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SENTENZA N.369

ANNO 1988

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

Prof. Francesco SAJA Presidente

Prof. Giovanni CONSO

Dott. Aldo CORASANITI

Prof. Giuseppe BORZELLINO

Dott. Francesco GRECO

Prof. Renato DELL'ANDRO

Prof. Gabriele PESCATORE

Avv. Ugo SPAGNOLI

Prof. Francesco Paolo CASAVOLA

Prof. Antonio BALDASSARRE

Prof. Vincenzo CAIANIELLO

Avv. Mauro FERRI

Prof. Luigi MENGONI

Prof. Enzo CHELI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 31, 34, 35, 38, 39, 43 e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) e 8 quater del D.L. 23 aprile 1985, n. 146 (Proroga di taluni termini di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, concernente norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive) promossi con ordinanze emesse il 18 marzo 1985 dal Pretore di Pietrasanta, il 17 maggio e il 20 marzo 1985 dal Pretore di Palmi, il 15 maggio 1985 dal Pretore di Male (n. 2 ordinanze), il 2 luglio 1985 dal Tribunale di Lucera, il 14 ottobre 1985 dal Pretore di Roma, il 17 aprile 1986 dal Pretore di Bagnara Calabra, il 10 aprile 1986 dal Tribunale di Spoleto, il 28 ottobre 1986 dal Pretore di Bergamo, l'8 ottobre 1986 dal Pretore di Vittoria e il 30 ottobre 1986 dal Pretore di Trentola, rispettivamente iscritte ai nn. 329, 565, 567, 585, 586, 694 e 888 del registro ordinanze 1985 e ai nn. 433, 519, 824, 842 e 843 del registro ordinanze 1986 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 155 bis dell'anno 1985, nn. 8, 11, 23, 44 e 47/1a s.s. dell'anno 1986 e nn. 5, 9 e 8/la s.s. dell'anno 1987.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1987 il Giudice relatore Renato Dell'Andro;

udito l'Avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Considerato in diritto

l. - Le questioni sollevate dalle ordinanze in epigrafe sono identiche od analoghe e possono, pertanto, essere decise con unica sentenza.

2.-La prima questione sottoposta all'esame della Corte attiene alla natura giuridica del c.d. <condono edilizio> di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47. Risultano, infatti, impugnati dal Pretore di Pietrasanta (con l'ordinanza emessa il 18 marzo 1985, Reg. ord. 329/85) gli artt. 31, 35, 38, 39 e 44 e dal Pretore di Male (con le ordinanze nn. 585 e 586 del 1985, emesse entrambe il 15 maggio 1985) gli artt. 31, 35 e 38 della sopra citata legge, assumendosi anzitutto che le predette norme configurino un provvedimento, non emesso con le garanzie di cui all'art. 79 Cost., d'amnistia <mascherato>. I giudici a quibus escludono che il condono edilizio integri un'ipotesi d'oblazione, come sostenuto dall'Avvocatura dello Stato; questa Corte, pertanto, é necessitata a prendere posizione, nei limiti, s'intende, di questa sede, anzitutto sulle figure dell'amnistia e dell'oblazione (al fine di stabilire se le norme impugnate integrino l'una o l'altra figura) e, nel caso l'indagine risulti negativa (nel senso che le predette norme non s'inquadrino nelle citate figure giuridiche) a delineare la natura <atipica> (anche questa tesi é sostenuta da altre ordinanze di rimessione citate in epigrafe) del <condono edilizio> qui in discussione.

Va, intanto, ricordato che il Pretore di Pietrasanta, nell'impugnare le citate norme, fa riferimento agli artt. 3, 25, primo comma, 79 e 101, secondo comma, Cost. mentre il Pretore di Male, nell'impugnare le norme innanzi indicate, agli artt. 25, primo comma, 101, secondo comma e 79 Cost.

Vanno, anzitutto, respinte le eccezioni, sollevate dall'Avvocatura dello Stato, d'inammissibilità, per difetto di rilevanza, delle preindicate ordinanze del Pretore di Male. Dalle stesse ordinanze risulta, infatti, che gli imputati hanno chiesto la sospensione dei procedimenti penali a loro carico, ai sensi del combinato disposto degli artt. 44 e 35 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, per i reati ascritti, consumati anteriormente al 1o ottobre 1983: quest'ultima data costituisce, infatti, ex art. 31 della citata legge, limite temporale per fruire della normativa richiamata. La richiesta di sospensione dei procedimenti penali, di cui alla legge n. 47 del 28 febbraio 1985, attesta, in maniera inequivocabile, la volontà degli imputati di valersi dell'intera procedura di sanatoria e di fruire del <condono edilizio> previsto dalla stessa legge. Non é, pertanto, inibito al Pretore di Male sollevare, già in sede di richiesta di sospensione dei procedimenti a quibus, questioni di costituzionalità relative a vari articoli della legge in esame che già erano divenuti, con la richiesta sospensione dei procedimenti, rilevanti nella specie.

Il dibattito sulla natura giuridica del c.d. <condono edilizio> di cui alle norme impugnate si é sviluppato, durante i lavori preparatori della legge in discussione e successivamente all'emanazione della stessa legge, partendo da tre distinte posizioni: per la prima, il condono edilizio in esame costituirebbe forma (per i più anomala) d'amnistia condizionata (cosi la definiscono, infatti, le ordinanze di rimessione dei Pretori di Pietrasanta e Male); per la seconda, lo stesso condono costituirebbe forma particolare d'oblazione extraprocessuale; per la terza, infine, rilevata la difficoltà d'inquadrare le norme impugnate in una delle due figure, rilevato altresì il vizio concettualistico e l'<apriorismo logico> di volere a tutti i costi inquadrare in una delle due citate figure il condono edilizio in esame, il medesimo integrerebbe un provvedimento di clemenza atipico.

Qui va, anzitutto, rilevato che e davvero <arduo> tentare d'inquadrare (utilizzando la terminologia dei sostenitori delle prime due tesi innanzi indicate) un'anomala ipotesi d'amnistia condizionata ed una particolare forma d'oblazione extraprocessuale negli istituti generali, rispettivamente, dell'amnistia e dell'oblazione, quando non v'é ancora certezza o, comunque, sufficiente chiarezza in ordine ai predetti istituti.

Dottrina e giurisprudenza, infatti, pur avendo a lungo ed approfonditamente discusso intorno al concetto (di genere) causa d'estinzione del reato (entro questo concetto il codice penale inserisce sia l'amnistia sia l'oblazione) non hanno dedicato complete indagini su tutte le particolari cause d'estinzione, non sottolineando a dovere che il codice penale riconduce al concetto <di genere> le più svariate figure (dall'amnistia alla morte del reo, alla prescrizione ecc.) sulla base d'una sola nota effettuale, quella d'estinguere il reato. Il necessario dibattito sul significato di questa formula (com'é noto, una novità del vigente codice penale) non esclude l'esame del diverso fondamento, dei diversissimi modi di funzionamento delle singole cause d'estinzione: anzi, da questo esame può, invero, pervenire nuova luce proprio intorno al concetto generale di causa d'estinzione del reato.

Le necessita della <pratica> (il dover offrire risposte alle ordinanze in esame) richiamano l'attenzione su due specifiche, particolari cause d'estinzione (l'amnistia e l'oblazione) e in generale sul <condono edilizio> di cui alla legge n. 47 del 1985, moderna ed ormai diffusa forma di <clemenza>, che mostra, fra l'altro, come anche l'estinzione del reato di cui all'art. 38, secondo comma, della precitata legge e da tener distinta, dati i diversi presupposti, dall'estinzione del reato di cui all'art. 13 della stessa legge.

3. - Il condono edilizio di cui alle norme impugnate non integra gli estremi dell'istituto dell'amnistia.

L'amnistia (come l'indulto) é, invero, una particolarissima causa d'estinzione.

Intanto, in ordine ad essa, una legge (il codice penale) prevede il decreto d'amnistia (ed indulto) come estintivo (si vedrà subito <di che>) senza far riferimento ad alcuna fattispecie concretamente estintiva. Dal fondamento dell'amnistia (misura di clemenza generalizzata) deriva un suo specifico modo di funzionare, una particolare struttura che la diversifica dalle altre cause d'estinzione. Mentre, in generale, le altre cause (ma si dovrebbero, poi, distinguere, una per una le <altre> cause) operano, producono l'estinzione attraverso la mediazione d'un fatto, d'una fattispecie concreta, l'amnistia produce, direttamente, l'effetto estintivo senza mediazione fattuale alcuna. Il codice penale, per le altre cause d'estinzione, di cui agli artt. 150 e segg., indica specificamente i fatti, le fattispecie, poste in essere le quali, in concreto si produce l'effetto estintivo (i fatti ad es. della morte del reo, del decorso del tempo ecc.); per l'amnistia, invece, fa discendere (a parte l'amnistia c.d. <condizionata>, alla quale si accennerà fra breve) l'effetto estintivo direttamente, senza mediazioni di sorta, dal decreto d'amnistia, quasi unanimemente riconosciuto di natura legislativa.

