CONSULTA ONLINE
SENTENZA N. 127
ANNO 1983
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Leopoldo ELIA, Presidente
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 17 della legge 28
gennaio 1977, n. 10 (norme per la edificabilità
dei suoli) e dell'art. 36 della legge della Regione Sicilia 27 dicembre 1978,
n. 71 (Norme integrative e modificative della legislazione vigente nel
territorio della Regione siciliana in materia urbanistica) promossi con 22
ordinanze emesse dal Pretore di Trecastagni in data
1, 11, 15, 22 e 29 febbraio 1980 e 14 marzo 1980, iscritte ai nn. 415 e da
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e
della Regione Sicilia;
udito nell'udienza pubblica dell'1 dicembre 1982
il Giudice relatore Giuseppe Ferrari;
udito l'avvocato dello Stato Renato Carafa per il Presidente del Consiglio dei ministri e per
Ritenuto in fatto
Con ventidue ordinanze emesse tra il 1 febbraio ed il 14 marzo del 1980
nel corso di altrettanti procedimenti penali nei confronti di persone imputate
del reato di cui all'art. 17, lettera b), l. 28 gennaio 1977, n.
Premesso che prima dell'entrata in vigore della l. n. 10 del 1977
"il proprietario di un'area edificabile aveva facoltà di edificarvi dopo
aver ottenuto dal sindaco una licenza, cioè un'autorizzazione, previo controllo
della rispondenza alle norme urbanistiche vigenti", il giudice a quo
afferma che con le leggi impugnate si sarebbe realizzata
una vera e propria "rivoluzione" del contenuto del diritto di proprietà
fondiaria. L'apparentemente innocua sostituzione della figura giuridica della
"licenza" - che, com'è noto, vale solo a rimuovere un ostacolo
all'esercizio di un potere che si assume già appartenere al privato - con
quella della "concessione" - che caratterizza invece il provvedimento
col quale si conferiscono al privato nuovi poteri, integranti un ampliamento
della sua sfera giuridica - avrebbe invero comportato la conseguenza di
un'espropriazione generalizzata e senza indennizzo dello jus
aedificandi dai proprietari fondiari ai Comuni, che
ne disporrebbero previo pagamento del contributo previsto dall'art. 3 della l.
n. 10 del 1977. Da qui la violazione non solo
dell'art. 42, terzo comma, ma anche dell'art. 43 Cost.,
giacché l'espropriazione sarebbe stata realizzata "senza la sussistenza
dei requisiti previsti... per la riserva originaria di imprese o categorie di
imprese".
Il nuovo sistema sarebbe altresì in contrasto col riconoscimento della proprietà privata contenuto nell'art. 42, primo comma,
Cost. in quanto, non consentendo l'utilizzazione del bene secondo la sua
naturale e più importante destinazione economica, "ridurrebbe il diritto
di proprietà fondiaria, laddove questa abbia per oggetto un'area edificabile, a
una mera espressione labiale priva di contenuto di poteri ma gravida sempre di
oneri".
Il Presidente del Consiglio dei ministri e il Presidente della Giunta
regionale siciliana, intervenuti in alcuni giudizi tramite l'Avvocatura
Generale dello Stato, hanno chiesto che la questione venga
dichiarata infondata.
Negli atti di intervento si osserva anzitutto che, avendo
Tali considerazioni, conclude l'Avvocatura, valgono anche ad escludere
ogni violazione dell'art. 43 Cost.,
non essendosi realizzata alcuna espropriazione ma solo fissato il contenuto del
diritto di proprietà nell'ambito della previsione - che non contempla
indennizzi di sorta - di cui al citato secondo comma dell'art. 42 Cost.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze emesse dal Pretore di Trecastagni
impugnano tutte l'art. 17, lettera b), della legge 28
gennaio 1977, n.
2. - Poiché la maggior parte delle ordinanze in esame, e precisamente le
17 che recano i numeri da
3. - In seguito ad accertamenti disposti su opere edilizie in corso,
taluni Sindaci di Comuni compresi nel mandamento di Trecastagni,
dopo avere inutilmente ordinato la sospensione dei lavori, prima, e la
demolizione delle opere, poi, denunziavano i fatti al Pretore per i
provvedimenti di sua competenza. Questi, a sua volta, pur formulando variamente
i capi d'imputazione, contestava a tutte le persone denunziate la
contravvenzione di cui all'art. 17, lettera b), della menzionata legge n. 10
del
4. - L'art. 17, lettera b), della legge n. 10 del 1977 prevede
"l'arresto fino a sei mesi e l'ammenda fino a lire cinque milioni nei casi
di esecuzione dei lavori in totale difformità o in assenza della concessione o
di prosecuzione di essi nonostante l'ordine di
sospensione o di inosservanza del disposto dell'art. 28 della legge 17 agosto
1942, n. 1150 e successive modificazioni".
