formulate dalla
Regione ricorrente, vale a dire non solo quella relativa alla pretesa mancanza
di copertura legislativa, ma anche quella attinente alla presunta incompetenza
del CIP ad emanare atti di indirizzo e coordinamento e quella riguardante
l'asserito contrasto del provvedimento impugnato con l'art. 7, tredicesimo
comma, della legge n. 730 del 1983 (disposizione che, peraltro, e stata
annullata con effetto ex tunc a seguito della
dichiarazione d'illegittimità costituzionale con sent. n. 245 del
1984).
Non si
può dubitare, dunque, che il provvedimento di cui si chiede
l'annullamento sia svolgimento di una competenza spettante allo Stato, che non
lede, così come é stata esercitata, le attribuzioni
costituzionalmente garantite alle regioni. Ciò vale tanto più se
si ha presente, come elemento di sfondo, che la disposizione legislativa di cui
l'atto impugnato costituisce puntuale applicazione si collega sicuramente a
finalità generali, come la lotta all'inflazione su tutto il territorio
nazionale, che trascendono senz'alcun dubbio gli interessi che si intendono
tutelare con le competenze attribuite alle regioni.
4. - Le
argomentazioni precedentemente svolte, mentre precludono, per gli stessi motivi
enunciati da questa Corte nella sent. n. 34 del
1985, l'esame di qualsivoglia censura prospettata contro il d.l. n. 70 del
1974 al fine dell'invalidazione del provvedimento del CIP oggetto della
presente impugnazione, inducono altresì a dichiarare l'irrilevanza della
eccezione formulata dalla Regione ricorrente affinchè
la Corte sollevi di fronte a se stessa la questione di costituzionalità
dell'art. 4 del decreto-legge n. 70 del 1984 per contrasto con l'art. 77 della
Costituzione. Poichè, infatti, l'ultimo comma
dell'articolo unico della già citata legge n. 219 del 1984 si é
integralmente e stabilmente sostituito, con effetto ex tunc,
alla disposizione provvisoria della cui costituzionalità si dubita,
quest'ultima e stata cancellata sin dall'inizio dall'ordinamento legislativo e,
in ogni caso, non é più una disposizione applicabile nel presente
giudizio.
Pertanto,
a voler tacere di altri argomenti conducenti alla medesima conclusione, appare
chiaro che la questione di costituzionalità eccepita dalla parte
ricorrente é manifestamente inammissibile per difetto di rilevanza.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
rigetta il
ricorso e dichiara che spetta allo Stato stabilire, in relazione al tasso
programmato di inflazione per l'anno 1984, se le tariffe del trasporto urbano e
delle autolinee in concessione possano o meno essere aumentate dalle regioni;
dichiara
manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4 del d.l. 17 aprile 1984, n. 70, sollevata, in riferimento all'art.
77 Cost., dalla Regione Toscana con il ricorso di cui in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 20/04/88.
Francesco
SAJA, PRESIDENTE
Antonio
BALDASSARRE, REDATTORE
Depositata
in cancelleria il 27 Aprile 1988.