SENTENZA N. 34
ANNO 1985
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
Prof. Leopoldo ELIA, Presidente
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di
legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4 del d.l. 17 aprile 1984, n. 70
(Misure urgenti in materia di tariffe, di prezzi amministrati e d’indennità di
contingenza) così come convertito dalla legge 12 giugno 1984 n. 219, promossi
con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 21 maggio
1984 dal Pretore di Pavia nel procedimento civile vertente tra Di Tommaso
Pasquale c/S.p.A. Necchi, iscritta al n. 932 del registro ordinanze 1984 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 273 del 1984;
2) ordinanza emessa l'11 giugno
1984 dal Pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra S.p.A. F.A.T.M.E.
c/Pavinato Giuseppe ed altri, iscritta al n. 1048 del registro ordinanze 1984 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 273 del 1984;
3) ordinanza emessa l'11 giugno
1984 dal Pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra S.p.A. Voxson e
Rosolia Luigi, iscritta al n. 1049 del registro ordinanze 1984 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 273 del 1984;
4) ordinanza emessa l'11 giugno
1984 dal Pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra S.p.A.
Elettronica e Scarabotti Roberto, iscritta al n. 1050 del registro ordinanze
1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 273 del 1984;
5) ordinanza emessa il 5 luglio
1984 dal Pretore di Sestri Ponente nel procedimento civile tra S.p.A.
Italcantieri e Franceschi Bruno ed altri, iscritta al n. 1071 del registro
ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 273
del 1984.
Visti gli atti di costituzione
della soc. Necchi, di Pavinato Giuseppe ed altri, di Rosolia Luigi, della soc.
Elettronica, di Scarabotti Roberto e di Franceschi Bruno ed altri, nonché gli
atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell'udienza
pubblica del 12 dicembre 1984 il Giudice relatore Livio Paladin;
uditi gli avvocati Marcello Gorla
per la S.p.A. Necchi, Roberto Muggia per Pavinato, Rosolia ed altri, Giuliano
Properzi e Renato Scognamiglio per la soc. Elettronica, Franco Tiby per
Scarabotti, Luciano Ventura per Franceschi ed altri e l'Avvocato dello Stato
Dante Corti per il Presidente del Consiglio del ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio
civile instaurato da un dipendente della S.p.A. Necchi, per ottenere da tale
società la corresponsione dei quattro punti di contingenza maturati nel
febbraio 1984, l'adito Pretore di Pavia - con ordinanza emessa il 21 maggio 1984
- ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.l. 17
aprile 1984, n. 70: in base al quale, "per il semestre febbraio-luglio
1984, i punti di variazione della misura dell'indennità di contingenza e d’indennità
analoghe, per i lavoratori privati, e della indennità integrativa speciale...,
per i dipendenti pubblici, restano determinati in due dal 1 febbraio e non
possono essere determinati in più di due dal 1 maggio 1984".
In verità, l'ordinanza di
rimessione considera manifestamente infondate le eccezioni proposte al riguardo
dall'attore, con riferimento agli artt. 3, 36 e 77 della Costituzione. Quanto
all'art. 3, il diverso trattamento dei cittadini sarebbe giustificato dalla
peculiarità delle situazioni in esame (secondo il criterio affermato da questa
Corte nella sentenza n. 141 del 1980).
Quanto all'art. 36, la giusta retribuzione andrebbe autonomamente valutata dal
giudice, senza che i contratti collettivi rappresentino in tal senso
"parametri... vincolanti" (e senza che sia sostenibile la
costituzionalizzazione dei "meccanismi d’indicizzazione in atto"). E,
quanto all'art. 77, nella specie il Governo non avrebbe abusato della
decretazione d'urgenza, data l'esigenza di evitare il prodursi di "effetti
moltiplicatori" dell'inflazione; né si potrebbe ipotizzare una violazione
del terzo comma dell'articolo stesso, dal momento che l'introduzione di misure
retroattive non sarebbe riservata alle leggi formali.
Il giudice a quo ritiene invece
violato il primo comma dell'art. 39 Cost., dato il contrasto riscontrabile fra
la norma predetta e la libertà d’organizzazione sindacale concepita come
comprensiva della libertà di contrattazione. Fermo restando che non
sussisterebbe, allo stato, una riserva della materia retributiva a favore
dell'autonomia collettiva (come affermato da questa Corte, nella sentenza n. 106 del 1962),
il Pretore di Pavia dubita, infatti, che "la legge possa autoritativamente
rimuovere in peius il risultato già perfezionato della contrattazione";
tanto più che, nel caso in esame, non vi sarebbe stato il "consenso del
sindacato", messo in rilievo dalla Corte stessa nella sentenza n. 141 del
1980, data la posizione contraria della componente maggioritaria della CGIL. Né
si potrebbe argomentare la legittimità della norma impugnata dalla
transitorietà di essa, dall'urgenza di provvedere in materia o dalla minima
incidenza dell'intervento legislativo, poiché nessuno di tali argomenti
varrebbe a giustificare la lesione d'una libertà costituzionale.
2. - Con tre ordinanze emesse
l'11 giugno 1984, nel corso di altrettanti procedimenti instaurati da
lavoratori dipendenti della S.p.A. FATME, della S.p.A. Voxson e della S.p.A.
Elettronica, il Pretore di Roma ha congiuntamente impugnato gli artt. 3 e 4 del
d.l. n. 70 del 1984, per asserito contrasto con gli artt. 3, 36, 39, 70 e 77
della Costituzione.
