SENTENZA N. 39
ANNO 1979
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Leonetto AMADEI, Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 5 agosto 1977, depositato in cancelleria il 16 successivo ed iscritto al n. 17 del registro 1977, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della delibera 9 novembre 1976, n. O167, dalla Giunta regionale della Campania, con la quale é stato deciso di non sottoporre gli atti monocratici al controllo di legittimità della Commissione di controllo sull'Amministrazione regionale.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1979 il Giudice relatore Edoardo Volterra;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Luigi Nerone, per la Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1. - La Giunta regionale Campania, con deliberazione del 9 novembre 1976, decideva di non sottoporre a controllo di legittimità della Commissione gli atti, sia di natura provvedimentale che di mera esecuzione di atti precedenti, emanati da organi monocratici della Regione stessa.
Con ricorso per conflitto di attribuzione, notificato il 5 agosto 1977, il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che la Corte costituzionale affermi che anche gli atti amministrativi emanati da organi monocratici della Regione Campania sono soggetti al controllo di legittimità previsto dall'articolo 125 della Costituzione e quindi annulli la deliberazione impugnata.
Il Presidente del Consiglio, a sostegno di tali conclusioni, osserva che l'art. 125 della Costituzione in alcun modo autorizza una interpretazione idonea ad escludere dal controllo atti amministrativi monocratici aventi rilevanza esterna; che l'art. 45 della legge n. 62 del 1953, pur riferendosi alle deliberazioni, quali atti da sottoporre a controllo, non impiega l'espressione nel senso di atti collegiali, come sarebbe fatto palese dall'art. 55 della stessa legge, in cui la parola "deliberazione" é usata per identificare un atto monocratico; che nella terminologia legislativa ordinaria il termine "deliberazione" é sovente impiegato per atti di organi individuali; che anche in sede dottrinaria il termine non ha valore univoco.
Sotto diverso profilo l'espressione adoperata dall'art. 125, primo comma, della Costituzione ("il controllo... é esercitato... nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge della Repubblica"), come risulta dai lavori preparatori e dal raffronto con il secondo comma della stessa norma, che invece si riferisce a "casi", non autorizza il legislatore ordinario a sottrarre dal controllo determinate categorie di atti amministrativi, ma piuttosto rimette alla sua discrezionalità il procedimento e l'efficacia del controllo. D'altronde, anche a ritenere il contrario, non vi sarebbe stato alcun motivo per sottrarre dal controllo atti di organi individuali che per loro intrinseca natura lo richiedono più di quelli collegiali, emanati a seguito di confronto dialettico tra le volontà dei componenti il collegio, tanto più che leggi statali e regionali (anche con la possibilità delle deleghe) hanno conferito a organi individuali regionali poteri deliberativi essenziali.
In conclusione, secondo il Presidente del Consiglio, tutti gli atti amministrativi delle regioni, che non riguardino la mera esecuzione di provvedimenti già adottati e perfezionati devono ritenersi soggetti a controllo.
2. - Si é costituita la Regione Campania, sostenendo, in primo luogo, l'inammissibilità del ricorso chiedendo, comunque, in merito, la reiezione dello stesso.
Osserva infatti che il termine "deliberazione" impiegato dalla legge n. 62/1953 non può che riferirsi ad atti di organi collegiali, tanto più che l'art. 45, parlando di processi verbali delle deliberazioni, sottende chiaramente la formazione di un atto da parte di un organo collegiale.
Anche l'art. 125 della Costituzione non prevederebbe il controllo di legittimità su tutti gli atti amministrativi della regione, ma negli stessi limiti prescritti dal successivo art. 130 per altri enti territoriali. E come mai é stato ritenuto che gli atti del sindaco (anche non esecutivi, quali le licenze edilizie) siano sottoposti a controllo, così gli atti individuali delle regioni debbono essere sottratti da quello. Nella terminologia legislativa, d'altra parte, il termine "deliberazione" é quasi esclusivamente impiegato per indicare gli atti collegiali; le poche eccezioni in contrario sarebbero state fatte con riferimento ai casi in cui l'organo individuale opera in sostituzione dell'organo collegiale.
Considerato in diritto
1. - Oggetto del presente conflitto di attribuzione promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri é la delibera n. O167 del 9 novembre 1976 della Giunta regionale della Campania con la quale, richiamandosi in particolare all'articolo 45 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, decideva di non sottoporre al controllo di legittimità della Commissione di controllo sull'amministrazione regionale gli atti monocratici, sia di natura provvedimentale che di mera esecuzione di precedenti atti.
