SENTENZA
N. 38
ANNO 1979
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Leonetto AMADEI, Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof.
Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott.
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio
PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI,
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
31 maggio 1975, depositato in cancelleria l'11 giugno successivo ed iscritto al
n. 18 del registro 1975, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
telegramma del 24 marzo 1975 del Presidente della Regione Puglia e del decreto
Presidenziale di pari data relativo allo scioglimento del Consiglio di
amministrazione dell'Ente ospedaliero di Campi Salentina.
Visto l'atto
di costituzione della Regione Puglia;
udito
nell'udienza pubblica del 7 marzo 1979 il Giudice relatore Edoardo Volterra;
uditi il
sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del
Consiglio dei ministri, e l'avv. Oscar Casini, per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
Con atto
notificato il 31 maggio 1975 il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, solleva conflitto di
attribuzione contro la Regione Puglia, conflitto derivante dal telegramma del
24 marzo 1975 del Presidente della Regione e dal decreto presidenziale di pari
data, relativi allo scioglimento del consiglio di amministrazione dell'Ente
ospedaliero di Campi Salentina.
Osserva
infatti che il Presidente della Giunta regionale col citato decreto 24 marzo
1975, n. 1223, scioglieva il Consiglio d'amministrazione dell'Ospedale suddetto
procedendo alla nomina di un commissario straordinario, a norma dell'art. 17
della legge 12 febbraio 1968, n. 132; che con contestuale telegramma il
Presidente della Regione, nel comunicare l'emanazione del decreto, annunciava
al commissario del governo che i relativi atti non venivano inviati alla
Commissione di controllo in quanto concretizzanti una forma di controllo
sostitutivo su enti ospedalieri. Aggiunge che un analogo decreto del Presidente
della Regione era stato regolarmente inviato al controllo della commissione, la
quale lo aveva annullato. In relazione a tale annullamento la Regione aveva
proposto conflitto di attribuzione dichiarato inammissibile per tardività dalla
Corte costituzionale con sentenza n. 21 del
1975.
La Regione ha
ora riadottato il provvedimento, e, per evitarne l'annullamento, sostiene che
esso é sottratto al controllo dello Stato.
Il Presidente
del Consiglio dei ministri lamenta la violazione degli artt. 125 della
Costituzione e 45 della legge 10 febbraio 1953, n. 62. Rileva infatti che
l'art. 125 non distingue tra atti da assoggettare al controllo e, mentre può
riconoscersi l'esclusione implicita di certi atti in quanto espressione di
potere politico e non amministrativo, non può ammettersi altra forma di
esclusione, come si evince anche dal fatto che la legge 6 dicembre 1973, n.
853, ha dovuto positivamente determinare quali atti dei consigli regionali,
organi dotati di autonomia organizzativa e politica, siano esenti dalla
revisione della Commissione.
Richiama
ancora la sentenza
della Corte n.
178 del 1973, in merito alla nomina di organi di straordinaria
amministrazione, con la quale si é affermato implicitamente la necessità di un
controllo di simili atti. Aggiunge infine che, anche sotto un profilo teorico,
non é del tutto esatto l'assunto per cui il controllo sostitutivo esercitato
dalla Regione non sia una sorta di amministrazione attiva, trattandosi di
un'interferenza della Regione sull'organizzazione dell'Ente controllato,
realizzandosi così una forma di amministrazione attiva sulle strutture.
2. - Dinanzi
alla Corte costituzionale si é costituito il Presidente della Regione Puglia,
rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Sorrentino, per resistere al ricorso
promosso dal Presidente del Consiglio.
La Regione
obietta che la legge n. 62 del 1953 riferisce il controllo alle sole
deliberazioni, atti di organi collegiali della Regione, in quanto secondo il
disegno costituzionale concretizzato dagli Statuti, l'attività amministrativa
attiva delle Regioni é svolta da organi collegiali. L'atto individuale del
Presidente della Regione Puglia, oggetto del ricorso, sarebbe quindi perciò
sottratto al controllo della Commissione dello Stato.
Ma più
ampiamente la Regione afferma che é inesatto che la legge non possa escludere
dal controllo determinate categorie di atti: al contrario occorre affermare che
l'art. 125 della Costituzione affida alla legge stessa la determinazione dei
modi e dei limiti del controllo (come del resto ha fatto la legge n. 853/1973).
In particolare dovrebbero ritenersi esclusi da ogni forma di controllo -
perché, sebbene non espressamente disposto, repugnante al sistema delle
autonomie regionali - tutti gli atti di controllo della Regione, equivalendo un
controllo sul controllo ad un riesame completo del controllo effettuato in
primo grado, che contraddirebbe alla natura dei rapporti tra Stato e Regione.
Inoltre accadrebbe che l'organo statale, attraverso la revisione delle
manifestazioni di controllo provenienti dalla Regione, finirebbe per
controllare gli atti o gli organi degli enti sottoposti al controllo di queste.