Il principio generale
d'eguaglianza risulterebbe infatti violato, sia per la "sottrazione di
parte del reddito dei lavoratori subordinati, a favore dei datori di
lavoro", sia perché i lavoratori stessi sarebbero i soli colpiti, sia
perché verrebbero egualmente incisi i redditi più bassi e quelli più alti. Del
pari, "al lavoro prestato nella stessa quantità e qualità" farebbe
riscontro "una retribuzione con potere di acquisto diminuita rispetto a
quella corrisposta nel periodo precedente". Ancora, sarebbe di fatto
impedito "l'esercizio della libertà sindacale riconosciuta e
garantita" dall'art. 39. E ne verrebbero infine contraddette sia la norma
costituzionale che riserva alle Camere la funzione legislativa, sia quella che
consente i provvedimenti governativi con forza di legge nei soli casi di
necessità e d'urgenza.
3. - In seguito ad un’opposizione
proposta dalla S.p.A. Italcantieri, quanto al decreto ingiuntivo 17 aprile 1984,
emesso dal Pretore di Sestri Ponente per intimare il pagamento di determinate
somme a titolo d'indennità di contingenza, il Pretore stesso ha impugnato a sua
volta sia l'art. 3 del d.l. n. 70 del 1984, come convertito dalla legge 12
giugno 1984, n. 219, sia l'ultimo comma dell'articolo unico della stessa legge
di conversione, in riferimento agli artt. 3, 36 e 39 della Costituzione.
L'ordinanza di rimessione -
datata 5 luglio 1984 - considera manifestamente infondate le eccezioni
sollevate dai lavoratori convenuti con riferimento all'art. 77, secondo e terzo
comma, della Costituzione: da un lato, perché il verificare se esistano o meno
i presupposti giustificativi della necessità e dell'urgenza sarebbe riservato
al "giudizio immediato del Parlamento" ed al "giudizio
successivo del corpo elettorale"; d'altro lato, perché le Camere avrebbero
regolato autonomamente i rapporti giuridici sorti sulla base del non convertito
d.l. n. 10 del 1984, sia pur riproducendo l'art. 4 del d.l. n. 70. Sarebbe invece
violato il principio d'eguaglianza, dato che la norma impugnata inciderebbe sui
soli percettori di redditi di lavoro subordinato o a questo equiparati,
"senza l’adozione di alcuna analoga iniziativa... nei confronti di altri
percettori di reddito" e senza "alcuna forma di controllo o di
indirizzo ai fini pubblici delle somme risparmiate", che compensi il
"massiccio trasferimento di ricchezza dai lavoratori subordinati ai datori
di lavoro".
Inoltre la norma impugnata -
diversamente da quelle prese in esame dalla Corte nelle sentenze n. 106 del
1962 e n. 141 del 1980 - verrebbe a sostituirsi alle norme pattizie in vigore,
peggiorando il trattamento economico di tutti i lavoratori senza l'assenso
della CGIL; sicché ne verrebbe violata la libertà sindacale, che potrebbe dirsi
garantita "solo quando venga in concreto consentito ai lavoratori
associati ed alle loro rappresentanze di godere di un’ampia libertà
negoziale" (tanto più che tale compressione non sarebbe stata preordinata
"al raggiungimento degli scopi previsti... dalla Costituzione"). Nel
medesimo tempo, d'altronde, l'eliminazione retroattiva di aumenti periodici
maturati o maturandi determinerebbe un "evidente squilibrio della
proporzione assunta a rango costituzionale" dall'art. 36, primo comma: per
di più comportando sacrifici ineguali, secondo che si tratti di lavoratori a
più o meno basso salario.
4. - a) Nel giudizio instaurato
dal Pretore di Pavia si é costituita la società Necchi, contestando la
prospettata violazione dell'art. 39 Cost.. L'inesistenza di una riserva,
costituzionalmente garantita, che abiliti la sola contrattazione collettiva a
disciplinare i rapporti di lavoro, varrebbe infatti ad escludere che la legge
non possa mai modificare i rapporti medesimi, ancorché regolati in via contrattuale.
In particolare, sarebbe di esclusiva competenza del legislatore - come
sostenuto in dottrina ed in sede di conversione della norma impugnata - il
perseguimento di interessi pubblici nel settore in esame, tanto più quanto la
legge stessa non si sovrapponga in modo definitivo alle autodeterminazioni
delle parti. Né si potrebbe affermare che, nella specie, siano configurabili
diritti ormai acquisiti, come tali intangibili da parte del legislatore: poiché
si tratterebbe, viceversa, di diritti destinati a maturarsi appena al termine
del periodo di paga.
b) Alle motivazioni ed alle
conclusioni del Pretore di Roma aderiscono invece i costituiti lavoratori
dipendenti delle società FATME, Voxson ed Elettronica. Il dipendente della
Elettronica Roberto Scarabotti argomenta - in particolar modo - che l'art. 3
del d.l. n. 70 assumerebbe "un carattere addirittura ablativo rispetto a
diritti di carattere patrimoniale acquisiti dal lavoratore in forza di
prestazioni lavorative già erogate da mesi" donde una "confisca"
di una parte del salario che contrasterebbe con l'art. 36 della Costituzione.
Analogamente conclude il
segretario generale del partito politico "Democrazia proletaria",
intervenuto ad adiuvandum nel giudizio di cui all'ordinanza n. 1050 del 1984
(come risulta dal verbale dell'udienza dell'11 giugno 1984). Nell'atto di
costituzione si aggiunge, per altro, che l'impugnato art. 4 del d.l. n. 70, con
cui si facevano salvi gli effetti prodotti dal decaduto d.l. n. 10 del 1984,
rileverebbe tuttora ai fini del giudizio a quo, dato che la legge di
conversione n. 219 del medesimo anno non sarebbe entrata in vigore se non a
conclusione della vacatio di 15 giorni dalla sua pubblicazione; sicché questa
Corte ne dovrebbe pronunciare l'annullamento per contrasto con l'ultimo comma
dell'art. 77 della Costituzione.
