SENTENZA N. 103
ANNO 1977
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI,
Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 43, lett. d),della
legge 12 febbraio 1968, n. 132; dell'art. 3 del d.P.R.
27 marzo 1969, n. 129; degli artt. 24 e 133 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130, promossi con le seguenti
ordinanze:
1)
ordinanza emessa il 26 novembre 1975 dal tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia- Romagna, sul ricorso proposto da Nazario Melchionda ed altri contro l'Ente ospedaliero
"Ospedali di Bologna" e nei confronti dell'Università di Bologna,
iscritta al n. 346 del registro ordinanze 1976 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 170 del 30 giugno 1976;
2)
ordinanza emessa l'11 dicembre 1975 dal tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia- Romagna, sul ricorso proposto da Luigi
Barbara ed altri contro l'Ente ospedaliero "Ospedali di Bologna" e
nei confronti dell'Università di Bologna, iscritta al n. 347 del
registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 158 del 16 giugno 1976;
3) ordinanza emessa il 7 aprile 1976 dal tribunale
amministrativo regionale per
4)
ordinanza emessa l'8 settembre 1976 dal tribunale amministrativo regionale per
il Lazio sul ricorso proposto da Riccardo Savignoni
contro l'Ospedale generale provinciale "San Sebastiano Martire" di
Frascati, iscritta al n. 699 del registro ordinanze 1976 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4 del 5 gennaio
1977.
Visti
gli atti di costituzione di Melchionda ed altri, di
Martelli ed altri, di Tira ed altri, di Benedini e Gandolfi, di Savignoni, dell'Ente
"Ospedali di Bologna", degli Istituti ospedalieri di Cremona e
dell'Ospedale San Sebastiano Martire di Frascati, nonché gli atti d'intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 23 marzo 1977 il Giudice relatore Antonino De
Stefano;
uditi
gli avvocati Fabio Roversi Monaco per Melchionda, Martelli ed altri, Giuseppe Guarino per Tira ed
altri, Antonio Sorrentino, Aldo Sandulli
e Giuseppe Guarino per Savignoni, Carlo Lessona e Alberto Predieri per
l'Ente Ospedali di Bologna, Michele Giorgianni per
gli Istituti ospedalieri di Cremona, Guido Cervati
per l'Ospedale San Sebastiano Martire di Frascati ed il sostituto avvocato
generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.
- Le quattro ordinanze all'esame della Corte si riferiscono tutte alla
normativa concernente i sanitari ospedalieri ed i sanitari degli ospedali clinicizzati o convenzionati.
Delle
quattro ordinanze, due provengono dal TAR per l'Emilia-Romagna,
una dal TAR per
Con
l'ordinanza del 26 novembre 1975 il TAR per l'Emilia-Romagna
ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, dell'art. 43 della legge 12 febbraio 1968, n. 132, nella
parte in cui dispone che le norme concernenti i rapporti di lavoro a tempo
pieno ed a tempo definito, propri dello stato giuridico dei sanitari
ospedalieri con funzioni di diagnosi e cura, valgono anche per il personale
sanitario degli ospedali clinicizzati o
convenzionati; e dell'art. 3 del d.P.R. 27 marzo
1969, n. 129, per la parte in cui fa applicazione di tale principio.
Con
l'ordinanza dell'11 dicembre 1975 lo stesso TAR ha sollevato, ritenendola
rilevante e non manifestamente infondata, in relazione all'art. 3 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale del menzionato art. 43
della legge n. 132 del 1968, nella parte in cui afferma che la norma relativa all'incompatibilità dell'attività libero-professionale in
case di cura private, propria dello stato giuridico dei sanitari ospedalieri
con funzioni di diagnosi e cura, vale anche per il personale sanitario degli
ospedali clinicizzati o convenzionati, nonché,
conseguentemente, e sotto lo stesso aspetto, delle norme delegate contenute nel
già citato art. 3 del d.P.R. n. 129 del 1969, e negli
artt. 24 e 133 del d.P.R.
27 marzo 1969, n. 130.
La
prima questione é stata sollevata nel corso di un giudizio instaurato dal prof.