Il che svuoterebbe di contenuto la potestà regionale e nello stesso tempo
altererebbe gravemente il sistema dei controlli previsti dalla Costituzione, la
quale ha voluto affidare alla Regione stessa il controllo esclusivo su alcune
categorie di Enti. Talché, a questa stregua, dovrebbe ammettersi il controllo
sugli atti con cui il Comitato Regionale di controllo annulla o approva i
provvedimenti degli Enti locali o di altri Enti soggetti a vigilanza o a tutela
regionale.
3. - Il
ricorso in oggetto é stato discusso (congiuntamente al n. 20/1975) nell'udienza
del 25 febbraio 1976.
La Corte
costituzionale, con provvedimento istruttorio
n. 74/ 1976, riservata ogni pronuncia sul rito e sul merito della causa,
ordinava alla Regione Puglia il deposito del decreto del Presidente della
Giunta regionale 24 marzo 1975, n. 1223 e della delibera della Giunta regionale
14 marzo 1975, n. 89/B.
La Regione
Puglia provvedeva al deposito di questi atti, in data 10 gennaio 1979 e 15
gennaio 1979.
Considerato in diritto
1. - oggetto
del presente conflitto di attribuzione promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri é il telegramma 24 marzo 1975 del Presidente della Regione Puglia,
diretto al Commissario di Governo, con il quale si comunicava che con decreto
presidenziale 24 marzo 1975, n. 1223, adottato in esecuzione della delibera
della Giunta regionale 14 marzo 1975, n. 89/B, era stato sciolto il Consiglio
di Amministrazione dell'Ente ospedaliero Campi Salentina ed era stato nominato
un commissario per la provvisoria gestione dell'Ente e che entrambi gli atti
non erano stati inviati alla commissione di controllo, in quanto, a parere
della giunta regionale non sono soggetti al controllo della commissione,
concretizzando una forma di controllo sostitutivo su organi ospedalieri,
commesso alla regione dall'art. 17 della legge 12 febbraio 1968, n. 132. Con il
medesimo ricorso il Presidente del Consiglio impugnava anche il citato decreto
del Presidente della regione.
Il
provvedimento di scioglimento del consiglio di amministrazione del predetto
ente era già stato deciso dalla giunta regionale con atti n. 1434 del 7
settembre 1973; n. 1930 del 12 novembre 1973; n. 138 del 4 febbraio 1974 tutti
annullati dalla commissione di controllo con la motivazione che non ricorreva alcuna
delle ipotesi previste tassativamente dallo art. 17 della legge n. 132 del
1968.
Contro la
deliberazione 12 marzo 1974 con cui la commissione di controllo annullava la
citata deliberazione 4 febbraio 1974, n. 138 della giunta regionale e il
conseguente decreto del presidente della giunta 20 febbraio 1974, n. 498,
questo ultimo proponeva conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato
avanti questa Corte, la quale con sentenza n. 21 del
1975 dichiarava inammissibile il ricorso per tardività.
2. - Il
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri appare fondato.
La difesa
della regione insiste sull'interpretazione dell'articolo 45, primo comma, della
legge 10 febbraio 1953, n. 62, stabilente che le "deliberazioni"
degli organi regionali divengono esecutive se la Commissione di controllo non
ne pronunzia l'annullamento nel termine di venti giorni. Assume infatti che il
termine "deliberazioni" avrebbe il significato lessicale di
risoluzioni adottate da organi collegiali e quindi che in base alla citata
norma sarebbero esclusi dal controllo di legittimità gli atti emanati dagli
organi monocratici della Regione: in particolare i provvedimenti dei Presidenti
delle Giunte.
Tale
interpretazione, che investe il problema generale del controllo di tutti gli
atti monocratici delle regioni, non é da accogliersi in base a varie e
convergenti considerazioni, risultando superfluo addentrarsi nel problema della
compatibilità con l'art. 125 della Costituzione di disposizioni che
sottraessero al controllo specifiche categorie di atti amministrativi.
a) In primo
luogo l'interpretazione in esame non si confà con il significato lessicale del
termine. Infatti tanto la parola italiana "deliberazione" quanto la
latina deliberatio dalla quale la precedente deriva, indicano una
decisione individuale o collettiva effettuata ponderatamente con la libertà di
scelta fra più vie da seguire. I filologi, sin dal XVII secolo, danno rilievo
all'elemento della libertà (Nam deliberat cui libertas est eligendi aliquid
e duobus). Per esempi di scrittori italiani sull'uso della parola ad
indicare decisione di un singolo individuo basta citare il Convivio di Dante
("Ad esso (consiglio) m'accostai per più fiate, ch'io deliberai...").
Tommaseo e Fanfani individuano efficacemente il valore lessicale del termine:
"Usare la libertà nell'eleggere un partito dopo vedutene le ragioni seco
stesso o con altri".
b) Ad
escludere l'interpretazione restrittiva dell'art. 45 della legge 62 del 1953 vi
é la constatazione che il termine "deliberazioni" é usato dal
legislatore italiano in altri testi normativi ad indicare un provvedimento di
un organo monocratico e non soltanto nell'ipotesi in cui quest'ultimo si
sostituisca all'organo collegiale. Fra l'altro, la stessa legge 62 del 1953, la
quale all'art. 55, terzo comma, indica con la parola "deliberazione"
un atto del Presidente della Giunta regionale, gli artt. 280, 310, 313, 339,
della legge comunale e provinciale del 1934, gli artt. 317 e 324 di quella del
1915; gli artt. 1 e 9 del d.l. 20 ottobre 1942, n. 1182; l'art. 5 della legge
17 luglio 1890, n. 6972; gli artt. 1, 5,8 del D.L.L. del 9 novembre 1945, n.