Al contrario, la convenuta
società Elettronica sostiene la non fondatezza della proposta questione, con
particolare riguardo ai parametri rappresentati dagli artt. 70 e 77: in ordine
ai quali si deduce che il Governo potrebbe legittimamente reiterare l'esercizio
della decretazione legislativa, qualora esista e permanga "il caso di
necessità e di urgenza". Del resto, il rapporto all'esame del giudice a
quo non sarebbe sorto sulla base del decaduto d.l. n. 10, che ormai non
esisteva nel momento in cui l'Elettronica propose opposizione, appellandosi al
sopravvenuto d.l. n. 70; e non sarebbe dunque pertinente neppure il richiamo
all'ultimo comma dell'art. 77 della Costituzione.
c) Si sono finalmente costituiti
i lavoratori convenuti nel giudizio pendente presso il Pretore di Sestri
Ponente: i quali aderiscono alla tesi del giudice stesso, osservando in
particolare che l'art. 39 della Costituzione, garantendo l'autonomia sindacale,
tutelerebbe in qualche misura la corrispondente autonomia negoziale e dunque
varrebbe ad escludere che lo Stato possa "sostituirsi totalmente al
sindacato per regolare il rapporto di lavoro".
d) In tutti i giudizi é
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la Corte
dichiari inammissibili o non fondate le questioni predette.
Quanto all'art. 4 del d.l. n. 70,
già reso superfluo dalla portata retroattiva del precedente art. 3, la ragion
d'essere della sua denuncia sarebbe comunque venuta meno, non appena la
relativa legge di conversione lo ha soppresso. D'altronde, per entrambe le
norme impugnate dal Pretore di Roma, le ordinanze di rimessione avrebbero
omesso ogni giudizio di rilevanza (trascurando inoltre di indicare gli oggetti
ed i termini delle vertenze sottoposte all'esame del Pretore stesso).
Nel merito, i giudici a quibus
non avrebbero tenuto presente che la norma impugnata riguarda, in via
eccezionale e temporanea, il solo automatismo degli aumenti retributivi,
peculiare del trattamento economico dei lavoratori dipendenti; né avrebbero
considerato il quadro nel quale si colloca la norma predetta, che sarebbe stata
inserita in una manovra economica più ampia ed accompagnata da varie misure
compensative (quali il blocco dell'equo canone, la ridistribuzione degli
assegni familiari, il controllo dei prezzi, la regolamentazione dei tickets in
materia sanitaria...): il che varrebbe ad escludere la violazione degli artt. 3
e 36 Cost.. Quanto all'art. 39, l'Avvocatura dello Stato osserva invece che
l'intervento in esame sarebbe collegato all'accordo sul costo del lavoro del 22
gennaio 1983, oltre che sorretto dal consenso maggioritario delle
organizzazioni sindacali; ed aggiunge, comunque, il richiamo dei principi già
affermati dalla Corte, in ordine ai rapporti fra l'attività normativa dei
sindacati e l'attività del Parlamento. Quanto infine agli artt. 70 e 77 Cost.,
premesso che il Governo avrebbe provveduto - nella specie - "in via di
necessità ed urgenza", sarebbe stata fatta in ogni caso salva la
competenza delle Camere a regolare rapporti giuridici sorti sulla base dei
decreti-legge non convertiti.
5. - In vista della pubblica
udienza, hanno depositato memorie le società Necchi ed Elettronica, i
lavoratori costituitisi nei giudizi introdotti dalle ordinanze nn. 1048 e 1049
del Pretore di Roma e n. 1071/1984 del Pretore di Sestri Ponente, il partito
politico "Democrazia proletaria", nonché l'Avvocatura dello Stato per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Oltre che svolgere le rispettive
tesi, nelle memorie dei lavoratori dipendenti dalle società FATME e Voxson si
respinge l'assunto dell'Avvocatura dello Stato, per cui le impugnazioni
promosse dal Pretore di Roma non sarebbero rilevanti nei giudizi a quibus; e si
riafferma che, tra la decadenza del d.l. n. 10 e l'entrata in vigore del
conseguente d.l. n. 70, si sarebbe prodotto un vuoto normativo, sia pure
ridotto ad un unico giorno: il che dovrebbe indurre la Corte ad emettere
"non solo un monito ma un provvedimento che richiami il Governo ad un
rispetto di norme poste a tutela e nell'interesse della collettività e ponga un
freno ad un modo di produzione legislativa tanto arrogante quanto improvvisato
e facilone".
Viceversa, nella memoria della
società Elettronica si deduce l'attuale inesistenza od irrilevanza della
questione promossa dal Pretore di Roma in riferimento agli artt. 70 e 77 Cost.,
date la conversione in legge del d.l. n. 70 e la soppressione dell'art. 4 del
decreto medesimo. Analogamente, nella memoria dell'Avvocatura dello Stato si
contesta che "la salvezza degli effetti di un decreto-legge non convertito
debba essere disposta dal Parlamento prima che il decreto - legge perda la sua
efficacia"; e conclusivamente si rileva - per un altro verso - che il
partito politico "Democrazia proletaria", non essendo parte in
nessuno dei giudizi a quibus, non avrebbe titolo per interloquire dinanzi alla
Corte.
Considerato in
diritto
1. - I cinque giudizi possono
essere riuniti e decisi con unica sentenza, in quanto hanno tutti per tema -
esclusivo o comunque principale - la legittimità costituzionale dell'art. 3 del
decreto-legge 17 aprile 1984, n. 70 (recante "misure urgenti in materia di
tariffe, di prezzi amministrati e di indennità di contingenza"). Tutte le
ordinanze di rimessione ritengono infatti illegittima la prescrizione in virtù
della quale, "per il semestre febbraio-luglio 1984, i punti di variazione
della misura della indennità di contingenza e di indennità analoghe, per i
lavoratori privati, e della indennità integrativa speciale di cui all'articolo
3 del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con modificazioni,
nella legge 25 marzo 1983, n. 79, per i dipendenti pubblici, restano
determinati in due dal 1 febbraio e non possono essere determinati in più di
due dal 1 maggio 1984"; anche se nelle ordinanze stesse si fa talvolta
riferimento al solo art. 39, primo comma (R.O. 932/1984), talaltra agli artt.