Nazario Melchionda, assistente di ruolo presso la
clinica medica II dell'Università di Bologna, e dai professori di ruolo Carlo Cetrullo e Andrea Montagnani,
rispettivamente direttori nella stessa Università dell'Istituto di anestesiologia e della clinica dermosifilopatica - tutte
unità universitarie convenzionate con l'Ente ospedaliero "Ospedali di
Bologna" - mediante ricorso avverso i provvedimenti, con i quali il
Presidente dell'Ente respingeva le loro istanze, intese ad ottenere la
riconversione del rapporto di servizio ospedaliero a "tempo pieno",
per il quale avevano a suo tempo optato, in rapporto a "tempo
definito".
La
seconda questione é stata sollevata in sede di esame dei ricorsi, proposti dal
prof. Luigi Barbara e da altri clinici universitari - svolgenti funzioni in
unità universitarie convenzionate con l'Ente "Ospedali di Bologna" -
avverso il provvedimento adottato dal Presidente dell'Ente, con cui si dava
concreta attuazione alle norme limitative dell'attività
libero-professionale del personale sanitario ospedaliero ed
universitario a "tempo definito" presso le case di cura private.
Le
due ordinanze svolgono argomentazioni in gran parte simili. Secondo il giudice
a quo il rapporto di lavoro dei sanitari universitari delle unità cliniche
convenzionate che operano nell'interno dei complessi ospedalieri, dov'essere
regolato dall'Università, dal momento che sia i professori che gli assistenti
universitari si diversificano dai sanitari ospedalieri, sia per la dipendenza
da enti pubblici diversi, sia per la loro particolare
condizione e funzione.
I
professori universitari e gli assistenti sono dipendenti dello Stato che hanno
uno speciale stato giuridico, dal quale risulta che i compiti ad essi assegnati, nel quadro della funzione cui é preposta
l'Università, sono fondamentalmente quelli dell'insegnamento e della ricerca
scientifica.
Correlativamente l'attività di cura e di assistenza che viene svolta nelle cliniche e negli istituti universitari,
per quanta importanza possa avere assunto, continua a rimanere strumentale
rispetto alla finalità didattica.
É
ovvio, quindi, che sanitari universitari e sanitari ospedalieri, pur svolgendo attività diagnostica e terapeutica apparentemente uguali,
esplicano funzioni sostanzialmente diverse le quali, secondo il giudice a quo,
postulano l'esigenza di una differente disciplina dei rispettivi doveri. Questa
esigenza, tuttavia, é stata ignorata dalle norme denunciate le quali, nel
regolare il rapporto di servizio "a tempo pieno" del sanitario
ospedaliero, hanno irrazionalmente parificato la sua posizione con quella del
sanitario universitario, prevedendo uno stesso orario di lavoro.
Afferma
conclusivamente la prima ordinanza che l'incostituzionalità delle impugnate
norme deriverebbe dall'avere il legislatore sottoposto il rapporto del
sanitario universitario - che pur considera speciale nell'ambito dell'impiego
statale - alla disciplina, diversa e con esso
incompatibile, del rapporto di impiego ospedaliero.
La
seconda ordinanza fa applicazione degli stessi concetti in ordine alla
limitazione dell'attività libero-professionale presso case di cura private per
i sanitari "a tempo definito", osservando che il legislatore, ove
avesse inteso instaurare tale disciplina anche nei confronti dei sanitari
universitari, avrebbe dovuto provvedere con apposita normativa che tenesse conto
esclusivamente delle loro funzioni e del loro stato giuridico.
2.
- In entrambi i giudizi é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, che ha concluso per
l'infondatezza delle questioni proposte. L'Avvocatura osserva che l'originario
stato giuridico del medico universitario, in virtù di norme di legge (quali
quelle denunciate) - che sono di gerarchia pari a quella originaria - ha subito
una modifica nel senso che a certi diritti e doveri altri se ne sono aggiunti.
Nell'ambito dell'orario a tempo pieno o di quello a tempo definito tutte le
funzioni debbono quindi trovare collocazione e contemperamento. Con la legge di
riforma ospedaliera del 1968 e con i successivi decreti di attuazione nn. 129 e 130 del 1969, ai fini della uniformità
dell'assistenza al degente, le cliniche universitarie sono state inserite
nell'ampio contesto della organizzazione dell'assistenza ospedaliera pubblica
ed hanno avuto una struttura analoga a quella dei corrispondenti reparti
ospedalieri. Con gli indicati provvedimenti si é pertanto realizzata
l'unificazione delle norme relative al settore sanitario e, in definitiva, dei
compiti e dei poteri di governo delle attività ospedaliere pubbliche
nell'ambito di un ente assistenziale, formato da reparti e servizi ospedalieri
ed universitari.