Il giudice a quo, asserendo di non potere definire i giudizi da lui
promossi indipendentemente dalla risoluzione della sollevata questione, in effetti chiede a questa Corte di volere travolgere il
regime dei suoli edificatori, quale da ultimo disciplinato con la legge n. 10
del 1977; a ben vedere, anzi, chiede una pronuncia che statuisca l'illimitabilità dello jus aedificandi. Non altro, infatti,
significano le affermazioni che costituiscono la parte motiva delle ordinanze.
Ivi si legge, con riguardo all'istituto della concessione, che: "lo jus aedificandi non
fa più parte del normale contenuto del diritto di proprietà fondiaria, essendo
stato originariamente riservato ai Comuni"; "nell'attuale disciplina
urbanistica, chi possiede un'area edificabile, poniamo ad esempio nel centro
abitato, potrà coltivarvi ortaggi ma non potrà utilizzarla secondo la sua
naturale e più importante destinazione economica"; "potrà acquistare
dal Comune (che ne é titolare) la facoltà di edificare, ma dovrà pagare una
tassa per ciò che prima era suo e che gli é stato tolto"; é stato
"introdotto il principio rivoluzionario che lo jus
aedificandi si appartiene ai Comuni e non ai
privati", etc.
5. - La prospettazione che il Pretore di Trecastagni offre al giudizio della Corte non può essere
esaminata, che nel contesto della disciplina in cui sono inserite le norme
impugnate.
La legge 28 gennaio 1977, n. 10, recante norme "per l'edificabilità dei suoli", dopo aver enunciato in via
di principio che "ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad
essa relativi e l'esecuzione delle opere é subordinata a concessione da parte
del Sindaco", (art. 1), prescrive che "la concessione comporta la
corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza delle spese di
urbanizzazione nonché al costo di costruzione" (art. 2); che "é data
dal Sindaco al proprietario dell'area o a chi abbia titolo per richiederla...
in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti
edilizi" (art. 4, primo comma); che "é trasferibile ai successori o
aventi causa", "non incide sulla titolarità della proprietà o di
altri diritti reali.. ed é irrevocabile, fatti salvi i casi di decanza" (art. 4, sesto comma); che "i proventi
delle concessioni e delle sanzioni... sono destinati alla realizzazione delle
opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi
edilizi compresi nei centri storici", oltre che "all'acquisizione
delle aree da espropriare per la realizzazione dei programmi pluriennali"
(art. 12).
Appare con tutta chiarezza che alla base della normativa de qua, di cui
le disposizioni sopra trascritte sono quelle essenziali e qualificanti,
permangono pur sempre gli strumenti urbanistici ed i regolamenti edilizi, cioè
gli atti che l'autorità competente ha il potere - dovere di adottare
nell'interesse pubblico, qual é quello di assicurare un ordinato assetto
territoriale ed un armonico sviluppo urbanistico, evitando uno sfruttamento
disordinato, che non tenga in alcun conto soprattutto l'igiene e le
caratteristiche degli abitati. Appare con altrettanta chiarezza che "il
proprietario dell'area o chi abbia titolo" in suo luogo, come testualmente
si esprime la legge, ha "diritto" di edificare, se la costruzione
risulta rispettosa della disciplina urbanistica, e che il provvedimento
dell'autorità che facoltizza l'esercizio del
"diritto" in parola - prescindendo per ora dal nomen juris datogli dal legislatore - é un
atto dovuto ed irrevocabile. É appena il caso di ricordare che la proposizione
di cui all'art. 42, secondo comma, Cost., se nella prima parte proclama che "la proprietà
privata é riconosciuta e garantita dalla legge", nella seconda parte
soggiunge che, tuttavia, essa é assoggettabile a "limiti", alla
condizione che questi siano determinati con legge ed "allo scopo di
assicurarne la funzione sociale", oltre che "di renderla accessibile
a tutti".
6. - Ora, poiché la concessione che il proprietario ha l'onere di
chiedere prima di dare inizio alla costruzione é prevista dalla legge, sicché
risulta rispettata la relativa riserva, e poiché ancora non v'è motivo - né il
giudice a quo l'ha prospettato - di ritenere che essa sia stata stabilita per
uno scopo diverso da quello di assicurare nella specie la funzione sociale
della proprietà, sicché risulta avverata pure la seconda condizione posta dalla
Carta costituzionale, é congruente dedurre la legittimità del limite allo jus aedificandi,
costituito dalla concessione in discorso. Né varrebbe osservare in contrario
che la testé affermata legittimità del prescritto provvedimento risulterebbe
inquinata dalle norme a sensi delle quali il proprietario, in tanto può
ottenere la concessione, in quanto corrisponda al Comune, "all'atto del
rilascio della concessione", un "contributo commisurato all'incidenza
delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione" (artt. 3, 5, 6, 11). "L'adempimento dei doveri inderogabili
di solidarietà... economica e sociale", oltre che politica, é compreso tra
i principi della Costituzione, e pertanto una partecipazione agli oneri che
comporta una moderna urbanizzazione (art. 1), ed i cui proventi sono
espressamente destinati alla realizzazione delle relative opere (art. 12), non
può di per sé ritenersi contra Constitutionem,
salvo che non oltrepassi la soglia della ragionevolezza.