Carattere peculiare dell'amnistia é, infatti, anzitutto quella d'incidere sulla <punibilità> determinata da alcune norme penali incriminatrici. Si badi: della <punibilità> che é già effetto della norma e che, pertanto, ben può essere <estinta> prima ancora che siano accertati i fatti di reato dai quali <potrebbe conseguire> l'effettiva punibilità del reo.

Dall'esame delle relazioni tra la disposizione, di parte generale, di cui all'art. 151 c.p. e le disposizioni incriminatrici di parte speciale s'evince che il legislatore ordinario, nel determinare, nelle singole disposizioni incriminatrici, la punibilità (principale ed accessoria, l'applicabilità delle misure di sicurezza e l'eventuale responsabilità per le obbligazioni civili per l'ammenda) dei soggetti realizzatori di alcune fattispecie tipi che, prevede anche l'eventualità che la stessa punibilità venga estinta da un (futuro) decreto d'amnistia (ed indulto). L'art. 151 c.p. viene, pertanto, ad integrare le singole disposizioni incriminatrici: alcune situazioni effettuali, di punibilità, previste da queste ultime disposizioni, vengono così a cadere sotto l'eventuale ambito d'influenza della disposizione integratrice di cui all'art. 151 c.p., rimanendo soggette all'eventualità dell'estinzione ad opera d'un futuro decreto d'amnistia.

Nessuno può fondatamente ritenere d'identificare il decreto d'amnistia, sol perchè incide su alcuni effetti predisposti da norme incriminatrici, impedendo ai medesimi di permanere in relazione ad alcuni fatti coperti dal beneficio, con la norma abrogatrice. Non si può tacere, tuttavia, che il decreto d'amnistia estingue (peraltro soltanto in relazione a fatti tipici relativi ad un tempo circoscritto) direttamente, senza mediazioni fattuali, alcuni effetti determinati da norme incriminatrici precedenti.

Gli effetti estintivi del decreto d'amnistia si diversificano da quelli prodotti dalla legge abrogatrice non tanto perchè quest'ultima riguarda normalmente il futuro quanto per il rilievo che la legge abolitiva d'incriminazioni estingue tutti gli effetti determinati dalla legge incriminatrice: l'amnistia incide, invece, soltanto sulla punibilità, principale ed <accessoria>, sull'applicabilità delle misure di sicurezza, e sulle obbligazioni civili per l'ammenda relative ai fatti tipici, commessi in un circoscritto periodo di tempo, anteriore alla proposta di delegazione.

Gli effetti penali (<e non>) determinati dalla legge incriminatrice permangono, invece, tutti, intatti, in relazione a tutti i fatti, precedenti e successivi, non rientranti nel periodo beneficiato.

Incidendo sul <dover essere> della pena (determinato da alcune norme incriminatrici, per l'ipotesi che si verifichino alcuni fatti tipicamente indicati) ossia sulla punibilità (astratta) dei fatti commessi nel periodo di tempo previsto dal relativo decreto, l'amnistia <propria> opera, sul piano processuale (a parte l'amnistia c.d. condizionata) anzitutto quale fattispecie costitutiva dell'obbligo di dichiarare di non doversi procedere, salve ovviamente le ipotesi di cui all'art. 152 c.p.p. Gli effetti estintivi derivano dal decreto d'amnistia e non dalla volontà dell'interessato. Ed ogni <ulteriore> efficacia, sostanziale o processuale del predetto decreto, discende, quale ulteriore conseguenza, dalla prima, diretta incidenza del decreto stesso su alcuni effetti determinati dalle norme incriminatrici.

Ed é per questa incidenza che l'amnistia (impropria) opera anche dopo la condanna, estinguendo, con le pene accessorie, l'esecuzione della pena.

Le ordinanze dei Pretori di Pietrasanta e Male assumono che, attraverso le disposizioni impugnate, sarebbe stata concessa un'amnistia sottoposta alla condizione del pagamento d'una somma a titolo d'oblazione.

Or é ben vero che l'amnistia può essere sottoposta a condizioni o ad obblighi, secondo la lettera dell'art. 151, quarto comma, c.p. e, pertanto, anche al pagamento d'una somma di danaro: ma non di <condizioni> in senso proprio si tratta. La condizione (sospensiva) infatti, presuppone sempre (essa é, appunto, elemento futuro) precedenti elementi c.d. essenziali, la produzione, da parte dei quali, di concreti effetti giuridici é appunto condizionata e, pertanto, paralizzata dal mancato avveramento della medesima: la condizione, così, completa e conclude una serie precedente di altri elementi (c.d. essenziali).

Per l'amnistia <propria> tutto ciò non avviene, non può strutturalmente avvenire: anche quando il decreto d'amnistia prevede il pagamento d'una somma di danaro come c.d. condizione (sospensiva) dell'effetto estintivo, tal pagamento non si trasforma mai in <condizione> in senso tecnico, perchè mancano i precedenti elementi c.d. essenziali. Tant'é vero che, nell'amnistia propria, non e data neppure la possibilità di previsione di condizioni risolutive in senso proprio: queste ultime presuppongono, infatti, già prodotti (in concreto, si badi) da precedenti c.d. elementi essenziali della fattispecie, effetti giuridici, che vengono a risolversi poi, ex tunc, attraverso l'avveramento della condizione risolutiva. Ma ciò non può verificarsi, relativamente all'amnistia, appunto per la mancanza d'una completa fattispecie che, per le <altre> cause d'estinzione, di regola, media la produzione dell'effetto giuridico estintivo.

La ragione della regola ora indicata sta nel rilievo che il decreto d'amnistia, pur condizionato, determina sempre, autonomamente, l'effetto estintivo: e per tal motivo non può attribuire ad alcuna fattispecie la virtù concretamente mediatrice dell'effetto stesso. Anche se l'unica ragione della concessione del beneficio penale, di cui alle disposizioni impugnate, fosse il pagamento (oblazione) d'una somma di danaro da parte dell'autore del reato (fra l'altro le disposizioni impugnate richiedono il predetto pagamento anche a soggetti diversi dall'autore del reato) a parte i limiti <esterni> di costituzionalità delle disposizioni stesse, tutto si sarebbe potuto ravvisare nelle predette disposizioni meno che la concessione d'una classica amnistia.

Il discorso si pone diversamente per l'amnistia <impropria>; ma le disposizioni impugnate non possono certamente, come si chiarirà fra breve, essere interpretate come concessione d'amnistia <impropria> (ove questa fosse configurabile anche in mancanza di concessione d'amnistia <propria>).

L'amnistia <propria> può, dunque, ben esser sottoposta a positivi obblighi (non, dunque, a <condizioni> in senso tecnico) la mancata esecuzione dei quali non paralizza, tuttavia, alcuna virtù effettuale di (precedenti temporalmente) elementi essenziali e la cui esecuzione elimina l'ostacolo che, per volontà dello stesso decreto, paralizza l'effetto estintivo.

Questa diretta produzione dell'effetto estintivo, da parte del decreto d'amnistia, é ben sottolineata dall'Avvocatura dello Stato.

Le disposizioni impugnate dai Pretori di Pietrasanta e Male, prevedono, invece, una complessa e varia fattispecie produttiva di effetti estintivi, che rende del tutto inavvicinabili le stesse disposizioni a quelle concessive della classica amnistia (<propria> od <impropria>). L'equivoco nasce, forse, dall'aver la dottrina troppo insistito sul rilievo per il quale e l'oblazione ad estinguere il reato. Per vero, non e l'oblazione, isolatamente, che ha tal virtù; dagli artt. 31, 35, 38, 39 e 44 della legge in esame (gli articoli, appunto, impugnati dalle ordinanze innanzi richiamate) é prevista una complessa fatti specie estintiva, che si compone, per sintetizzare, anzitutto della domanda di sanatoria e del pagamento della (prima) rata di cui al primo comma dell'art. 35 (e questi elementi, per il disposto di cui al primo comma dell'art. 38, già producono effetti preliminari, la sospensione del processo penale e di quello per le sanzioni amministrative) dell'intero procedimento amministrativo, non giurisdizionale, per la sanatoria ed, infine, del pagamento integrale dell'oblazione. Tal pagamento é, soltanto, l'ultimo elemento della precitata complessa fattispecie estintiva, la quale, almeno di regola (salvo, infatti, il caso di opere insanabili) produce, oltre all'effetto penalmente estintivo, anche l'effetto, costitutivo, determinato dalla concessione della sanatoria amministrativa. Una stessa fattispecie viene ad essere, pertanto, almeno di regola, costitutiva (di effetti amministrativi) ed estintiva (di effetti penali).