In
tale quadro normativo vanno collocate, ed appaiono immuni dall'affermata
irrazionalità, le disposizioni denunciate, sia per la parte in cui dispongono
che i professori universitari - in quanto responsabili di una divisione o di un
servizio speciale di diagnosi e cura-assumono la qualifica di primari
ospedalieri e conseguentemente assumono, nei confronti dell'ente, i diritti e
doveri dei primari, in quanto applicabili; sia per la parte in cui estendono
anche al personale medico universitario il divieto di esercitare l'attività libero-professionale presso case di cura private.
3.
- Si é costituito anche, per ambedue i giudizi, l'Ente "Ospedali di
Bologna", rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Predieri e Carlo Lessona, i
quali, nelle deduzioni costitutive e in una successiva memoria, esaminano
ampiamente le proposte questioni, concludendo per la loro infondatezza.
Sostiene
la difesa dell'Ente che con la legge ospedaliera n. 132 del 1968 e i suoi
successivi decreti delegati nn. 128, 129 e 130 del
1969 si é attuato il passaggio dal vecchio sistema
assistenziale volontaristico-caritativo
all'assistenza sanitaria stabilita come diritto e come servizio sociale dovuto
dallo Stato al cittadino. La nuova normativa ha quindi introdotto cambiamenti
essenziali per quanto attiene ai rapporti tra università ed ospedali; le
cliniche risultano ora sottoposte alla disciplina assistenziale essendo
divenute centri strumentali erogatori del servizio pubblico.
In
questa complessa cornice normativa vanno considerati i nuovi principi
riguardanti gli obblighi dei sanitari universitari con direzione di unità
assistenziali, relativi alle prestazioni orarie ed al divieto di esercizio
dell'attività professionale presso le case di cura private.
Tali
obblighi - precisa la difesa - si applicano esclusivamente alla sfera
assistenziale, e non riguardano lo status tipico dei professori universitari
per quanto concerne i compiti e le prerogative della didattica e delle
ricerche, i quali continuano a restare di esclusiva attribuzione della parte
universitaria. La stessa legge, infatti, dispone che gli obblighi e i doveri
dei sanitari ospedalieri si applicano agli universitari "in quanto
compatibili", in modo cioé da non interferire
sull'attività e sull'autonomia dell'insegnamento.
Orbene,
nessuna incompatibilità sussiste tra assistenza sanitaria e insegnamento
universitario nelle facoltà di medicina e chirurgia poiché questo insegnamento
si realizza non solo con lezioni cattedratiche ma anche con esercitazioni di
clinica, mentre per quanto concerne il divieto di esercizio dell'attività
professionale presso le case di cura private é da osservare che esso attiene
esclusivamente alla sfera assistenziale e non riguarda minimamente la didattica
e la ricerca; che non si comprende come il TAR abbia contemporaneamente potuto
sostenere che la funzione didattica sarebbe incompatibile con l'attività
assistenziale "a tempo pieno" nelle cliniche, mentre sarebbe
compatibile con l'attività libero-professionale presso le case di cura; che con
esso si é inteso separare nettamente il servizio
assistenziale ospedaliero pubblico dall'attività privata, attuando peraltro una
precisa distinzione tra attività dei sanitari che sono pubblici
impiegati-universitari od ospedalieri -e quelli che tali non sono, vietando una
attività che é in concorrenza con quella ospedaliera.
4.
- I professori Melchionda, Cetrullo
e Montagnani, rappresentati e difesi dagli avvocati
Pietro Ruggeri e Fabio Roversi-Monaco, si sono
costituiti nel giudizio inerente alla prima ordinanza, chiedendo che
La
difesa delle parti afferma che gli unici diritti e doveri che i medici universitari
possono assumere nei confronti dell'Ente ospedaliero sono quelli che non
implicano modifiche del loro rapporto di servizio con l'Università e del loro
particolare status giuridico. Non é dubbio, quindi, che le norme impugnate
siano in contrasto con l'art. 3 della Costituzione per aver assoggettato a medesima disciplina soggetti che hanno uno stato giuridico
del tutto diverso.
