SENTENZA
N. 39
ANNO 1979
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Leonetto AMADEI, Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof.
Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott.
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio
PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI,
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 5
agosto 1977, depositato in cancelleria il 16 successivo ed iscritto al n. 17
del registro 1977, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della delibera
9 novembre 1976, n. O167, dalla Giunta regionale della Campania, con la quale é
stato deciso di non sottoporre gli atti monocratici al controllo di legittimità
della Commissione di controllo sull'Amministrazione regionale.
Visto l'atto
di costituzione della Regione Campania;
udito
nell'udienza pubblica del 7 marzo 1979 il Giudice relatore Edoardo Volterra;
uditi il
sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Luigi Nerone, per la Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1. - La
Giunta regionale Campania, con deliberazione del 9 novembre 1976, decideva di
non sottoporre a controllo di legittimità della Commissione gli atti, sia di
natura provvedimentale che di mera esecuzione di atti precedenti, emanati da
organi monocratici della Regione stessa.
Con ricorso
per conflitto di attribuzione, notificato il 5 agosto 1977, il Presidente del
Consiglio dei ministri chiede che la Corte costituzionale affermi che anche gli
atti amministrativi emanati da organi monocratici della Regione Campania sono
soggetti al controllo di legittimità previsto dall'articolo 125 della
Costituzione e quindi annulli la deliberazione impugnata.
Il Presidente
del Consiglio, a sostegno di tali conclusioni, osserva che l'art. 125 della
Costituzione in alcun modo autorizza una interpretazione idonea ad escludere
dal controllo atti amministrativi monocratici aventi rilevanza esterna; che
l'art. 45 della legge n. 62 del 1953, pur riferendosi alle deliberazioni, quali
atti da sottoporre a controllo, non impiega l'espressione nel senso di atti
collegiali, come sarebbe fatto palese dall'art. 55 della stessa legge, in cui
la parola "deliberazione" é usata per identificare un atto
monocratico; che nella terminologia legislativa ordinaria il termine
"deliberazione" é sovente impiegato per atti di organi individuali;
che anche in sede dottrinaria il termine non ha valore univoco.
Sotto diverso
profilo l'espressione adoperata dall'art. 125, primo comma, della Costituzione
("il controllo... é esercitato... nei modi e nei limiti stabiliti dalla
legge della Repubblica"), come risulta dai lavori preparatori e dal
raffronto con il secondo comma della stessa norma, che invece si riferisce a
"casi", non autorizza il legislatore ordinario a sottrarre dal
controllo determinate categorie di atti amministrativi, ma piuttosto rimette
alla sua discrezionalità il procedimento e l'efficacia del controllo.
D'altronde, anche a ritenere il contrario, non vi sarebbe stato alcun motivo
per sottrarre dal controllo atti di organi individuali che per loro intrinseca
natura lo richiedono più di quelli collegiali, emanati a seguito di confronto
dialettico tra le volontà dei componenti il collegio, tanto più che leggi
statali e regionali (anche con la possibilità delle deleghe) hanno conferito a
organi individuali regionali poteri deliberativi essenziali.
In
conclusione, secondo il Presidente del Consiglio, tutti gli atti amministrativi
delle regioni, che non riguardino la mera esecuzione di provvedimenti già
adottati e perfezionati devono ritenersi soggetti a controllo.
2. - Si é
costituita la Regione Campania, sostenendo, in primo luogo, l'inammissibilità
del ricorso chiedendo, comunque, in merito, la reiezione dello stesso.
Osserva
infatti che il termine "deliberazione" impiegato dalla legge n.
62/1953 non può che riferirsi ad atti di organi collegiali, tanto più che
l'art. 45, parlando di processi verbali delle deliberazioni, sottende
chiaramente la formazione di un atto da parte di un organo collegiale.
Anche l'art.
125 della Costituzione non prevederebbe il controllo di legittimità su tutti
gli atti amministrativi della regione, ma negli stessi limiti prescritti dal
successivo art. 130 per altri enti territoriali. E come mai é stato ritenuto
che gli atti del sindaco (anche non esecutivi, quali le licenze edilizie) siano
sottoposti a controllo, così gli atti individuali delle regioni debbono essere
sottratti da quello. Nella terminologia legislativa, d'altra parte, il termine
"deliberazione" é quasi esclusivamente impiegato per indicare gli
atti collegiali; le poche eccezioni in contrario sarebbero state fatte con
riferimento ai casi in cui l'organo individuale opera in sostituzione
dell'organo collegiale.
Considerato in diritto
1. - Oggetto
del presente conflitto di attribuzione promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri é la delibera n. O167 del 9 novembre 1976 della Giunta regionale
della Campania con la quale, richiamandosi in particolare all'articolo 45 della
legge 10 febbraio 1953, n. 62, decideva di non sottoporre al controllo di
legittimità della Commissione di controllo sull'amministrazione regionale gli
atti monocratici, sia di natura provvedimentale che di mera esecuzione di
precedenti atti.