3, 36 e 39 (R.O. 1071/1984), talaltra ancora agli stessi artt. 70 e 77 della
Costituzione (R.O. 1048-1050/1984).
Né la materia del contendere
viene mutata, nella sua sostanza, per effetto delle ulteriori impugnazioni
dell'art. 4 del d.l. n. 70 (R.O. 1048-1050/1984) e dell'ultimo comma
dell'articolo unico della legge di conversione 12 giugno 1984, n. 219 (R.O.
1071/1984): entrambi riguardanti "gli atti ed i provvedimenti
adottati", nonché "gli effetti prodotti e i rapporti giuridici sorti
sulla base del decreto-legge 15 febbraio 1984, n. 10". Sia l'uno che
l'altro di tali disposti devono considerarsi impugnati, cioé, nelle sole parti
in cui fanno salvi gli effetti dell'art. 3 del decaduto d.l. n. 10, relativo
appunto al cosiddetto taglio dei punti di contingenza: indipendentemente dagli
effetti prodottisi in applicazione degli artt. 1, 2 e 4 del decreto medesimo.
2. - Preliminarmente, va
esaminata l'ammissibilità della costituzione del partito politico
"Democrazia proletaria", nel giudizio instaurato dal Pretore di Roma
mediante l'ordinanza n. 1050 del 1984. L'Avvocatura dello Stato ha infatti
eccepito - come si é ricordato in narrativa - che tale soggetto non avrebbe
"titolo per interloquire"; ed ha sostanzialmente mantenuto ferma
l'eccezione nella pubblica udienza - pur riconoscendo che il partito in
questione era intervenuto ad adiuvandum dinanzi al giudice a quo - dato che
l'impugnativa proposta dal Pretore di Roma non assumerebbe giuridica rilevanza
dal punto di vista di un partito politico.
Senonché l'eccezione va respinta,
in quanto non é dubbio che anche i soggetti i quali spieghino intervento nel
processo civile, ai sensi dell'art. 105 c.p.c., rientrino pur sempre nell'ampia
figura di parte, presupposta dagli artt. 23 ss. della legge n. 87 del 1953.
Sotto questo aspetto, é determinante la circostanza che il partito politico
"Democrazia proletaria" non sia stato estromesso dal giudizio a quo,
per decisione del Pretore competente. E non si deve confondere la rilevanza
della questione di legittimità costituzionale, che a certi effetti può essere
riesaminata dalla Corte, con l'interesse ad agire o ad intervenire nel processo
principale, che non si presta affatto a formare l'oggetto di autonome
valutazioni della Corte stessa (come ha già precisato la sentenza n. 24 del 1959).
3. - L'Avvocatura dello Stato ha
inoltre eccepito che le questioni proposte dal Pretore di Roma sarebbero tutte
inammissibili, per difetto di motivazione sulla loro rilevanza. Ma la Corte
ritiene che a dimostrare la rilevanza medesima sia sufficiente la
considerazione che tali questioni sono state sollevate accogliendo le eccezioni
delle parti resistenti, ai fini di una serie di giudizi instaurati dalle
società FATME, Voxson ed Elettronica, nei confronti di numerosi lavoratori da
esse dipendenti: senza che nessuno dei soggetti conseguentemente costituitisi
dinanzi alla Corte abbia contestato gli assunti del Pretore, quanto al
carattere pregiudiziale della proposta impugnativa rispetto alla definizione
delle cause di merito.
Appare invece fondata l'ulteriore
eccezione, con cui l'Avvocatura ha messo in luce l'inattualità
dell'impugnazione concernente l'art. 4 del d.l. n. 70. Effettivamente, tale
disposizione é stata soppressa dalla legge n. 219 del 1984; mentre l'identica
clausola, con cui l'ultimo comma dell'articolo unico della legge stessa ha
regolato i rapporti giuridici sorti sotto l'imperio del d.l. n. 10, si é
sicuramente sostituita all'art. 4 del d.l. n. 70 con effetto ex tunc. A fronte
di ciò, non rilevano le insistite argomentazioni delle difese dei lavoratori
interessati (e del partito politico "Democrazia proletaria"), circa
l'illegittimità costituzionale dei decreti-legge che facciano salvi gli effetti
di precedenti decreti non convertiti da parte delle Camere, o circa la vacatio
che avrebbe ritardato l'entrata in vigore della legge n. 219 del 1984, o circa
il vuoto che si sarebbe registrato fra la decadenza del d.l. n. 10 e l'entrata
in vigore del d.l. n. 70. Comunque sia di tali problemi, fermo rimane che il
denunciato art. 4 non é più suscettibile che essere applicato nei giudizi a
quibus; sicché la relativa impugnazione dev'esser dichiarata inammisibile.
4. - Fra i vari parametri
costituzionali cui fanno richiamo le ordinanze di rimessione, un primario
rilievo spetta al primo comma dell'art. 39: sia perché tutte le ordinanze si
riferiscono alla garanzia di libertà della organizzazione sindacale; sia perché
la verifica sulla competenza del legislatore a disciplinare i rapporti in
questione si presenta logicamente preliminare, rispetto alle indagini sui vizi
denunciati in vista degli artt. 3 e 36 della Costituzione.