Il
medico universitario operante in un ospedale convenzionato - per come reso
evidente dalla legge 25 marzo 1971, n. 213 - non assume alcun rapporto diretto
con l'ente ospedaliero, in quanto é l'università che impegna soltanto se stessa
nei confronti dell'ente, garantendo una certa attività, globalmente
considerata, da parte di sanitari universitari che ad essa
soltanto restano vincolati. Se per effetto di una convenzione tra università ed
ente ospedaliero lo stato giuridico del sanitario universitario dovesse
risultare scalfito, fino a compromettere o a condizionare l'attività
istituzionale, la violazione dell'art. 3 della Costituzione si evidenzierebbe
anche sotto il diverso profilo della irragionevole ed ingiusta discriminazione
che ne deriverebbe rispetto agli altri docenti universitari.
5.
- Nel giudizio promosso con la seconda ordinanza si sono costituiti il prof.
Luigi Barbara ed altri ricorrenti, difesi dagli avvocati Mario Jacchia e Fabio Roversi Monaco i
quali in una successiva memoria osservano anzitutto che la questione di
legittimità promossa dal giudice a quo muove da una non corretta
interpretazione data all'art. 43, lett. d) della legge n. 132 del
Per
sostenere una diretta dipendenza del sanitario universitario dall'ospedale non
giova richiamare l'equivoca formulazione dell'art. 3 del d.P.R.
n. 129 del
Passando
all'esame del divieto di esercizio dell'attività libero-professionale nelle
case di cura private, esteso ai medici universitari, operanti in un complesso
convenzionato, la difesa osserva che non esistono ragionevoli motivi idonei a
giustificarlo. Le ragioni del divieto, infatti, non attengono né alla
convenzione, né all'assistenza, o al modo di svolgerla, ma soltanto alla tutela
di interessi economici dell'ospedale. Scopo del legislatore é stato quello di
utilizzare il medico universitario negli enti ospedalieri convenzionati e non
quello di limitarne l'attività al di fuori di questo particolare rapporto. E,
dunque, viziato Il procedimento logico e manca la conseguenzialità
nel ragionamento che ha condotto il legislatore a dettare, al di là della
volontà espressa, una disposizione incoerente e contraddittoria.
6.
- I motivi d'incostituzionalità delle norme denunciate con le due ordinanze del
TAR per l'Emilia-Romagna sono stati ancora
diffusamente e congiuntamente illustrati in una memoria presentata dalla difesa
dei professori Melchionda ed altri e Barbara ed
altri, nella quale si afferma che la legge di delegazione n. 132 del 1968 non
ha affatto attribuito al Governo la potestà legislativa in ordine allo status
del personale medico universitario; che le disposizioni del decreto delegato n.
129 del 1969, riguardano "l'ordinamento interno dei servizi di assistenza
delle cliniche e degli istituti universitari di ricovero e cura", e sono,
quindi, inapplicabili ai clinici umversitari le
disposizioni inerenti all'impiego dei primari ospedalieri, relative al tempo
pieno e al tempo definito, nonché al divieto di attività libero-professionale
in generale e per le case di cura private.
Ove
invece si ritenesse che le norme denunciate hanno
assimilato lo stato giuridico delle due distinte categorie di sanitari,
emergerebbe evidente la denunciata violazione dell'art. 3 della Costituzione
sia in relazione al "tempo pieno" imposto ai clinici, stante l'inconciliabilità
di un impegno ospedaliero di tale entità con le preminenti attività
d'insegnamento e ricerca del docenti universitari; sia per quanto si riferisce
all'esclusione dell'attività professionale dei clinici nelle case di cura
private, per l'evidente disparità di trattamento che tale divieto comporta tra
i docenti a seconda che per l'esercizio professionale abbiano o non bisogno di
strutture di tipo ospedaliero.
7.