720.
c) Ma a parte
i profili esegetici, motivi d'ordine logico e sistematico portano a
ricomprendere nel termine "deliberazioni" di cui al più volte citato
art. 45 anche gli atti di organi monocratici. Come giustamente afferma
l'Avvocatura dello Stato, sono infatti gli atti degli organi individuali non
formati attraverso la dialettica propria degli atti di organi collegiali, a
richiedere in misura maggiore il controllo e pertanto sarebbe incongruo
escluderlo proprio per la categoria in esame. Inoltre, altrimenti opinando, la
Regione, attraverso la distribuzione delle competenze previste nei vari
statuti, le attribuzioni di potere, le deleghe e le subdeleghe previste da
leggi statali e regionali ad organi regionali individuali (sistema la cui
legittimità nella specie non viene in discussione), verrebbe a determinare, in
certa misura, quali dei suoi atti debbano essere sottoposti a controllo.
Può anche aggiungersi
che tale interpretazione porterebbe ad una non giustificata disparità di
trattamento delle regioni a statuto speciale rispetto a quelle a statuto
ordinario, essendo le prime sottoposte anche per gli atti amministrativi
emanati da organi individuali al controllo di legittimità della Corte dei
Conti, le seconde invece esentate da ogni controllo statale per gli atti di
qualsiasi natura emanati da organi monocratici.
L'interpretazione
restrittiva dell'art. 45 é esclusa infine anche dalla giurisprudenza
amministrativa.
3. -
Ulteriore questione sollevata dalla difesa della Regione verte sulla
legittimità del controllo della Commissione sugli atti compiuti dal Presidente
della regione in forza dell'art. 17 della legge 12 febbraio 1968, n. 132. Si
osserva infatti che il potere attribuito da questo articolo al Presidente della
Regione di sciogliere con decreto motivato il consiglio di amministrazione di
un ente ospedaliero si concreterebbe in un'attività di controllo esclusivo
assegnata dalla legge al Presidente della regione e pertanto, ove si ammettesse
l'assoggettabilità del provvedimento di scioglimento al sindacato della
apposita commissione, si riconoscerebbe allo Stato una facoltà di controllo
sulla funzione di controllo propria del Presidente della Regione. Ciò
equivarrebbe ad ammettere un controllo di secondo grado che importerebbe un
riesame completo di quello di primo grado effettuato dalla Regione; il che
contraddirebbe alla natura dei rapporti fra Stato e Regione con violazione
degli artt. 125 e 130 della Costituzione, svuotando di contenuto la potestà
regionale e alterando il sistema costituzionalmente previsto.
Nella specie
tale tesi non appare fondata e va pertanto disattesa.
Il citato
art. 17 della legge 12 febbraio 1968, n. 132, correttamente interpretato nella
sua dizione letterale e nel suo contenuto, attribuisce al Presidente della
Regione anche la facoltà di esplicare atti (e tale é quello che viene oggi in
considerazione) che questa Corte, con la sentenza n. 178 del
1973, ha definito di amministrazione attiva. Tale funzione costituisce
esercizio di potere di supremazia (cfr. sent. numeri 14 del 1960, 40 del 1961 e 128 del 1963)
e, come la Corte ha ritenuto nella richiamata decisione n. 178
del 1973, trova la sua fonte non nell'art. 130, ma negli articoli 117 e 118
della Costituzione (assistenza sanitaria e ospedaliera).
Anche sotto
questo profilo risulta indubbio che l'atto compiuto dal Presidente della
Regione in virtù dell'art. 17 della legge n. 132 del 1968 va assoggettato alla
Commissione di controllo.
4. -
L'accertata inconsistenza dei motivi addotti dalla Regione conduce
all'annullamento del telegramma del Presidente della Regione Puglia, in quanto
espressione formale di univoca volontà, diretta a sottrarre dal controllo i
provvedimenti più volte citati (sent. n. 164/1963).
Questi
ultimi, invece, non contenendo analoga manifestazione di volontà, e restando
inefficaci fin quando la Commissione governativa di controllo non avrà esperito
il suo sindacato, non possono essere oggetto del richiesto annullamento.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che
spetta allo Stato il controllo di legittimità previsto dall'art. 125 della
Costituzione sugli atti amministrativi degli organi monocratici e sugli atti di
cui in motivazione previsti dall'art. 17 della legge 12 febbraio 1968, n. 132,
emanati dalla Regione Puglia, e per conseguenza annulla il telegramma del
Presidente della Regione Puglia al Commissario di Governo in data 24 marzo
1975.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25
maggio 1979.
Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido
ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo
ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI -
Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 1 giugno 1979.