2. - All'udienza del 7 marzo 1979 la difesa della Regione Campania ha sostenuto la cessazione della materia del contendere, essendo stata emanata la legge regionale 27 luglio 1978, n. 20 (ordinamento contabile della regione Campania), la quale, agli artt. 59 e 60 disciplina il procedimento per la liquidazione delle spese, affidandolo ad organi individuali, e al comma quarto dell'ultima disposizione recita: "Gli atti di liquidazione, ove previsto dalle disposizioni vigenti, sono trasmessi entro cinque giorni dalla loro adozione all'organo di controllo, salvo il termine stabilito dal secondo comma dell'art. 49 della legge 10 febbraio 1953, n. 62".
Trattasi di una legge che riguarda una specifica categoria di atti e fa venir meno solo in parte la deliberazione della regione Campania n. O167 del 9 novembre 1976, oggetto del presente ricorso, con la quale la Regione ha manifestato la volontà di non sottoporre a controllo tutti gli atti, di qualunque natura, emanati da organi monocratici. La norma richiamata non può dunque in alcun modo avere l'effetto di far cessare la materia del contendere nel conflitto di attribuzione sollevato fra le parti.
3. - Nell'atto di costituzione la difesa della regione ha eccepito l'inammissibilità del ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, in quanto la citata deliberazione n. O167 del 9 novembre 1976 della Giunta regionale non sarebbe atto idoneo a dar luogo a conflitto di attribuzione fra Stato e regione.
L'eccezione non é da accogliersi..
Con la sua deliberazione la regione ha esplicitamente dichiarato la volontà di sottrarre tutti gli atti di organi monocratici regionali all'esame della Commissione di controllo e di operare effettivamente in tal senso, negando allo Stato l'esercizio di un determinato potere.
Non vi é dubbio che la delibera della Giunta non costituisce una semplice affermazione teorica, ma é una decisione che stabilisce una condotta negativa della regione di fronte all'organo di controllo e prevede l'immediata efficacia degli atti posti in essere dagli organi monocratici, senza previamente essere sottoposti al controllo dell'organo statale preposto a questa funzione. Con essa si contesta un'attribuzione assegnata da leggi ad un organo statale, e pertanto si realizzano le condizioni di ammissibilità del conflitto di attribuzione.
4. - Nel merito la regione insiste sull'interpretazione dell'art. 45, primo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62, nella quale viene stabilito che le "deliberazioni" degli organi regionali divengono esecutivi se la Commissione di controllo non ne pronunzia l'annullamento nel termine di venti giorni. Dato che, secondo la difesa della regione, il termine "deliberazione" avrebbe il significato lessicale di risoluzioni di organi collegiali, la norma citata escluderebbe dal controllo di legittimità tutti gli atti emanati da organi monocratici della regione e in particolare quelli dei Presidenti.
Con sentenza n. 38 di pari data della presente la Corte ha già esaminato tale questione in occasione di un conflitto di attribuzione fra il Presidente della regione Puglia e il Presidente del Consiglio dei ministri e l'ha giudicata del tutto infondata. In primo luogo, in quanto l'interpretazione in esame non si accorda con il significato lessicale del termine "deliberazione" usato sin ab antiquo ad esprimere sia risoluzioni adottate da organi collegiali, sia risoluzioni adottate da organi monocratici.
In secondo luogo, il medesimo termine é usato in molti testi legislativi e nella stessa legge n. 62 del 1953 ad indicare atti monocratici. In terzo luogo, motivi di ordine logico e di sistematica normativa, che rispondono a precise esigenze giuridiche e amministrative, inducono a ricomprendere nella parola "deliberazione" atti di organi monocratici, i quali, non essendo formati attraverso un'attività plurisoggettiva, necessitano più degli altri del controllo di altro organo indipendente. Sarebbe pertanto incongruo escluderlo proprio per la Categoria degli atti regionali in esame. Inoltre l'interpretazione restrittiva del citato art. 45 é esclusa dalla giurisprudenza amministrativa.
La Corte non può quindi che confermare quanto affermato nella sua precedente sentenza e dichiarare che la delibera della Giunta regionale n. O167 del 1976 contrasta con l'articolo 125 della Costituzione e con l'art. 45 della legge n. 62 del 1953..
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo Stato il controllo di legittimità previsto dall'art. 125 della Costituzione anche sugli atti amministrativi emanati da organi monocratici della regione Campania e per conseguenza annulla la delibera 9 novembre 1976, n. 0167, della Giunta regionale della Campania.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 maggio 1979.
Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 1 giugno 1979.