- Le altre due ordinanze, del TAR per
L'ordinanza
del TAR per
L'ordinanza
del TAR per il Lazio é stata emessa sul ricorso proposto dal sanitario
ospedaliero Riccardo Savignoni avverso una nota con
la quale il Presidente dell'Ospedale generale provinciale S. Sebastiano martire
di Frascati gli ingiungeva di cessare lo svolgimento di
attività libero- professionale incompatibile con il servizio
ospedaliero.
Il
TAR per
Ha
conseguentemente accolto le eccezioni di incostituzionalità formulate dai
ricorrenti sotto i seguenti profili:
a)
contrasto dell'art. 133 del decreto delegato con l'articolo 76 della
Costituzione in relazione, sia con l'art. 42 n. 2 della legge di delega, per
non aver riconosciuto le posizioni giuridiche acquisite (e quindi anche la
facoltà dell'esercizio dell'attività libero-professionale); sia con l'art. 43,
lett. d) se si interpreta tale norma nel senso che il termine del 31 dicembre
b)
contrasto del medesimo art. 133 con i principi di uguaglianza e del diritto al
lavoro (Cost. artt. 3 e 4), giacché, col divieto
dell'esercizio dell'attività professionale in case di cura private (e non anche
in studi privati) verrebbe a crearsi disparità di trattamento tra i sanitari,
precludendosi lo svolgimento di attività solo a quelli (chirurghi. anestesisti) che per il loro lavoro hanno bisogno di
apposita organizzazione;
c)
ulteriore violazione dei richiamati principi costituzionali per la diversa
condizione in cui vengono a trovarsi i sanitari dipendenti da ospedali che
hanno organizzato e attrezzato locali idonei
all'esercizio dell'attività libero- professionale e sanitari che prestano
servizio in ospedali che a ciò non hanno ancora provveduto, nonché (nell'ambito
degli ospedali che abbiano apprestato gli ambienti idonei) tra sanitari a tempo
pieno, cui é riconosciuto un diritto di prelazione ad operare, e sanitari a
tempo definito che, specie se chirurghi, difficilmente potrebbero svolgere la
loro attività.
Motivi
di incostituzionalità pressoché identici sono svolti dal TAR per il Lazio.
8.
- In entrambi i giudizi é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, che ha concluso per
l'infondatezza delle proposte questioni.
Per
quanto attiene al preteso eccesso di delega dell'art. 133 del d.P.R. n. 130 del
Parimenti
infondato, ad avviso dell'Avvocatura, il profilo dell'eccesso di delega in
relazione al termine del 31 dicembre 1975 fissato tanto nell'art. 43 lett. d)
della legge di delega che nell'art. 133 del decreto delegato, giacché, in
ambedue le norme, tale termine ha carattere perentorio. La tolleranza
transitoria era collegata alla situazione ospedaliera in evoluzione, ma sebbene
questo processo non si sia ancora concluso, occorreva porre un termine, onde
evitare un circolo vizioso che si sarebbe potuto protrarre all'infinito.
Infondata
é poi la questione di costituzionalità prospettata in
riferimento agli artt. 3 e 4 della Costituzione. Il
legislatore si muove su una linea di tendenza che vuole privilegiare l'ospedale
pubblico rispetto alla casa di cura privata e questo spiega perché la libera
professione sia stata ammessa in uno studio privato (per i medici a tempo
definito) o nell'ambito ospedaliero (per i medici a tempo pieno e per quelli a
tempo definito) e ne sia stato, per contro, vietato l'esercizio nelle case di
cura. Si può, in astratto, dissentire sulla bontà della soluzione adottata, ma
non già configurare come questione di costituzionalità un problema che é di
politica legislativa.
Infondata,
infine, l'ultima censura d'incostituzionalità che ravvisa una disparità di
trattamento tra sanitari a seconda che prestino servizio in ospedali che
abbiano o non provveduto ad organizzare idonei ambienti per l'esercizio
dell'attività libero-professionale intramurale.
Questa situazione non dà luogo a questione di costituzionalità, essendo
evidente che non é la norma denunciata che consente ad alcuni ed impedisce ad
altri una certa attività, ma é la sua applicazione pratica.
9.
- Nel giudizio inerente all'ordinanza del TAR per
La
difesa degli Istituti ospedalieri contesta poi le affermazioni di parte avversa
in ordine alla pretesa non applicabilità del divieto di esercizio dell'attività
professionale al personale assunto in servizio prima dell'entrata in vigore
della legge ospedaliera, e all'asserito carattere non perentorio del termine
del 31 dicembre 1975.