I giudici a quibus riconoscono
che l'art. 39 é rimasto finora inattuato, per ciò che riguarda la registrazione
dei sindacati e la loro conseguente potestà di "stipulare contratti
collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle
categorie alle quali il contratto si riferisce". Ma, non potendosi mettere
in dubbio l'immediata efficacia precettiva del primo comma dello stesso
articolo, essi ritengono che ne discenda pur sempre un limite alle
intromissioni legislative nella disciplina dei rapporti di lavoro. La libertà
di organizzazione sindacale verrebbe infatti vanificata o privata delle sue
fondamentali implicazioni, se non fosse comprensiva dell'attività contrattuale
e della connessa libertà negoziale; sicché non sarebbe contestabile, a pena di
contraddire l'invocato precetto costituzionale, che già nel diritto positivo -
indipendentemente dalla produzione delle apposite "norme di legge"
destinate a regolare la registrazione, l'ordinamento interno ed il peso
rispettivo delle varie associazioni sindacali nelle rappresentanze unitarie
previste dall'art. 39, quarto comma - sussista una competenza propria dei
sindacati. Ma, nella specie, questa competenza sarebbe stata indebitamente
invasa o compressa dal legislatore, essendo mancato - a giustificazione dei
d.l. n. 10 e n. 70 del 1984 - il consenso della componente maggioritaria della
CGIL. E in tali circostanze non si poteva disporre autoritativamente - secondo
il ricordato assunto del Pretore di Pavia - per "rimuovere in peius il
risultato già perfezionato della contrattazione" (quale risultava dal
punto 7 dell'accordo sul costo del lavoro, datato 22 gennaio 1983); tanto più
che la compressione della sfera di autonomia sindacale non si sarebbe fondata -
secondo un rilievo del Pretore di Sestri Ponente, ampiamente svolto da alcune
memorie difensive - sull'esigenza di raggiungere nessun altro scopo indicato
dalla Costituzione per la tutela del lavoro in genere e dei lavoratori
dipendenti in particolare.
Con ciò - come si vede - il
problema che la Corte é chiamata a risolvere si pone in termini almeno
parzialmente nuovi, non pregiudicati dalla precedente giurisprudenza della
Corte stessa. Vero é che, fin dalla sentenza n. 106 del 1962, é stato negato
che dall'art. 39 derivi senz'altro "una riserva, normativa o contrattuale,
in favore dei sindacati, per il regolamento dei rapporti di lavoro"; e
questa tesi, subito ripresa dalla sentenza n. 120 del 1963,
ha poi ricevuto una salda riaffermazione da parte della sentenza n. 141 del
1980, là dove si osserva che, "sino a quando l'art. 39 non sarà attuato
non si può ne si deve ipotizzare conflitto tra attività normativa dei sindacati
e attività legislativa del Parlamento...". Ma la Corte ha del pari
avvertito, già nella prima di tali decisioni, che "una legge, la quale
cercasse di conseguire questo medesimo risultato della dilatazione ed
estensione, che é una tendenza propria della natura del contratto collettivo, a
tutti gli appartenenti alla categoria alla quale il contratto si riferisce, in
maniera diversa da quella stabilita dal precetto costituzionale, sarebbe
palesemente illegittima": il che vale a più forte ragione - come fu allora
notato dai commentatori di tale pronuncia - ad escludere che fosse e sia
consentito al legislatore ordinario di cancellare o di contraddire ad arbitrio
la libertà delle scelte sindacali e gli esiti contrattuali di esse.
Nel caso in esame, però, a
smentire la pretesa violazione dell'art. 39, primo comma (sia pure largamente
interpretato), stanno le caratteristiche stesse delle misure adottate mediante
l'art 3 del d.l. n. 70 ed i presupposti dai quali hanno preso le mosse
l'intervento del Governo e la conseguente legge di conversione. Da un lato, non
va trascurata la considerazione che il legislatore non ha sostituito o
sovrapposto una nuova ed organica disciplina a quella già dettata dal punto 7
del citato accordo sul costo del lavoro, bensì ha previsto un "
taglio" di singoli punti di variazione dell'indennità di contingenza e
dell'indennità integrativa speciale, con riguardo al semestre febbraio-luglio
1984. D'altro lato, é comunque decisivo che il legislatore abbia inteso
perseguire, ed abbia in effetti perseguito, finalità di carattere pubblico,
trascendenti l'ambito nel quale si colloca - per Costituzione - la libertà di
organizzazione sindacale e la corrispondente autonomia negoziale: con la
conseguenza che si può oggi ripetere ciò che sosteneva la sentenza n. 60 del 1968,
in cui veniva sottolineata "non solo la non avvenuta attuazione
dell'ordinamento sindacale, al quale... é collegata la contrattazione
collettiva di diritto pubblico, efficace erga omnes, ma soprattutto la potestà,
proprio della legge, al fine della tutela di superiori interessi generali,
affidata agli organi politici, di limitare l'ambito della contrattazione stessa
con norme da questa non derogabili".