Dalle disposizioni normative impugnate risulta che tutti i precitati effetti sono unicamente rimessi alla volontà, per quanto <condizionata> (v. art. 40 e capo I della legge) degli interessati; questi cosi divengono, insieme alle competenti autorità amministrative, fattori determinanti i previsti sviluppi delle vicende giuridiche sostanziali e processuali. Gli effetti previsti dalle norme impugnate si producono in concreto non come ulteriori conseguenze d'una diretta, preliminare estinzione della punibilità <astratta> di alcune norme incriminatrici di parte speciale, bensì soltanto a seguito delle manifestazioni di concrete volontà degli interessati e dell'autorità amministrativa.

D'altra parte, poichè il procedimento penale e quello per le sanzioni amministrative, ai sensi del primo comma dell'art. 38 della legge n. 47 del 28 febbraio 1985, vengono sospesi, a seguito della presentazione della domanda di cui all'art. 31 e dell'attestazione del versamento della somma di cui al primo comma dell'art. 35 della stessa legge, non sorge, dalla domanda (di concessione della sanatoria) e dal precitato pagamento, alcun obbligo, nel giudice, d'immediata declaratoria di <non doversi procedere>: anzi, il <giudizio> può riprendere ove non si verifichino gli altri adempimenti, rimessi sempre alla volontà degli interessati. L'effetto definitivamente impeditivo dell'ulteriore corso del procedimento penale e quello estintivo dei reati, di cui al secondo comma dell'art. 38 della legge n. 47 del 1985 (lo stesso comma usa la locuzione <estinguere i reati>, come il codice penale negli artt. 150 e segg., sicchè é qui superfluo aggiungere che, ove si ritenga che l'oblazione in esame costituisca, come <altre> situazioni di estinzione del reato, causa sopravvenuta di non procedibilità, l'effetto sostanziale si produrrebbe in conseguenza dell'effetto processuale) deriva dunque dall'intera <mediatrice> fattispecie sopra descritta (dal fatto mediatore dell'efficacia estintiva) e non dall'integrale corresponsione dell'oblazione, determinata, in via definitiva, dal Sindaco, ai sensi del nono comma dell'art. 35 della legge in esame, contestualmente al rilascio, di regola, della concessione od autorizzazione in sanatoria.

il <condono> di cui alle disposizioni impugnate può esser inquadrato fra le cause d'estinzione della pena: quest'ultima, ai sensi delle predette disposizioni, non può essere concretamente irrogata; conseguentemente non può <estinguersi> ciò che non é sorto, cioé una pena non concretamente inflitta. Anzi, a questo proposito, va sottolineato che significativo e che le norme impugnate, mentre consentono l'applicazione del beneficio ivi previsto durante il procedimento penale, prima della decisione definitiva di merito (e <singolare> e che, tuttavia, come si é notato, il giudice non può <chiudere> <ipso iure> il processo ma deve attendere il versamento, nel termine stabilito dalla legge, dell'integrale oblazione che, come si e visto, e, almeno di regola, determinata contemporaneamente alla concessione od autorizzazione in sanatoria) dopo la definitiva condanna il < condono> in discussione opera in maniera quasi opposta all'amnistia impropria: quest'ultima fa cessare l'esecuzione delle pene principali ed accessorie ma non incide, di regola, sugli <effetti penali> della condanna mentre il <condono> in esame non interferisce sull'esecuzione delle predette pene e, tuttavia, incide su alcuni <effetti penali>: ai sensi del terzo comma dell'art. 38 della legge n. 47 del 1985, infatti, non si tien conto della condanna ai fini dell'applicazione della recidiva e della sospensione condizionale della pena, <fatta menzione della oblazione nel casellario giudiziale> dell'autore del reato.

V'é anche da escludere che il <condono> di cui agli artt. 31 e segg. della legge in esame possa esser ricondotto ad una delle .altre> tipiche, ex art. 150 e segg. c.p., cause d'estinzione del reato: le particolarità, notevolissime, del predetto condono non consentono, infatti, d'inquadrarlo ad es. nell'oblazione di cui agli artt. 162 e 162 bis c.p. A parte ogni discussione su quest'ultima, non da pochi Autori considerata, essa stessa, una grave anomalia nel sistema, e ben vero che il <condono> penale in esame opera, a differenza dell'amnistia, esclusivamente a seguito della realizzazione della fattispecie estintiva più volte indicata: ma l'oblazione di cui agli artt. 162 e 162 bis c.p., commisurata (terza parte o meta del massimo) all'ammenda stabilita dalla legge per la <contravvenzione> commessa, equivale ad una, per cosi dire, anticipata esecuzione della pena pecuniaria. Di tal che, a parte altri rilievi in ordine alla necessita del pagamento dell'ammenda, di cui agli artt. 162 e 162 bis c.p., entro ben precisi termini processuali (prima dell'apertura del dibattimento ovvero prima del decreto di condanna) ed anche non tenendo presenti le <vecchie> tesi per le quali la stessa oblazione <trasformerebbe> l'illecito penale in illecito amministrativo, l'esame del fondamento della causa d'estinzione di cui agli artt. 162 e 162 bis c.p., approfondita nella sua specificità, dimostra agevolmente che ben poco essa ha a che vedere con la causa d'estinzione di cui alle norme impugnate, con l'uso cioé, da parte del legislatore ordinario, della punibilità, considerata distinta ed autonoma dal reato, quale mezzo per <orientare> condotte susseguenti all'illecito sotto il miraggio del premio dell'estinzione del reato. Le finalità del condono penale in esame hanno conseguentemente anche ben poco a che vedere con il generale istituto della conciliazione amministrativa.

4. - Il <condono edilizio>, di cui agli artt. 31 e segg. della legge n. 47 del 1985, non può esser ricondotto ai tradizionali (forse arcaici) istituti di clemenza o, comunque, estintivi del reato, perchè possiede una propria, particolare ragion d'essere e così una propria fisionomia: esso va studiato a , singolarmente, a prescindere da ogni formalistico, inattuale avvicinamento a vecchie formule o ad antichi istituti.

Il condono penale in esame presuppone, sistematicamente, una netta distinzione, se non una separazione, tra reato e punibilità. Da sempre, e vero, le ipotesi delle cause, successive alla commissione del fatto di reato, d'esclusione della punibilità hanno costituito oggetto di radicali, profondi quanto irrisolti dubbi. Si trattava, tuttavia, di dubbi dommatici: non si riusciva a <sistemare> la punibilità come categoria autonoma, dato il presupposto che la medesima era necessaria, immediata, diretta conseguenza della commissione del reato. Vero e che il legislatore moderno, repentinamente destando la dottrina e la giurisprudenza (non dal <sonno> ma) da <sogni> dommatici, non solo da per scontato che la <punibilità> abbia una <consistenza> autonoma, un valore autonomo, rispetto al reato ma dimostra che la medesima può essere usata per ottenere dall'autore dell'illecito prestazioni <utili> a fini spesso estranei alla tutela del bene <offeso> dal reato. Facendo balenare all'autore dell'illecito, punibile, l'esclusione od attenuazione della punibilità, il legislatore <orienta>, <dirige> la condotta del reo susseguente al reato al raggiungimento di fini dallo stesso legislatore <desiderati>.

Or qui non s'intende in alcun modo entrare nel merito politico d'un siffatto orientamento legislativo. A parte quanto si dirà fra poco sui limiti costituzionali dal potere di clemenza, qui le precedenti notazioni valgono soltanto a chiarire il fondamento ed il particolare meccanismo operativo del <condono (penale) edilizio>, di cui alle norme impugnate, al fine di scegliere, quanto più possibile in maniera consapevole, l'<etichetta> da <imprimere> allo stesso condono.