2. -
All'udienza del 7 marzo 1979 la difesa della Regione Campania ha sostenuto la
cessazione della materia del contendere, essendo stata emanata la legge
regionale 27 luglio 1978, n. 20 (ordinamento contabile della regione Campania),
la quale, agli artt. 59 e 60 disciplina il procedimento per la liquidazione
delle spese, affidandolo ad organi individuali, e al comma quarto dell'ultima
disposizione recita: "Gli atti di liquidazione, ove previsto dalle
disposizioni vigenti, sono trasmessi entro cinque giorni dalla loro adozione
all'organo di controllo, salvo il termine stabilito dal secondo comma dell'art.
49 della legge 10 febbraio 1953, n. 62".
Trattasi di
una legge che riguarda una specifica categoria di atti e fa venir meno solo in
parte la deliberazione della regione Campania n. O167 del 9 novembre 1976,
oggetto del presente ricorso, con la quale la Regione ha manifestato la volontà
di non sottoporre a controllo tutti gli atti, di qualunque natura, emanati da
organi monocratici. La norma richiamata non può dunque in alcun modo avere
l'effetto di far cessare la materia del contendere nel conflitto di
attribuzione sollevato fra le parti.
3. -
Nell'atto di costituzione la difesa della regione ha eccepito l'inammissibilità
del ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, in quanto la citata
deliberazione n. O167 del 9 novembre 1976 della Giunta regionale non sarebbe
atto idoneo a dar luogo a conflitto di attribuzione fra Stato e regione.
L'eccezione
non é da accogliersi..
Con la sua
deliberazione la regione ha esplicitamente dichiarato la volontà di sottrarre
tutti gli atti di organi monocratici regionali all'esame della Commissione di
controllo e di operare effettivamente in tal senso, negando allo Stato
l'esercizio di un determinato potere.
Non vi é
dubbio che la delibera della Giunta non costituisce una semplice affermazione
teorica, ma é una decisione che stabilisce una condotta negativa della regione
di fronte all'organo di controllo e prevede l'immediata efficacia degli atti
posti in essere dagli organi monocratici, senza previamente essere sottoposti
al controllo dell'organo statale preposto a questa funzione. Con essa si
contesta un'attribuzione assegnata da leggi ad un organo statale, e pertanto si
realizzano le condizioni di ammissibilità del conflitto di attribuzione.
4. - Nel
merito la regione insiste sull'interpretazione dell'art. 45, primo comma, della
legge 10 febbraio 1953, n. 62, nella quale viene stabilito che le
"deliberazioni" degli organi regionali divengono esecutivi se la
Commissione di controllo non ne pronunzia l'annullamento nel termine di venti
giorni. Dato che, secondo la difesa della regione, il termine
"deliberazione" avrebbe il significato lessicale di risoluzioni di
organi collegiali, la norma citata escluderebbe dal controllo di legittimità tutti
gli atti emanati da organi monocratici della regione e in particolare quelli
dei Presidenti.
Con sentenza n. 38
di pari data della presente la Corte ha già esaminato tale questione in
occasione di un conflitto di attribuzione fra il Presidente della regione
Puglia e il Presidente del Consiglio dei ministri e l'ha giudicata del tutto
infondata. In primo luogo, in quanto l'interpretazione in esame non si accorda
con il significato lessicale del termine "deliberazione" usato sin
ab antiquo ad esprimere sia risoluzioni adottate da organi collegiali, sia
risoluzioni adottate da organi monocratici.
In secondo
luogo, il medesimo termine é usato in molti testi legislativi e nella stessa
legge n. 62 del 1953 ad indicare atti monocratici. In terzo luogo, motivi di
ordine logico e di sistematica normativa, che rispondono a precise esigenze
giuridiche e amministrative, inducono a ricomprendere nella parola
"deliberazione" atti di organi monocratici, i quali, non essendo
formati attraverso un'attività plurisoggettiva, necessitano più degli altri del
controllo di altro organo indipendente. Sarebbe pertanto incongruo escluderlo
proprio per la Categoria degli atti regionali in esame. Inoltre
l'interpretazione restrittiva del citato art. 45 é esclusa dalla giurisprudenza
amministrativa.
La Corte non
può quindi che confermare quanto affermato nella sua precedente sentenza e
dichiarare che la delibera della Giunta regionale n. O167 del 1976 contrasta
con l'articolo 125 della Costituzione e con l'art. 45 della legge n. 62 del
1953..
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che
spetta allo Stato il controllo di legittimità previsto dall'art. 125 della
Costituzione anche sugli atti amministrativi emanati da organi monocratici
della regione Campania e per conseguenza annulla la delibera 9 novembre 1976,
n. 0167, della Giunta regionale della Campania.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25
maggio 1979.
Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido
ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo
ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI -
Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 1 giugno 1979.