Più precisamente, é l'accordo sul
costo del lavoro, stipulato il 22 gennaio 1983, che risulta anomalo rispetto
alle previsioni costituzionali contenute non solo nel primo ma anche
nell'ultimo comma dell'art. 39. Stando alla Costituzione, la contrattazione
collettiva spettante ai sindacati riguarda determinate "categorie" di
lavoratori, sia pur liberamente definite dalle parti, e appare destinata a
svolgersi in un diretto ed esclusivo rapporto fra le rappresentanze dei lavoratori
e dei datori di lavoro. Per contro, gli accordi sul tipo di quello derogato dai
d.l. n. 10 e n. 70 attengono anzitutto alla generalità dei lavoratori
dipendenti, sia privati che pubblici: il che determina un contesto comprensivo
di situazioni giuridicamente diverse, tenuto conto che il trattamento economico
degli impiegati dello Stato e delle istituzioni assimilate non é immediatamente
affidato alla contrattazione collettiva, nemmeno per effetto della cosiddetta
legge quadro sul pubblico impiego (come ha ricordato la sentenza n. 219 del 1984);
e già in questo senso può richiedere, per assicurare l'uniformità del regime in
questione, che l'operatività dell'accordo sia fatta dipendere dall'entrata in
vigore di una o più leggi statali. Inoltre, gli accordi stessi rappresentano il
frutto dichiarato di trattative triangolari che vedono ufficialmente partecipe
il Governo, non solo nella veste di un semplice mediatore o in quanto datore di
lavoro per ciò che riguarda il pubblico impiego, ma quale soggetto che assume a
sua volta una serie di impegni politici, spesso assai precisi e rilevanti: come
risulta sin dalla premessa dell'accordo stipulato il 22 gennaio 1983, per cui
"il Governo, le organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di
lavoro" - vista l'esigenza di contenere l'inflazione entro il 13 per cento
nell'83 ed entro il 10 per cento nell'84 - "enunciano l'obiettivo
parallelo di affrontare il grave problema dell'occupazione mediante una serie
di misure legislative ed amministrative e di comportamenti consensuali delle
parti sociali". Né va dimenticato come fosse previsto, nello stesso punto
7 lett. d, che "alla fine di ciascun anno" il Governo e le parti
sociali si sarebbero nuovamente incontrati, "per verificare l'andamento
dell'inflazione rispetto al tasso d'inflazione programmato e per valutare le
misure di compensazione in caso di scostamento": verifica e valutazione
che sono appunto avvenute - pur senza che la trattativa approdasse ad un esito
positivo - alla vigilia dell'emanazione del d.l. n. 10 del 1984.
É da dubitare, quindi, che i
fenomeni così ricostruiti, pur non contrastando con la Costituzione, rientrino
nel quadro tipizzato dall'art. 39, dal momento che le organizzazioni sindacali
non sono in tal campo separate dagli organi statali di governo, bensì
cooperanti con essi. Ne segue, in ogni caso, che gli interessi pubblici ed i
fini sociali coinvolti da tali trattative debbono poter venire perseguiti e
soddisfatti dalla legge, quand'anche l'accordo fra il Governo e le parti
sociali non sia raggiungibile: così come spetta alla legge coordinare
l'attività economica pubblica e privata ai sensi del terzo comma dell'art. 41
Cost.. Diversamente, infatti, ne sarebbe alterata la vigente forma di governo;
mentre la contrattazione collettiva ne risulterebbe, in difetto
dell'ordinamento sindacale previsto dall'art. 39, ancora più estesa e garantita
che in base all'inattuato quarto comma dell'articolo stesso.
5. - Le censure già prospettate
con riferimento all'art. 39, primo comma, sono però risollevate - da parte dei
Pretori di Roma e di Sestri Ponente - anche in vista dell'art. 36 della
Costituzione: a conferma dell'intreccio che nel caso in esame si riscontra fra
tali parametri (ed anzi li collega allo stesso principio di eguaglianza,
generando una sorta di combinato disposto).
Quanto all'art. 36, le ordinanze
di rimessione procedono dall'implicita ma sicura premessa che l'indennità di
contingenza e l'indennità integrativa speciale facciano parte della
retribuzione (come la Corte ha recentemente presupposto, in ordine al secondo
di questi istituti, con la sentenza n. 277 del 1984).
Ma, precisamente in tal senso, le ordinanze e le difese dei lavoratori
costituiti assumono - in sostanza - che la giusta retribuzione garantita
dall'art. 36, primo comma, coincida con la complessiva retribuzione
contrattualmente prevista e dovuta: intaccando la quale, l'art. 3 del d.l. n.
70 avrebbe leso i diritti costituzionalmente assicurati ai lavoratori, per ciò
che riguarda sia la proporzionalità sia la sufficienza dei salari e degli
stipendi. Da un lato, infatti, quantità e qualità del lavoro sarebbero rimaste
ferme, senza però ritrovare un corrispettivo nei salari o negli stipendi reali,
decurtati dalla perdurante inflazione; d'altro lato, il "taglio"
dell'indennità di contingenza e dell'indennità integrativa speciale avrebbe
maggiormente inciso sulle retribuzioni più basse, cioé su quel minimo
retributivo che la cosiddetta scala mobile sarebbe intesa a salvaguardare. Di
più: il d.l. n. 10, e principalmente, il d.l. n. 70 del 1984 avrebbero disposto
in modo retroattivo circa il trimestre febbraio-aprile del medesimo anno,
violando diritti ormai maturati in relazione ad un fenomeno inflattivo già
verificatosi nel precedente trimestre; sicché né sarebbe derivata, sotto questo
aspetto, una confisca delle retribuzioni dovute ai lavoratori dipendenti, resa
ancor più grave dalla mancata conversione del primo dei citati provvedimenti
governativi.
A fronte di tale denuncia, va
subito notato che non é risolutivo l'argomento addotto dal Pretore di Pavia per
dichiararne la manifesta infondatezza: vale a dire che spetterebbe comunque al
giudice di garantire - caso per caso - la retribuzione complessivamente intesa,
senza specifico riguardo alle singole voci retributive. Tesi del genere, in vero,
sono state più volte fatte proprie dalla stessa Corte, a partire dalla sentenza
n. 156 del 1971
(che ha dichiarato illegittimo l'art. 7, secondo comma, della legge n. 741 del
1959, nella parte in cui si escludeva che "la sopravvenuta non
corrispondenza dei minimi economici al salario sufficiente" conferisse al
giudice "i poteri che gli vengono dall'art. 36 Cost.") fino alla
ricordata sentenza n. 141 del 1980. Ma, nel presente giudizio, simili risposte
non sarebbero adeguate, poiché i Pretori di Roma e di Sestri Ponente contestano
in radice che la legge ordinaria possa legittimamente escludere dalle
retribuzioni determinanti punti di variazione dell'indennità di contingenza e
dell'indennità integrativa speciale, spettanti in base all'accordo del 22 gennaio
1983; e dunque argomentano l'esistenza di un diretto contrasto tra l'art. 3 del
d.l. n. 70 ed il primo comma dell'art. 36, indipendentemente dall'entità delle
concrete lesioni che i lavoratori coinvolti nei giudizi a quibus potrebbero
avere subito.