Il legislatore del 1985, nel tentativo di porre ordine nell'intricata, farraginosa materia dell'edilizia, preso atto dell'illegalità di massa in tale materia verificatasi, ha inteso <chiudere> un passato illegale: ed ha ritenuto, con valutazioni insindacabili in questa sede, d'indurre (attraverso la previsione delle sanzioni di cui agli artt. 40 e del capo I) autori (e non) di violazioni edilizie a chiedere la concessione in sanatoria relativa ad opere realizzate abusivamente. La predetta domanda, costituente in certo modo <autodenuncia>, é indubbiamente utile, almeno, data la precedente illegalità di massa, a fini di chiarezza catastale, tributaria ecc. Sarebbe contraddittorio, pertanto, <punire> coloro che hanno proposto la predetta domanda: usando, dunque, della <punibilità> in maniera autonoma, svincolata dalle relazioni con il reato commesso, il legislatore del 1985 dispone l'<estinzione> dei reati di cui al secondo comma dell'art. 38 della legge in esame, in conseguenza degli atti e procedimenti di cui alla preindicata fattispecie estintiva. Finalità economico-finanziarie non sono certo estranee alle disposizioni in discussione, tenuto conto del predisposto meccanismo d'estinzione e del fatto che l'oblazione va corrisposta anche nelle ipotesi in cui le opere non sono sanabili. Ma tali disposizioni vanno riguardate (si ripete: a parte i <limiti> del potere di clemenza) nella loro oggettiva tutela di oggettivi valori.

A differenza dell'estinzione di cui all'art. 13, nella quale si profila una fattispecie estintiva che contiene in tutta intera la fattispecie costitutiva della sanatoria amministrativa ed insieme l'effetto (concessione della sanatoria) il fondamento sostanziale dell'estinzione di cui all'art. 38, secondo comma, della legge n. 47 del 1985, va ricercato nella valutazione <positiva> che l'ordinamento compie dei comportamenti del reo, successivi al reato (<autodenuncia> attraverso la richiesta di sanatoria, pagamento dell'oblazione ecc.) che inducono a credere ad un sia pur parziale <ritorno>, anche se non del tutto spontaneo, dell'agente alla <normalità>.

Tal fondamento molto s'avvicina a quello delle comuni cause sopravvenute di non punibilità (per chi le ammetta e sempre che i casi riportati sotto quella sigla non siano configurati come speciali cause d'estinzione del reato). Poichè, tuttavia, non può assumersi che sia concretamente sorta la punibilità, non risultando essa accertata ne con sentenza ne, almeno di regola, durante il procedimento penale, e neppure risultando accertati i presupposti extrapenali del suo <sorgere>, durante il procedimento per l'inflizione delle sanzioni amministrative (la domanda di sanatoria delle opere abusive, infatti, sospende entrambi i procedimenti) sembra dubbio poter dichiarare <estinta>), appunto perchè non trattasi di amnistia propria, una punibilità che ancora non é accertato sia concretamente sorta.

Pertanto, fermo rimanendo il sostanziale fondamento al quale si é accennato, il condono penale in esame, dal punto di vista del suo meccanismo operativo, é un'ipotesi di causa d'improcedibilità sopravvenuta, tenuto conto che il giudice penale, a seguito della verificazione della fattispecie estintiva di cui agli articoli impugnati, é tenuto a concludere il processo con sentenza di <non doversi procedere> per estinzione del reato (formale usuale) essendogli inibito entrare in valutazioni di merito in ordine alla fattispecie estintiva e tantomeno concludere il processo con sentenza di merito.

Può non risultare soddisfacente la formula processuale ma, nel caso in esame, é l'unica <preferibile>, pur dovendosi tener conto di tutte le precedenti osservazioni sul fondamento sostanziale della causa d'estinzione qui in discussione. Autorevole dottrina, peraltro, riconduce tutte le cause d'estinzione del reato (di cui agli artt. 150 e segg.) alla categoria delle cause sopravvenute d'improcedibilità dell'azione penale: pertanto, perchè non si creda che, riconducendo al <genere> causa d'estinzione del reato anche la particolare causa d'estinzione di cui al secondo comma dell'art. 38 della legge in esame, non Si operi che un <rinvio>, del tutto formale, al <genere>, senza precisazioni in ordine alla <specie>, va qui aggiunto e sottolineato che l'<estinzione> di cui al precitato art. 38 si differenzia nettamente dalle <altre> cause d'estinzione di cui agli artt. 150 e segg., ed in particolare dall'amnistia, sulla cui natura di causa d'estinzione della punibilità derivante dalla norma penale incriminatrice si e prima insistito. In ogni caso, nel richiamare quanto innanzi precisato in ordine all'imprescindibile necessita dello studio delle singole, particolari cause d'estinzione (non solo di quelle <raggruppate> dal codice penale negli artt. 150 e segg.) va ancora sottolineato che il ricondurre ai concetti generali, di natura effettuale, di causa d'estinzione del reato, della pena, della punibilità (astratta o concreta) od a quelli, anch'essi generali, di non punibilità sopravvenuta ed anche, di sopravvenuta non procedibilità ecc., non vale a chiarire ne il fondamento ne il meccanismo operativo delle singole ipotesi (c.d. estintive) e, conseguentemente, non vale a chiarire adeguatamente, in ordine alle diverse cause, le particolarità dello (stesso) effetto (ad esempio l'oggetto di quest'ultimo, cosa, particolarmente, si <estingua>, l'estensione ai compartecipi dell'effetto stesso, e via dicendo). L'inconfondibilità, l'atipicità, il meccanismo, davvero inedito, d'operatività del condono <penale> di cui agli articoli impugnati, descritto in precedenza, valgono, ben più della sigla <causa sopravvenuta di non procedibilità>, a chiarire fondamento, struttura ed effetti del condono stesso.

5.-A questo punto la Corte, essendo stato fatto riferimento anche all'art. 3 Cost., non può esimersi dal considerare, sia pur sommariamente, sotto questo profilo, il problema dei vincoli costituzionali al potere di clemenza, in generale, ed in particolare al limite dell'uso della punibilità, svincolata dal reato, per ottenere dall'autore del medesimo comportamenti utili a fini diversi da quelli relativi alla tutela del bene <offeso> dal reato.

Di recente, il tema é stato prospettato con specifico riferimento all'amnistia, notoriamente contrastante con i fini di prevenzione perseguiti in sede penale. Poichè l'amnistia costituisce una deroga al principio d'efficacia generale della legge penale si é sostenuto che la medesima debba essere emanata nelle sole ipotesi compatibili con criteri di ragionevolezza sostanziale.

Or il tema, riferito esclusivamente all'amnistia, non atterrebbe a questa sede. Ma, ove si facesse riferimento ad un concetto generale di <misura di clemenza>, entro il quale s'inserisca, oltre ai recenti condoni (previdenziale e tributario) anche quello edilizio, di cui agli artt. 31 e segg. della legge n. 47 del 1985, il tema stesso atterrebbe anche a questa sede. Va, infatti, sottolineato che la predetta legge, pur non potendosi ritenere, nelle disposizioni impugnate dalle ordinanze in esame, implicante la concessione della tipica figura dell'amnistia, di cui all'art. 151 c.p., costituisce senza dubbio <specie> d'una generale nozione di <misura di clemenza>.

Ma c'é di più. Lo <Stato sociale>, aumentando notevolmente la sua <incidenza> in vari campi d'attività, ripone fiducia, forse eccessiva, nella funzione deterrente e d'<orientamento culturale> della sanzione penale e finisce così con l'aggiungere a divieti contenutisticamente riferiti alle più svariate materie (appunto previdenziali, tributarie, ecc.) la sanzione penale. Si produce cosi un aumento delle sanzioni penali (a ciò si deve anche il troppo frequente ricorso, anche dopo l'entrata in vigore della Costituzione, a misure <clemenziali>: almeno nelle intenzioni dei Costituenti doveva, invece, essere ridotta la frequenza dell'emanazione di provvedimenti di clemenza); il sistema penale, anzichè essere tutela di pochi, fondamentali beni, costituzionalmente rilevanti, diviene, sia pur seguendo i mutamenti della realtà sociale, quasi <soltanto> od <ulteriormente> sanzionatorio di precetti (non sempre di notevole importanza) relativi alle più diverse materie. Con la conseguenza che il legislatore, allorchè intende modificare la disciplina di queste ultime (ad es., dopo periodi d'illegalità di massa) é quasi necessitato, nel <cancellare> il passato, ad incidere sulle sanzioni penali poste a rafforzamento delle sanzioni extrapenali.