In definitiva, allo stato della legislazione non si ravvisano elementi
che inducano a negare la legittimità costituzionale della
"concessione" prevista dalla legge n. 10 del 1977. Tale conclusione,
del resto, collima con quella cui questa Corte é già pervenuta: pronunciandosi,
infatti, specificamente sulla legittimità costituzionale degli artt. 14 e 19 della legge n. 10 del 1977 - oltre che degli artt. 16 e 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e
dell'articolo unico della legge 27 giugno 1974, n. 247 - denunciati in riferimento agli artt. 3, 42,
terzo comma, e 53 Cost.,
questa Corte ha avuto modo, con la sentenza n. 5 del
1980, di respingere l'assunto, secondo cui, in seguito all'assoggettamento
dell'edificabilità dei suoli al rilascio di una
concessione, dovrebbe "ritenersi che l'jus aedificandi
non inerisca più al diritto di proprietà",
statuendo conseguentemente che, poiché "il proprietario dell'area...,
concorrendo ogni altra condizione, ha diritto ad ottenere la concessione
edilizia" e questa é "trasferibile con la proprietà", nonché
"irrevocabile", "il diritto di edificare continua ad inerire alla
proprietà". Ed ha poi chiarito che "la concessione a edificare non é
attributiva di diritti nuovi, ma presuppone facoltà preesistenti, sicché sotto
questo profilo non adempie a funzione sostanzialmente
diversa da quella dell'antica licenza, avendo lo scopo di accertare la
ricorrenza delle condizioni previste dall'ordinamento per l'esercizio del
diritto, nei limiti in cui il sistema normativo ne riconosce e tutela la
sussistenza".
7. - Le ordinanze in esame poggiano sul duplice presupposto che "la
concessione conferisce al privato nuovi poteri o diritti ampliando la sua sfera
giuridica" e che, pertanto, "attraverso la (apparentemente) innocua
sostituzione della figura giuridica della concessione a quella della
licenza", si sarebbe verificata "la riserva
originaria ai Comuni dello jus aedificandi", cioè l'introduzione, nel nostro
ordinamento, del "principio rivoluzionario che lo jus aedificandi si appartiene ai Comuni e
non ai privati". La prospettazione, oltre che
meramente assertoria, é palesemente unilaterale ed
angusta, come unilaterale ed angusto é il quadro di riferimento, nel senso che
tutte le ordinanze conoscono solo la prima parte della proposizione di cui
all'art. 42, secondo comma, Cost.,
ignorando completamente la seconda parte. Come si é più sopra già rilevato la
concessione dell'autorità é dovuta, oltre che trasferibile ed irrevocabile,
escludendosi, quindi, ogni valutazione discrezionale: se l'opera edilizia per
la quale si chiede la concessione corrisponde alle previsioni degli strumenti
urbanistici, l'autorità é tenuta a rilasciare la concessione. A fronte di
questa disciplina é argomento manualistico lamentare che essa non corrisponda
alla tradizionale concezione dell'istituto in parola.
Che, poi, sia stato riservato originariamente o trasferito al Comune lo jus aedificandi,
sicché il proprietario "potrà acquistare" da questo "la facoltà
di edificare", ma pagando "una tassa per ciò
che prima era suo e che gli é stato tolto", risulta perentoriamente
asserito, ma privo di qualsiasi motivazione diversa dal richiamo alla
costruzione concettuale dell'istituto della concessione. E questo insistito
richiamo si risolve nel rifiuto globale di ogni limite allo jus aedificandi, che appare in
contraddizione col contestuale richiamo alla perenta licenza, la quale limitava
anch'essa l'esercizio del diritto di edificare. In sostanza, il giudice a quo,
denunciando la norma che punisce chiunque esegua o prosegua lavori edilizi in
difformità o in mancanza della concessione, chiede una pronuncia che comporti la
caducazione, non tanto della legge
impugnata, quanto di ogni disciplina in materia edilizia. Ma per le
considerazioni sopra esposte la questione va dichiarata destituita di ogni
fondamento.
PER QUESTI MOTIVI
a) dichiara inammissibili per carenza di motivazione sulla rilevanza le
ordinanze (528, 529, 530, 531, 532, 533, 534, 535, 536, 537, 538, 539, 540,
541, 542, 543, e 544 R.O. 1980) emesse dal Pretore di
Trecastagni nei giorni 1, 11, 15, 22, 29 febbraio
1980 e 14 marzo stesso anno (R.O. 528, 529 etc.), con
le quali veniva sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17, lettera b), della legge 28 gennaio 1977, n.
b) dichiara non fondata la questione di legittimità costi- tuzionale degli artt. 17, lettera
b), e 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e 36 della legge regionale siciliana
27 dicembre 1978, n. 71, sollevata in riferimento agli
artt. 42 e 43 Cost. dal Pretore di Trecastagni con le ordinanze emesse l'11 febbraio 1980 (R.O. 415/1980 e 488, 489, 490 e 491/1981).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 21 aprile 1983.
Leopoldo ELIA - Antonino DE STEFANO - Guglielmo
ROEHRSSEN - Oronzo REALE – Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN - Antonio
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 5 maggio
1983.