Tuttavia, quand'anche costruita
in questi termini, l'impugnativa non é fondata. In primo luogo, non é
pertinente il richiamo all'esigenza che le retribuzioni siano proporzionate
"alla quantità e qualità" del lavoro prestato, essendo ben noto che il
cosiddetto punto unico della "scala mobile" ha determinato un
notevole appiattimento delle retribuzioni stesse, anziché la loro
differenziazione secondo la natura delle diverse attività lavorative. In
secondo luogo, non si può ritenere che il "taglio" della contingenza
e dell'indennità integrativa speciale abbia menomato la garanzia della
retribuzione sufficiente (senza più assicurare "l'esistenza libera e
dignitosa" dei lavoratori e delle loro famiglie), se non presupponendo che
gli attuali meccanismi di indicizzazione siano stati costituzionalizzati o
valgano comunque ad integrare il primo comma dell'art. 36, ai fini dei giudizi
sulla legittimità costituzionale delle norme di legge. Senonché la Corte ha già
precisato - mediante la sentenza n. 43 del 1980
- che "il legislatore ben può adeguare la retribuzione alle variazioni nel
costo della vita con interventi adottati di volta in volta senza essere
vincolato all'adozione di meccanismi automatici". Ed anzi, nella specie,
Governo e Parlamento si sono limitati ad apportare - in una situazione di
emergenza economica - un'eccezione al normale funzionamento della "scala
mobile", senza affatto sopprimere né sostituire integralmente il sistema
di scatti delle indennità in esame risultante dall'accordo del 22 gennaio 1983.
Se dunque si considera che tale
sistema presenta un carattere altamente convenzionale - in quanto costituisce
il frutto di libere scelte relative al valore dei punti ed alle quote dei
salari e degli stipendi protette dagli aumenti del costo della vita - occorre
concludere che non si tratta dell'unico mezzo atto a soddisfare le esigenze
indicate nell'ultima parte dell'art. 36, primo comma; bensì di uno tra i vari
strumenti possibili, il cui funzionamento può essere desensibilizzato o
rallentato - come é già avvenuto nel gennaio '83 - senza per questo violare la
Costituzione. Chi invece lo contesta, in nome del mancato consenso di una
confederazione sindacale, finisce per riproporre in veste diversa la pretesa
violazione dell'art. 39, primo comma, su cui questa Corte si é già pronunciata.
Del resto, nel valutare le
ragioni giustificative dell'art. 3 del d.l. n. 70, in vista del principio della
giusta retribuzione, non va dimenticata la premessa di tale provvedimento, con
cui sono state ritenute "la necessità e l'urgenza di adottare misure
immediate e temporanee per conseguire il contenimento dell'inflazione nei
limiti medi del tasso programmato per l'anno 1984, al fine di favorire la
ripresa economica generale e mantenere il potere di acquisto delle retribuzioni".
Vero é che, in quel periodo, il contenimento dell'inflazione era solo
auspicato, senza che il d.l. n. 70 (come già il d.l. n. 10) prevedesse alcun
compenso per i lavoratori interessati, qualora la manovra non avesse sortito
gli effetti preordinati dal legislatore. Ma, nel momento del presente giudizio,
si può constatare che lo scopo é stato in buona parte conseguito; e questo
risultato appare per sé stesso rilevante, in relazione a quanto disposto dal
primo comma dell'art. 36 Cost., senza che occorra stabilire in quale misura ciò
sia ricollegabile alla norma impugnata e per quali aspetti, invece, dipenda da
fattori di tutt'altro genere.
Né sembra alla Corte che si
possano scindere i due periodi sui quali incide l'art. 3, per concludere che la
disciplina in discussione sia legittima nella parte concernente il trimestre
maggio - luglio 1984 e vada invece annullata - per l'effetto retroattivo di
tale manovra - quanto al trimestre febbraio-aprile (o quanto ai giorni
precedenti l'entrata in vigore del d.l. 17 aprile 1984, n. 70). Distinzioni del
genere non terrebbero nel debito conto, in primo luogo, la reale portata del
sacrificio economico imposto dall'art. 3, che non si é riferita alle sole
retribuzioni dovute per il semestre febbraio-luglio, ma si é ripercossa e
continua a ripercuotersi sugli stipendi e sui salari, successivamente al 1
agosto 1984; sicché la parte essenziale dell'intervento in esame ha avuto
comunque riguardo all'avvenire e non al solo passato. Ma nel medesimo senso si
aggiunge il rilievo che il principio d'irretroattività delle leggi non opera
incondizionatamente sul piano costituzionale al di fuori dell'area delle norme
penali sostanziali (ai sensi della sentenza 1 febbraio 1982, n. 15,
sui limiti massimi della carcerazione preventiva); che, anzi, la retroattività
risulta connaturata alla disciplina dei "rapporti giuridici sorti sulla
base dei decreti non convertiti" - in applicazione del terzo comma
dell'art. 77 Cost. - come si é verificato nel caso del citato ultimo comma dell'articolo
unico della legge di conversione 12 giugno 1984, n. 219 (concernente gli
effetti prodotti dal d.l. 15 febbraio 1984, n. 10); e che il d.l. n. 10 é
provvisoriamente entrato in vigore, a sua volta, subito prima che l'Istituto
centrale di statistica provvedesse a stabilire le variazioni dell'indice del
costo della vita per la determinazione dell'indennità di contingenza relativa
al trimestre febbraio-aprile 1984.