I vari <moderni> condoni non integrano, certo, per i loro fini, per i loro del tutto inediti meccanismi di funzionamento, la tipica, tradizionale amnistia ma costituiscono alcune delle moderne forme d'esercizio della generale <potestà> di clemenza dello Stato. E, dunque, anche nei confronti dei condoni in discussione va posto il problema dei limiti costituzionali all'esercizio di tale potestà.

Tutte le volte in cui si rompe il nesso costante tra reato e punibilità e quest'ultima viene utilizzata per fini estranei a quelli relativi alla difesa dei beni tutelati attraverso l'incriminazione penale, tale uso, nell'incidere negativamente sul principio di uguaglianza ex art. 3 Cost., deve trovare la sua <giustificazione> nel quadro costituzionale che determina il fondamento ed i limiti dell'intervento punitivo dello Stato.

La <non punibilità> o la <non procedibilità>, dovuta a situazioni successive al commesso reato (il condono penale, di cui alle disposizioni impugnate dall'ordinanza del Pretore di Pietrasanta, e stato qui, appunto, ritenuto causa personale, sopravvenuta, di <non procedibilità>) deve comunque essere valutata in funzione delle finalità <proprie> della pena: ove l'estinzione della punibilità irrazionalmente contrastasse con tali finalità, ove risultasse variante arbitraria, tale, come e stato esattamente sottolineato, da svilire il senso stesso della comminatoria edittale e della punizione, non potrebbe considerarsi costituzionalmente legittima.

Per le predette ragioni questa Corte, con sentenza n. 32 del 19 febbraio 1976, pur ribadendo di non poter entrare nel merito della valutazione politica in base alla quale era stata emanata una misura di clemenza (si trattava, in quella sede, d'amnistia) ribadito ancora una volta il carattere eccezionale dell'amnistia e la necessità di contenere, nei più ristretti limiti, l'esercizio della relativa potestà, sottolineava che detti limiti vanno ancor più richiamati quando l'effetto estintivo debba spiegarsi nei confronti di reati che, direttamente od indirettamente, violano precetti, costituzionalmente sanciti, posti a tutela di fondamentali esigenze della comunità.

Le predette considerazioni vanno ripetute e ribadite anche nei confronti dei moderni condoni, e, in particolare, del <condono penale> di cui agli artt. 31 e segg. della legge n. 47 del 1985.

La <non punibilità> e la <non procedibilità>, di cui ai moderni condoni penali, specie quando <cancellano> reati lesivi di beni fondamentali della comunità, va usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale; quest'ultimo precisa (ed in maniera non generica) fondamento, finalità e limiti dell'intervento punitivo dello Stato.

Contraddire, vanificare, sia pur temporaneamente, le <ragioni prime> della <punibilità>, attraverso l'esercizio arbitrario della <non punibilità>, equivale non soltanto a violare l'art. 3 Cost. ma ad alterare, con il principio dell'obbligatorietà della pena, l'intero <volto> del sistema costituzionale in materia penale.

6.-Alla verifica del rispetto, da parte delle norme impugnate, dei vincoli <esterni> posti dalla Costituzione al potere di clemenza si é accennato in precedenza. Il legislatore, con la legge citata, ha inteso chiudere un passato d'illegalità di massa, alla quale aveva anche contribuito la non sempre perfetta efficienza delle competenti autorità amministrative ed ha mirato a porre <sicure> basi normative per la repressione futura di fatti che violano fondamentali esigenze sottese al governo del territorio, come la sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata, il suo coordinamento a fini sociali (art. 41, secondo e terzo comma, Cost.) la funzione sociale della proprietà (art. 42, secondo comma, Cost.) la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico (art. 9, secondo comma, Cost.) ecc. E questi beni, secondo la discrezionale, ed incensurabile in questa sede, valutazione del legislatore del 1985, non potevano esser validamente difesi per il futuro se non attraverso la <cancellazione> del notevole, ingombrante <carico pendente> relativo alle passate illegalità di massa.

D'altra parte, se é vero che, per le disposizioni impugnate, l'effettiva concessione della sanatoria amministrativa non é antecedente necessario dell'estinzione dei reati di cui all'art. 38, secondo comma, della legge n. 47 del 1985, é anche vero che il procedimento penale viene sospeso, ai sensi del primo comma dello stesso articolo, in base alla sola domanda di autorizzazione o concessione in sanatoria e l'importo definitivo dell'oblazione viene determinato dal Sindaco nel momento stesso in cui concede la sanatoria. Pertanto (tranne le ipotesi di opere abusive insanabili) l'estinzione dei reati in discussione, pur non essendo subordinata (come invece avviene per l'art. 22, terzo comma, della legge in esame) al rilascio della concessione in sanatoria, diviene, tuttavia, operativa, di regola, contemporaneamente al rilascio della citata concessione; uno stesso versamento normalmente integra l'ultimo elemento d'una fattispecie che é insieme costitutiva in ordine all'effetto-concessione della sanatoria ed estintiva in ordine ai reati in esame. Sicchè, contemporaneamente, di regola, mentre il Sindaco dichiara non più <attuale> la sanzione amministrativa, il giudice dichiara non più <attuale> la sanzione penale. Il che (tenuto conto della normale <costruzione> dei predetti reati sulla base della sola illiceità extrapenale) se non vale a subordinare la <non punibilità> dei reati stessi alla <cancellazione> dell'illiceità extrapenale, vale almeno a spiegare le ragioni sostanziali per le quali il legislatore ritiene <non (più) punibili> i reati in discussione.

7.-Le precedenti considerazioni rendono incondividibili anche le altre, specifiche osservazioni proposte dalle citate ordinanze dei Pretori di Pietrasanta e Male.

In questa sede e sufficiente aver escluso che il condono penale edilizio, di cui agli impugnati articoli della legge n. 47 del 1985, costituisca amnistia: fra l'altro il condono penale in esame viene definito, da alcune ordinanze di rimessione, <anomala amnistia> senza chiarire perchè, malgrado le <anomalie>, il predetto condono costituisca, comunque, pur sempre, amnistia; i rilievi per i quali lo stesso condono non é da inquadrarsi nell'istituto dell'oblazione o della conciliazione amministrativa valgono a dimostrare la natura di amnistia del medesimo.

L'osservazione secondo la quale la legge in esame, negli articoli impugnati, non distingue tra abusi solo <formali> ed abusi <sostanziali> contrastanti con gli strumenti urbanistici (come, invece, fa all'art. 13 della legge) va disattesa ricordando che il legislatore, appunto allo scopo di riordinare, per il futuro, l'intera materia, ricorre, per il passato da definitivamente <superare>, alla procedura di cui agli artt. 31 e segg. Va, dunque, tenuto nettamente distinto, nella legge in esame, ciò che attiene al futuro, nel quale, appunto, il legislatore, nel riordinare la materia, non ammette in alcun modo sanatorie per le opere contrastanti con gli strumenti urbanistici, da cio che riguarda il passato; le sanatorie relative ad opere realizzate entro il 1o ottobre 1983 vengono concesse al fine di chiudere definitivamente un tempo di abuso di massa (anche per violazioni non comprese nelle <future> sanatorie). Le prime sanatorie non sono, peraltro, irragionevolmente estese a tutte le violazioni edilizie realizzate entro il predetto termine, come testimoniano gli artt. 33 e 39 della legge.

maggior pregio ha il rilievo secondo il quale, poichè gli effetti estintivi dell'oblazione de qua sono disposti esclusivamente in favore di colui che versa la somma di danaro appunto a titolo d'oblazione e non di eventuali compartecipi del la stessa <violazione edilizia> (che non mettano in moto la procedura di sanatoria di cui agli articoli impugnati) la sanatoria in discussione non costituirebbe una <vera e propria> sanatoria, del tipo previsto dall'art. 13 della legge in esame, non determinando essa automaticamente il rientro nella legalità delle opere abusive.

