SENTENZA N.21
ANNO 1980
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta
dai signori giudici
Avv. Leonetto AMADEI Presidente
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI
DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 44, comma primo, del d.P.R. 26 maggio
1976, n. 411 (< Disciplina del rapporto di lavoro del personale degli enti pubblici
di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70 >), con riferimento all'art. 35 ed
all'allegato n. 6 del medesimo decreto promosso con ordinanza emessa il 17
gennaio 1977 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sui ricorsi
proposti da Bivona Maria Felicia ed altri contro il Presidente del Consiglio dei
ministri e l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, iscritta al n. 115
del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 128 del 10 maggio 1978.
Visti gli atti di
costituzione di Evangelista Romeo e De Giovanni
Franco, di Cima Bruno ed altri e dell'Istituto Nazionale della Previdenza
Sociale, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 1979 il
Giudice relatore Leopoldo Elia;
uditi gli avvocati Nicola Picardi
per Cima Bruno ed altri, Gino Sacerdoti per l'INPS, Federico Sorrentino (delegato dall'avv. Antonio Sorrentino)
per Evangelista Romeo e De Giovanni Franco e il sostituto
avvocato generale dello Stato Paolo D'Amico, per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Considerato
in diritto
Tra le eccezioni
pregiudiziali viene in evidenza quella che nega al d.P.R. 26 maggio 1976, n.
411 la natura di atto avente forza di legge.
L'eccezione è fondata.
In
effetti il d.P.R. né si
qualifica espressamente come atto emesso in base a legge di delegazione ex
artt. 76 e 77, primo comma, Cost., né manifesta
altrimenti la volontà del Governo di farlo valere come legge delegata.
Inoltre non risulta in alcun modo che il legislatore, con l'art. 28
della legge 20 marzo 1975, n. 70, abbia inteso conferire all'autorità
governativa il potere di approvare un testo avente forza di legge: e ciò solo
sarebbe sufficiente per escluderne la sindacabilità in questa sede (tra le
altre, sentt. n.
4 del 1958 e 150
del 1967).
Ma si può aggiungere che
quando, con altre disposizioni della stessa legge n. 70 del 1975, si è voluto
delegare al Governo la potestà legislativa, lo si è
fatto in termini assolutamente inequivocabili (art.
A escludere poi che il d.P.R. n. 411 del 1976 possa
ritenersi atto avente forza di legge giova, ad
abundantiam, la considerazione che se con l'art.
28 della legge 20 marzo 1975, n. 70 si fosse voluto davvero conferire una
delega legislativa al Governo, questa verrebbe senza dubbio a porsi in contrasto
con le condizioni prescritte nell'art. 76 Cost.:
lasciando da parte la specificazione degli oggetti delegati e la prefissione
dei principi e dei criteri direttivi, è evidente che fa difetto la previsione
del momento finale del termine per l'esercizio della potestà delegata. Tale non
può certo considerarsi la scadenza del triennio di durata degli accordi
previsti dalla legge n. 70 del 1975 (art. 26, ultimo comma), perchè questa evenienza produce soltanto la necessità di una nuova
ipotesi di accordo sindacale e di una nuova disciplina da sottoporre
all'approvazione del Consiglio dei ministri.
Non vale perciò
richiamarsi alla sentenza di questa Corte n. 163 del
1963 giacché altro è che il termine sia fissato in via indiretta con
l'indicazione di un evento futuro ma certo, altro è
che il termine, come limite finale alla durata del potere conferito, non sia
affatto previsto, risultando stabilite soltanto le scadenze entro le quali un
potere permanente, seppur non continuo, dovrebbe essere esercitato.
Anche a prescindere dal problema della legittimità di
deleghe attuabili con esercizio ripetuto e non istantaneo della potestà
delegata, l'art. 26 violerebbe la prescrizione costituzionale sulla < temporaneità
> della delegazione legislativa, volta appunto a precludere la facoltà di
conferire al Governo deleghe a tempo indeterminato (sent. n. 163 del 1963).
La reiterazione triennale
degli accordi e delle deliberazioni del Consiglio dei ministri conferma dunque che non si tratta in questa fattispecie di
una delegazione di potere legislativo, ma di una devoluzione istituzionale di
potere normativo con le procedure particolari indicate nelle leggi che tengono
conto della contrattazione collettiva nei vari settori del pubblico impiego. E
va da sé che, nel dubbio, debba accogliersi una
interpretazione degli artt. 26-28 della legge n. 70 del 1975
compatibile con il rispetto delle norme costituzionali.
Le considerazioni fin qui
formulate a favore della inammissibilità non sono
superabili con gli argomenti fatti valere in contrario da taluni giudici e, in
questa sede, dall'Avvocatura dello Stato. Invero, la contrattazione collettiva
nel pubblico impiego, nelle forme e nei limiti in cui è riconosciuta e recepita secondo le leggi dell'ultimo decennio, costituisce
una innovazione così significativa ed importante nel nostro ordinamento (e con
tratti così peculiari), che non è possibile in quadrarla negli schemi
richiamati a proposito della legge di delegazione 14 luglio 1959, n. 741 (norme
transitorie per garantire minimi di trattamento economico e normativo ai
Lavoratori) .
Inoltre
il carattere della < innovatività >, da
riconoscere senz'altro ad alcune norme del d.P.R. n. 411 del 1976 anche rispetto a precetti
legislativi di grado primario, non presuppone affatto
il carattere legislativo del decreto, avendo la legge n. 70 del 1975 aperto
larghi spazi alla normazione secondaria, nel quadro della riserva di legge
relativa prevista dall'art. 97 Cost.
Né vale riferirsi in
contrario alla previsione dell'art. 35, legge n. 70 del l975, secondo cui lo
stato giuridico, il trattamento economico e l'indennità di fine servizio del
personale degli enti pubblici sottoposti al controllo o alla vigilanza delle
Regioni sono disciplinati con leggi regionali: giacché in questo caso la adozione dello strumento legislativo regionale era resa
necessaria dall'art. 117, primo comma, Cost., secondo cui è la legge della
regione l'atto normativo che deve porsi in relazione diretta con i principi
fondamentali stabiliti dalla legge dello stato (in questo caso dalla legge n.
70 del l 975). Al carattere obbligato della previsione contenuta in proposito
nell'art. 35, si contrappone la situazione relativamente libera del legislatore
statale che poteva scegliere tra legge ordinaria, legge
delegata ed atto di normazione secondaria. Infine non interessa qui accertare
il carattere regolamentare o meno di quest'atto: restando così assorbito ogni
altro rilievo circa la peculiarità del procedimento di formazione dell'atto stesso.
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 44 del d.P.R. 26 maggio 1976, n. 411, sollevata dal
Tribunale amministrativo del Lazio con l'ordinanza in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 22/02/80.
Leonetto AMADEI – Giulio
GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA
– Michele ROSSANO – Antonino DE STEFANO – Leopoldo ELIA – Guglielmo ROEHRSSEN – Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI – Livio PALADIN – Arnaldo MACCARONE – Antonio
Giovanni
VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il
27/02/80.