6. - Quanto infine all'art. 3
Cost., le ordinanze emesse dai Pretori di Roma e di Sestri Ponente denunciano
le discriminazioni derivanti dall'eccezione introdotta nel normale
funzionamento della "scala mobile", mediante la norma impugnata:
ritenendo lesiva del principio costituzionale d'eguaglianza sia la disparità di
trattamento riscontrabile fra gli stessi lavoratori subordinati, secondo i
diversi livelli di reddito, sia l'imposizione del detto sacrificio ai soli
percettori dei redditi di lavoro dipendente, anziché ai lavoratori autonomi, ai
beneficiari di redditi di capitale, e via discorrendo. L'intera manovra sarebbe
infatti viziata dal suo carattere parziale e disorganico, per non aver
fronteggiato nel loro complesso i fattori dell'inflazione monetaria e non aver
mirato a perseguire specifici interessi pubblici, limitandosi invece a
trasferire ricchezze dai lavoratori dipendenti ai rispettivi datori di lavoro.
Ma, anche in tal senso, la
questione non é fondata. Oltre agli argomenti già dedotti in riferimento al
primo comma dell'art. 36 Cost., vale anzitutto il rilievo che la norma in
discussione non é sprovvista - se non altro in linea di principio - di una intrinseca
ragione giustificativa. I lavoratori dipendenti non sono infatti i passivi
spettatori della vicenda in esame, in quanto incisi da una disciplina che si
limiti a privarli di una parte - sia pure esigua - delle loro spettanze; ma
risultano cointeressati alla soluzione dei problemi del costo del lavoro in
genere e della "scala mobile" in particolare, come prova il fatto che
tali questioni - già prima dei d.l. n. 10 e n. 70 del 1984 - hanno
rappresentato il tema dell'accordo del gennaio 1983 (e costituiscono tuttora
l'oggetto di continue analisi e proposte delle parti sociali). Da un lato,
cioé, dalla soluzione di quei problemi possono dipendere la competitività se
non la stessa esistenza delle imprese private e pubbliche; dall'altro lato, vi
é un nesso fra le manovre del genere in esame e la tutela del valore reale
delle retribuzioni complessivamente intese, che resta invece esposto a costanti
pericoli, se non si realizza il contenimento dell'inflazione.
Né giova comparare - ai fini del
presente giudizio - la condizione dei lavoratori dipendenti con quella dei
percettori di altri redditi; poiché raffronti siffatti si prestano ad essere
operati e discussi sul piano politico (ed hanno già formato, in questo senso,
la materia di accese polemiche), ma non bastano a determinare l'illegittimità
costituzionale della norma denunciata, per violazione del principio di
eguaglianza. Dal punto di vista del contenimento dell'inflazione, i meccanismi
di indicizzazione sul tipo della "scala mobile" danno infatti luogo a
peculiari motivi di difficoltà, che non sono omogenei rispetto a quelli
concernenti le categorie per le quali non operano i meccanismi stessi. Se mai,
regge solo il confronto con il sistema di aggiornamento dell'"equo
canone", previsto dall'art. 24 della legge 27 luglio 1978, n. 392; ma non
é casuale che anche questo meccanismo sia stato bloccato per lo scorso anno, in
virtù dell'apposita legge 25 luglio 1984, n. 337.
D'altronde, il legislatore ha
variamente cercato di bilanciare il "taglio" dei punti di variazione
dell'indennità di contingenza e dell'indennità integrativa speciale, attraverso
una serie di altre misure che vanno ricordate nel loro insieme, senza limitarsi
a considerare le disposizioni del d.l. n. 70. All'interno di questo
provvedimento, fa comunque spicco la nuova disciplina degli assegni familiari,
introdotta dall'art. 2 del decreto e dalla relativa tabella, con il preciso
scopo di alleviare il sacrificio riguardante i lavoratori a basso reddito, che
debbano farsi carico di figli minori. Ma, più in generale, vanno tenuti
presenti il blocco delle tariffe e dei prezzi amministrati, stabilito ai sensi
dell'art. 1 del decreto medesimo, ed il mancato aggiornamento - cui si é fatto
cenno - dell'"equo canone" per il 1984; e possono ancora citarsi ulteriori
interventi protettivi del lavoro, come quelli regolati - da ultimo - attraverso
il decreto-legge n. 726 e la legge di conversione n. 863 del 1984, a sostegno
ed incremento dei livelli occupazionali.
7. - Complessivamente, quindi, le
proposte impugnazioni devono essere respinte. A1 richiamo degli artt. 3, 36 e
39 non aggiunge nulla, infatti, il riferimento agli artt. 70 e 77 Cost.,
effettuato dal Pretore di Roma quando non era stata ancora promulgata la legge
12 giugno 1984, n. 219: una volta sopraggiunta la conversione del d.l. n. 70 e
la convalida legislativa degli effetti prodotti dal d.l. 10, non ha più senso,
cioé, dedurne la violazione della norma che attribuisce alle Camere la funzione
legislativa, né della norma che riserva alle Camere stesse la disciplina dei
rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. E, d'altra
parte, non occorre svolgere alcun separato discorso per ciò che riguarda
l'ultimo comma dell'articolo unico della legge n. 219, impuguata dal solo
Pretore di Sestri Ponente: poiché le censure sollevate in tal senso non si
distinguono affatto da quelle proposte, e già esaminate, nei confronti del d.l.
n. 70.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 del d.l. 17 aprile 1984, n.
70, sollevata dal Pretore di Roma - in riferimento agli artt. 3, 36, 39, 70 e
77 della Costituzione - con le ordinanze indicate in epigrafe;
2) dichiara non fondate le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.l. n. 70 del 1984 e
dell'articolo unico, ultimo comma, della legge 12 giugno 1984, n. 219,
rispettivamente sollevate dai Pretori di Pavia, di Roma e Sestri Ponente - in
riferimento agli artt. 3, 36, 39, 70 e 77 della Costituzione - con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 1985.
Leopoldo ELIA - Livio PALADIN
Depositata in cancelleria il 7
febbraio 1985.