Va, intanto, ancora una volta ribadito che le disposizioni della legge n. 47 del 1985 relative al futuro (es. art. 13) e quelle della stessa legge relative al passato (es. sanatoria per gli abusi verificatisi entro il 1o ottobre 1983) vanno tra loro qui confrontate soltanto ai fini della rilevazione di eventuali illegittimità costituzionali e non per sottolinearne le diversità: queste, infatti, sono <scontate>, essendo le prime disposizioni determinate dall'esigenza di riordinare definitivamente l'intera materia e le seconde dalla necessita di chiudere (appunto per consentire un altrimenti impossibile riordino della materia) un passato (relativo all'assetto urbanistico del territorio) che la pubblica amministrazione non era stata sempre in grado di controllare. Ma, di più, anche per rispondere all'altra obiezione, secondo la quale, poichè, ex art. 39 della legge n. 47 del 1985, e prevista l'estinzione dei reati contravvenzionali anche quando l'abuso edilizio e insanabile (e ciò <maschererebbe> la concessione, con le norme impugnate, d'un vero e proprio provvedimento d'amnistia) va qui ancora una volta sottolineato che, per quanto riguarda il passato, la legge in esame intende per un verso, sotto il profilo amministrativo, consentire le sanatorie (fin dove possibili) degli abusi commessi entro la data del 1o ottobre 1983 e per altro verso, sotto il profilo penale, consentire l'estinzione dei reati contravvenzionali realizzati in occasione di tali abusi; tentando, in ogni caso, anche attraverso uno stimolo all'autodenuncia delle illegittime costruzioni e delle connesse violazioni penali, la regolarizzazione (fin dove possibile) dell'assetto del territorio.

Ove il legislatore, per le opere non suscettive di sanatoria, non consentisse l'estinzione, autonoma, dei reati connessi alla costruzione delle stesse opere, non stimolerebbe, convenientemente, la denuncia delle opere abusive non amministrativamente sanabili. D'altra parte, una volta <stimolate> le private <denunce> (anche a mezzo delle minacciate sanzioni di cui all'art. 40 della legge in esame) non può il legislatore lasciare <intatte> le sanzioni penali connesse alle irregolarità delle opere <non sanabili>, così ... <premiando> le <autodenunce> di queste ultime.

8. - dalle disposizioni impugnate risultano violati gli artt. 3, 25, primo comma, e 101, secondo comma, Cost.

Controlli e riscontri probatori sono ampiamente ammessi, in sede amministrativa, dall'art. 35 della legge n. 47 del 1985. La domanda, di cui allo stesso articolo, deve essere corredata di ampia documentazione probatoria nonchè dalla prova dell'eseguito versamento dell'oblazione, nella misura intera stabilita in base all'apposita tabella o di un terzo della medesima. Sicchè, ai competenti organi comunali é dato verificare, immediatamente, la veridicità della domanda e della documentazione allegata.

va dimenticato che, ai sensi del tredicesimo comma dell'art. 35 della legge in esame, e escluso che del silenzio-assenso dell'amministrazione possano giovarsi le opere <non sanabili> ex art. 33.

Sul piano giurisdizionale, mentre va fatto rinvio all'undicesimo comma dell'art. 35 della legge in esame (che demanda ai Tribunali amministrativi regionali, che possono disporre anche dei mezzi di prova previsti dall'art. 16 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, le controversie relative all'oblazione) va sottolineato che il giudice penale, al fine della pronuncia della sentenza di non doversi procedere, e tenuto a svolgere, in via incidentale, adeguati accertamenti in ordine ai requisiti del fatto estintivo.

La declaratoria d'estinzione del reato, va ancora ribadito, discende dalla realizzazione dell'intera fattispecie estintiva, il cui ultimo elemento e il pagamento della (intera) oblazione di cui al secondo comma dell'art. 38: é questa, e non gli accertamenti di merito dell'autorità amministrativa relativi alla sanatoria delle opere abusive, che conclude la fattispecie estintiva del reato: sicchè, il cittadino viene sottratto al suo giudice naturale il giudice penale viene vincolato alle decisioni di merito assunte, in ordine alla sanatoria delle opere abusive, dall'autorità amministrativa. Tant'é vero che quest'ultima ben può rifiutare la sanatoria dell'opera abusiva (appunto non sanabile) ma il giudice penale ugualmente deve, svolti gli opportuni accertamenti in ordine al pagamento del l'intero ammontare dell'oblazione, pronunciare sentenza di non doversi procedere per avvenuta oblazione. L'ipotesi, poi, d'affidare al giudice penale tutti gli accertamenti relativi alla sanatoria <amministrativa> condurrebbe a consentire, al giudice penale, la sottrazione di competenze (governo del territorio) costituzionalmente attribuite ad altri poteri dello Stato.

Inconsistente e, infine, il rilievo per il quale le norme impugnate violerebbero l'art. 3 Cost.: lederebbe il principio d'uguaglianza il fatto che, mentre, ai sensi dell'art. 39, per le opere che non possono conseguire la sanatoria, il solo pagamento dell'oblazione e sufficiente ad estinguere i reati di cui all'art. 38, per le opere sanabili, al fine d'ottenere la sanatoria e l'estinzione degli stessi reati, oltre al pagamento dell'oblazione, sono dovuti anche gli oneri di concessione. E' appena il caso di rilevare che le ora indicate <posizioni> non sono affatto comparabili giacche il titolare dell'opera sanabile, attraverso il pagamento degli oneri di concessione, ottiene la piena disponibilità del bene (oltre a godere, a seguito del pagamento dell'oblazione, dell'estinzione del reato edilizio) mentre il titolare dell'opera insanabile, pur fruendo del beneficio dell'estinzione del reato, non può sottrarre il bene abusivamente realizzato alle conseguenze a lui sfavorevoli previste dal capo I della stessa legge.

9. - Le ordinanze emesse dal Pretore di Palmi il 20 marzo 1985 (Reg. ord. n. 567/85) ed il 17 maggio 1985 (Reg. ord. n. 565/85) l'ordinanza del Pretore di Bagnara Calabra del 17 aprile 1986 (Reg. ord. 433/86) (quest'ultima sotto un diverso profilo e partendo da un diverso presupposto) e quella del Pretore di Vittoria dell'8 ottobre 1986 (Reg. ord. 842/86) sollevano, in riferimento all'art. 3 Cost., eccezioni di legittimità costituzionale degli artt. 38, primo e terzo comma e 44 della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui non prevedono la sospensione dell'esecuzione della pena a favore dei richiedenti la concessione in sanatoria, già condannati con sentenza definitiva in data antecedente all'entrata in vigore della legge n. 47 del 1985, i quali, trovandosi nelle condizioni previste dall'art. 31 della stessa legge, presentino domanda di sanatoria, entro il termine perentorio di legge, accompagnata dall'attestazione del versamento delle somme di cui al primo comma dell'art. 35.

Le due citate ordinanze del Pretore di Palmi vanno dichiarate inammissibili in quanto, non risultando la volontà del condannato d'avvalersi del condono edilizio di cui alla legge n. 47 del 1985, manca ogni motivazione sulla rilevanza, nel procedimento a quo, della sollevata questione di legittimità costituzionale.

La questione sollevata dalla ricordata ordinanza del Pretore di Vittoria, esaminata nel merito, va dichiarata non fondata.

Corretta appare l'interpretazione che il Pretore da dei primi commi dell'art. 38, anche con riferimento all'art. 44 della legge in discussione, in ordine all'esclusione degli effetti estintivi dell'esecuzione della pena, comminata a seguito di condanna definitiva pronunciata prima dell'entrata in vigore della legge in esame. Nulla, in proposito, esplicitamente la stessa legge dichiara: e non si può, certo, ricavare una misura eccezionale d'estinzione della pena da una <implicita> volontà legislativa.

Vero é che non solo mancano, nella legge in discussione, disposizioni dalle quali si possa, sia pur implicitamente, desumere una volontà di comprendere negli effetti estintivi, connessi all'oblazione di cui al secondo comma dell'art. 38, anche l'esecuzione della pena ma esistono, invece, chiarissimi segni dai quali risulta la prova contraria. La formulazione letterale del terzo comma dell'art. 38, l'interpretazione logica di tutto intero lo stesso articolo nonchè il confronto con l'art. 44, sono, in proposito, elementi d'indubbio rilievo. In tanto l'amnistia fa cessare l'esecuzione della pena (quando, s'intende, interviene a condanna definitiva pronunciata) in quanto estingue, come si e notato innanzi, in radice, la punibilità principale (accessoria ecc.) nascente dalle norme penali incriminatrici, che prevedono i fatti coperti dal beneficio: esclusa, dal decreto d'amnistia, l'ulteriore permanenza (sempre e solo, ovviamente, in relazione ai fatti coperti dal beneficio) della <possibilità giuridica> d'applicare la pena, nelle ipotesi in cui il predetto decreto interviene durante il procedimento, non si può ulteriormente <procedere> mentre, nelle ipotesi nelle quali lo stesso decreto interviene a condanna definitiva pronunciata, l'effetto estintivo non può non investire l'esecuzione delle pene principali, accessorie ecc.

Il legislatore del 1985 non ha scelto, per la concessione del condono edilizio, lo si é ribadito più volte, la strada dell'amnistia: coerentemente ed in ossequio ai principi generali, ha <bloccato> gli effetti estintivi del condono <dinanzi> alla sentenza definitiva di condanna. Il legislatore ordinario avrebbe anche potuto diversamente disporre; ma (a parte il rilievo per il quale, in tal caso, avrebbe avvicinato il condono all'amnistia, con le inevitabili conseguenze in ordine al processo di formazione del provvedimento di clemenza) avrebbe dovuto esplicitamente dichiararlo: e ciò non ha fatto.

In conclusione, non può ritenersi <irrazionale> il non aver previsto, a favore dei richiedenti la concessione in sanatoria già condannati con sentenza definitiva, l'estinzione dell'esecuzione della pena.

D'altro canto, situazioni diverse sono, certamente, quelle nelle quali si trovano da una parte i soggetti imputati, durante il procedimento penale e dall'altra i soggetti condannati, a seguito di sentenza definitiva: le predette situazioni ben possono, pertanto, esser diversamente disciplinate dalla legge.

Va, da ultimo, ricordato che il disposto di cui al terzo comma dell'art. 38 della legge n. 47 del 1985 (per il quale, annotato nel casellario giudiziale del condannato con sentenza definitiva il versamento dell'oblazione, della condanna non si tien conto ai fini dell'applicazione della recidiva e della sospensione condizionale della pena) é dovuto ad una considerazione attinente alla condotta sopravvenuta del condannato (che nulla ha a che vedere con l'esecuzione della pena principale ecc.); lo stesso condannato, avendo chiesto la sanatoria dell'opera abusiva ed avendo corrisposto l'oblazione, rende, fra l'altro, possibile il raggiungimento dei fini di chiarezza catastale, fiscale ecc., anche in vista dei quali e stata emanata la legge n. 47 del 1985.

In tal modo vengono, fra l'altro, equilibrati svantaggi e vantaggi delle due diverse, ed incomparabili, situazioni dei soggetti (richiedenti la concessione in sanatoria, in regola col pagamento dell'oblazione) <non ancora> condannati e già condannati: questi ultimi non ottengono la cessazione dell'esecuzione della pena ma godono dei benefici di cui al terzo comma dell'art. 38 della legge in esame e possono ottenere la sanatoria dell'opera posta in essere nello svolgimento di attività penalmente illecita.

Quanto rilevato in ordine alla non incidenza del condono sull'esecuzione della pena, inflitta con sentenza definitiva, vale a far ritenere non fondata anche la questione sollevata dal Pretore di Bagnara Calabra basata, appunto, sull'erroneo presupposto dell'estinzione, a seguito di condono, dell'esecuzione della pena.

10. - Il Tribunale di Lucera con ordinanza del 2 luglio 1985 (Reg. ord. n. 694/85) e il Pretore di Trentola con ordinanza del 30 ottobre 1986 (Reg. ord. n. 843/86) impugnano gli artt. 31, 34, 35, 38 e 44 della legge n. 47 del 1985, in riferimento all'art. 3 Cost., nella parte in cui prevedono che il reato di lottizzazione abusiva, di cui all'art. 17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, come modificato dall'art. 20 della legge n. 47 del 1985, sia estinguibile soltanto nell'ipotesi di realizzazione di opere e non anche nel caso di c.d. lottizzazione abusiva negoziale, caratterizzata dal solo frazionamento e vendita di lotti, che pure rappresenta, nel significato criminoso, un quid minus rispetto all'ipotesi di lottizzazione abusiva con opere e che viola lo stesso bene tutelato attraverso l'incriminazione di quest'ultima.

Va preliminarmente rilevato che l'art. 18, primo comma, della legge n. 47 del 1985 offre una nuova determinazione tipica della lottizzazione abusiva, alla stregua della quale la lottizzazione c.d. negoziale postula l'esistenza di alcune condizioni oggettive che vanno al di la della pura e semplice vendita od atto equiparato: i lotti, previsti negli atti negoziali, per le loro caratteristiche, quali la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o l'eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, devono denunciare in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

Tenuto conto di questa nuova disciplina legislativa, i rimettenti avrebbero dovuto, almeno sommariamente, indicare gli elementi delle fattispecie concrete, al fine di stabilire se esse integrino anche i requisiti oggettivi tipici indicati nell'art. 18, primo comma, della legge in esame.

Nulla, in proposito, dichiarando le ordinanze di rimessione, non é, allo stato, possibile stabilire se ai casi di specie sia oppur no applicabile la nuova disciplina normativa <più favorevole al reo>: soltanto nel caso d'impossibilità d'applicazione, alla specie, della nuova disciplina, le sollevate questione diverrebbero, infatti, rilevanti.

Mancando idonea motivazione sulla rilevanza, le dette questioni vanno dichiarate inammissibili.

1l. - Attenta considerazione merita l'ordinanza emessa il 14 ottobre 1985 dal Pretore di Roma (Reg. ord. n. 888/85) con la quale viene proposta questione di legittimità costituzionale dell'art. 38, quinto comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 nella parte in cui non comprende tra i soggetti legittimati a presentare domanda d'oblazione i concorrenti nel reato di cui all'art. 17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10: e ciò in riferimento all'art. 3 Cost.

Va, intanto, osservato che durante i lavori preparatori della legge n. 47 del 1985 era stata prevista, oltre all'estinzione dei reati di cui dall'art. 17 della legge n. 10 del 1977, anche quella dei c.d. reati connessi: e fra questi veniva individuato quello d'omissione di atti d'ufficio (ex art. 328 c.p.) anche contestato agli imputati nel procedimento <a quo>). Nel testo definitivo della legge in esame l'estensione del beneficio non compare: deve ritenersi, pertanto, che non possano beneficiare dell'estinzione, di cui alle disposizioni impugnate, gli amministratori-pubblici ufficiali (sindaci, assessori ecc.) imputati del delitto di cui all'art. 328 c.p.

Resta da stabilire se gli stessi amministratori debbano rispondere, come qualsiasi altro concorrente, anche dei reati di cui all'art. 17 lettera b), della legge 28 gennaio 1977, n. 10. Il Pretore di Roma, infatti, lamenta che nella legge n. 47 del 1985 sia stata esclusa la facoltà di oblazione ai concorrenti nei reati edilizi oblabili da parte dei soggetti di cui agli artt. 38, quinto e sesto comma, della stessa legge.

Va, a questo proposito, rilevato che la legge in esame, all'art. 31 terzo comma, prevede che alla richiesta di sanatoria ed agli adempimenti relativi può provvedere (anche) ogni <soggetto interessato al conseguimento della sanatoria> in discussione. Da ciò discende che, qualora i concorrenti (diversi da quelli espressamente abilitati dalle disposizioni impugnate a chiedere l'autorizzazione o concessione in sanatoria) nei reati edilizi risultino, nell'indagine processuale (che compete, pertanto, al giudice a quo) interessati al rilascio della predetta sanatoria, ben possono richiederla e conseguentemente porre in essere le condizioni idonee ad estinguere i reati edilizi.

Il legislatore del 1985 non prevede, invece, che possa estendersi il beneficio <penale> anche a coloro che non solo non siano soggettivamente <qualificati>, nella commissione dei reati edilizi <propri>, ma non abbiano neppure interesse al rilascio della sanatoria in discussione. Non va, peraltro, dimenticato, a questo proposito, che scopo precipuo della legge n. 47 del 1985 non é quello di concedere <clemenze> ma di stimolare le <denunce> degli illeciti edilizi, soprattutto ai fini d'una completa conoscenza dell'assetto edilizio del territorio e del riordino del medesimo.

Al giudice a quo resta, dunque, affidata l'indagine tesa a chiarire se i pubblici ufficiali imputati abbiano o meno interesse ad ottenere la sanatoria prevista dalle disposizioni impugnate, ai sensi dell'art. 31, terzo comma, della legge in discussione.

Tutto quanto sopra osservato vale ove lo stesso giudice a quo non ritenga, per il principio di sussidiarietà, che il reato edilizio di cui all'art. 17 lettera b) del 28 gennaio 1977, n. 10 venga assorbito dal delitto di cui all'art. 328 c.p.

La questione di costituzionalità, sollevata dal Pretore di Roma con la precitata ordinanza, va, pertanto, dichiarata non fondata.

12.-Con ordinanza emessa il 10 aprile 1986 (Reg. ord. n. 519/86) il Tribunale di Spoleto solleva questione di legittimità costituzionale degli artt. 31, 34, 38 della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui non prevedono l'estinzione dei reati edilizi (mediante oblazione) a favore dei titolari di concessione di sanatoria di opere edilizie rilasciata prima dell'entrata in vigore della legge n. 47 del 1985.

Va, a questo proposito, corretta l'interpretazione che il giudice a quo offre degli articoli impugnati. E' ben vero, infatti, che la legge n. 47 del 1985 tende a <sanare> le opere abusivamente realizzate ma é anche vero che, all'art. 3 9, la stessa legge prevede che l'oblazione, qualora le opere non possano conseguire la sanatoria, estingue, comunque, i reati contravvenzionali in discussione. Or é certamente vero che il citato art. 39 si riferisce <intenzionalmente> alle ipotesi d'insanabilità delle opere abusive (cfr. artt. 32, 33 della stessa legge n. 47). Tuttavia, avendo il precitato art. 39 inserito nella legge il principio per il quale, pur nell'impossibilita attuale della concessione della sanatoria amministrativa, i reati indicati dall'art. 38 possono ugualmente estinguersi, a tal principio ci si può riferire anche per l'ipotesi di cui al procedimento a quo, nella quale a fortiori la sanatoria é stata già concessa prima dell'entrata in vigore della legge n. 47 del 1985. E l'interpretazione qui proposta é senz'altro da preferirsi giacche, fra l'altro, rende il dettato desunto dalle norme impugnate conforme a Costituzione.

La questione sollevata dal Tribunale di Spoleto con la citata ordinanza va dichiarata, pertanto, non fondata ai sensi di cui in motivazione.

13. - Con ordinanza emessa il 28 ottobre 1986 (Reg. ord. n. 824/86) dal Pretore di Bergamo viene proposta, in riferimento all'art. 3 Cost., questione di legittimità costituzionale degli artt. 35, 38, 43 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e dell'art. 8 quater D.L. 23 aprile 1985, n. 146, introdotta dalla legge di conversione 21 giugno 1985, n. 298. Il Pretore di Bergamo, premesso che la domanda in sanatoria ai sensi dell'art. 31 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 presuppone la persistenza dell'opera abusiva , essendo la stessa legge finalizzata a legittimare a posteriori la conservazione delle opere illegittimamente realizzate, ritiene che la demolizione dell'opera abusiva precluda al responsabile dell'abuso edilizio di presentare domanda di sanatoria e, pertanto, di beneficiare della declaratoria d'estinzione del reato edilizio. E ciò, a parere del giudice a quo, non soltanto e in contrasto con il principio di <eguaglianza> di cui all 'art. 3 Cost. ma sostanzialmente premia coloro che, a causa dell'inerzia delle amministrazioni comunali, conservano l'opera abusiva, a danno di coloro che se la son vista demolire: tanto più quando la demolizione sia stata effettuata in pendenza dei termini per la presentazione della domanda di sanatoria e cioé entro il 31 dicembre 1986.

Questa interpretazione delle norme impugnate non può essere condivisa.

Indubbiamente, l'ammontare dell'oblazione é correlato al tipo ed epoca della costruzione abusiva; la concessione della sanatoria ed il contributo di concessione attengono alla costruzione realizzata e, di regola, ancora esistente: ciò, peraltro, non esclude che possa estinguersi il reato edilizio anche a demolizione avvenuta.

Va tenuto presente che, per il disposto dell'art. 8 quater del D.L. 23 aprile 1985, n. 146, introdotto dalla legge di conversione 21 giugno 1985, n. 298, coloro che hanno demolito le opere abusive prima del 6 luglio 1985 non sono perseguibili ne penalmente ne amministrativamente: e non sembra rilevante, in relazione all'articolo da ultimo citato, la distinzione tra demolizione spontanea e demolizione avvenuta per ordine della competente autorità. Or, tuttavia, soltanto nell'ipotesi che l'opera abusiva sia stata costruita entro il 1o ottobre 1983 e demolita dopo il 6 luglio 1985 può sussistere interesse a richiedere, almeno ai fini dell'estinzione dei reati edilizi, la sanatoria di cui all'art. 31 della legge n. 47 del 1985. E ciò, a seguito dell'interpretazione innanzi offerta (preferibile, almeno in quanto conforme a Costituzione, a quella offerta dal Pretore di Bergamo) deve ritenersi consentito.

Poichè, ove l'opera abusiva (non importa se realizzata prima o dopo il 1o ottobre 1983) sia stata demolita prima del 6 luglio 1985, vigendo il disposto dell'art. 8 quater del D.L. 23 aprile 1985, n. 146, non é davvero ipotizzabile un interesse a richiedere la sanatoria, ex art. 31 della legge n. 47 del 1985, di un'opera demolita (essendo esclusa ogni perseguibilità penale e non penale) restano <scoperte> le situazioni nelle quali le opere, realizzate dopo il 1o ottobre 1983, siano state demolite dopo il 6 luglio 1985; in queste situazioni, infatti, essendo le costruzioni realizzate dopo il 1o ottobre 1983, non é applicabile l'art. 31 della legge n. 47 del 1985 ed essendo state le stesse demolite dopo il 6 luglio 1985, non é invocabile l'art. 8 quater del D.L. 23 aprile 1985, n. 146. A parere della Corte, a queste ultime situazioni, esistendone tutti gli altri presupposti, é applicabile il capo I della legge n. 47 del 1985.

La questione di legittimità costituzionale degli artt. 35, 38 e 43 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, sollevata dal Pretore di Bergamo con la precitata ordinanza va, pertanto, dichiarata non fondata ai sensi di cui in motivazione: e del pari non fondata, nei sensi di cui in motivazione, va dichiarata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 8 quater del D.L. 23 aprile 1985, n. 146, introdotto dalla legge di conversione 21 giugno 1985 n. 298, sollevata dal Pretore di Bergamo con la stessa ordinanza, giacche, per le opere demolite dopo il 6 luglio 1985, valgono le disposizioni della legge n. 47 del 1985.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1. - dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 38, primo e terzo comma e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevate, in riferimento all'art. 3 Cost., dal Pretore di Palmi con ordinanze emesse il 20 marzo 1985 (Reg. ord. n. 567/1985) ed il 17 maggio 1985 (Reg. ord. n. 565/1985);

2. - dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 31, 34, 35, 38 e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., dal Tribunale di Lucera con ordinanza emessa il 2 luglio 1985 (Reg. ord. 694/1985) e dal Pretore di Trentola con ordinanza emessa il 30 ottobre 1986 (Reg. ord. n. 843/1986);

3. - dichiara non fondata, ai sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 31, 34, 38 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., dal Tribunale di Spoleto con ordinanza emessa il 10 aprile 1986 (Reg. ord. n. 519/1986);

4. - dichiara non fondata, ai sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 35, 38, 43, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e 8 quater del D.L 23 aprile 1985, n. 146, introdotto dalla legge di conversione 21 giugno 1985, n. 298 sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost. dal Pretore di Bergamo con ordinanza emessa il 28 ottobre 1986 (Reg. ord. n. 824/1986);

5. - dichiara non fondate le questioni di costituzionalità degli artt. 31, 35, 38, 39 e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevate, in riferimento agli artt. 3, 25, primo comma, 79, 101, secondo comma, Cost., dal Pretore di Pietrasanta con ordinanza emessa il 18 marzo 1985 (Reg. ord. n. 329/1985);

6. - dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 38, primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., dal Pretore di Bagnara Calabra con ordinanza emessa il 17 aprile 1986 (Reg. ord. n. 433/1986);

7. - dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 31, 35, 38 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevate, in riferimento agli artt. 25, primo comma, 101, secondo comma, e 79 Cost., dal Pretore di Male con ordinanze emesse il 15 maggio 1985 (Reg. ord. n. 585/1985 e 586/1985);

8. - dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 38, primo comma e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevata, in riferimento all'art. 3, primo comma, Cost., dal Pretore di Vittoria con ordinanza emessa l'8 ottobre 1986 (Reg. ord. n. 842/1986);

9. - dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 38, quinto comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., dal Pretore di Roma con ordinanza emessa il 14 ottobre 1985 (Reg. ord. n. 888/1985).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23/03/88.

Francesco SAJA, PRESIDENTE

Renato DELL'ANDRO, REDATTORE

Depositata in cancelleria il 31 Marzo 1988.