Contesta
inoltre che la nuova legge ospedaliera avrebbe, in linea di principio,
confermato il diritto dei sanitari ospedalieri ad esercitare la libera-
professione, ed afferma che la regola fondamentale desumibile dalla politica
legislativa perseguita in materia é, al contrario, quella di una maggiore
protezione degli interessi degli ospedali cui corrisponde un affievolimento
della posizione del personale sanitario. La libera attività rappresenta quindi
l'eccezione e viene dal legislatore consentita solo entro precisi e rigorosi
limiti, quando sia fondato ritenere che non rechi
turbamento, sia per le modalità che per le dimensioni in cui é svolta, al
servizio pubblico prestato dagli ospedali.
Il
divieto della professione nelle case di cura private ha peraltro lo scopo di
precludere l'utilizzazione di personale pubblico, i cui gravi oneri, derivanti
dallo stato giuridico ed economico, sono a carico degli enti ospedalieri. Senza
il divieto si attuerebbe un inammissibile trasferimento di costi dalla struttura
privata a quella pubblica, e si favorirebbe la costituzione di strutture
concorrenziali, operanti a costi minori, e, addirittura, a costi trasferiti,
creando una posizione ingiustificata di privilegio a favore di una categoria di
imprese private.
Passando
all'esame dei singoli motivi di incostituzionalità la difesa ribadisce:
a)
che non sussiste la violazione dell'art. 4 della Costituzione dal momento che
le norme denunciate non impediscono affatto ai sanitari di svolgere il proprio
lavoro, ma li lasciano liberi di scegliere il tipo di attività: privata ovvero
alle dipendenze di enti pubblici, e - in questo secondo caso - a tempo
"pieno" o "definito";
b)
che infondati sono i profili d'incostituzionalità svolti nell'ordinanza in
relazione all'art. 3 della Costituzione, atteso che il divieto opera per tutti
i sanitari (chirurghi e medici) ed essendo a tutti garantita la medesima
possibilità di esercitare la professione entro l'ospedale con le attrezzature
di questo;
c)
che neppure sussiste l'asserita disparità di trattamento a seconda che
l'ospedale abbia o non predisposto le attrezzature entro il 31 dicembre 1975,
essendo evidente che tale circostanza non é configurabile come vizio della
previsione legislativa che ha, invece, esplicitamente obbligato gli ospedali a
predisporre le necessarie attrezzature.
Conclude
la difesa chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e in
subordine infondata.
10.
- Nello stesso giudizio si sono anche costituiti il dott. Mario del Grosso ed
altri tredici ricorrenti, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Bruno Guareschi e Giuseppe Guarino.
Rileva
anzitutto la difesa che la facoltà di esercitare l'attività
libero professionale da parte dei sanitari ospedalieri- già prevista nel
precedente ordinamento dall'art. 19 del r.d. n. 1631 del 1938 e dall'art. 3
della legge n. 336 del 1964 é stata in linea di principio confermata, sebbene
con modificazioni e limitazioni, nella nuova normativa, sicché il criterio
generale é che l'esercizio dell'attività libero-professionale rappresenti la
regola ed il divieto l'eccezione.
Passando
all'esame delle varie censure di incostituzionalità la difesa osserva:
a)
che il denunciato contrasto tra l'art. 133 del d.P.R.
n. 130 del 1969 e l'art. 42 della legge n. 132 del 1968 non sussisterebbe se
correttamente si ritenesse che il divieto di esercizio dell'attività nelle case
di cura private non si estende ai sanitari già in servizio;
b)
che del pari non avrebbe ragion d'essere il dedotto contrasto tra il vitato
art. 133 del decreto e l'art. 43 lett. d) della legge di delega se entrambe le
norme venissero rettamente interpretate nel senso che
il dovere del sanitario di non svolgere attività nelle case di cura private é
strettamente correlato al diritto dello stesso sanitario di esercitare la
professione intramurale in quegli appositi ambienti
che l'amministrazione ospedaliera era tenuta a predisporre entro la data del 31
dicembre 1975. Sarebbe ermeneuticamente scorretta
l'interpretazione che il legislatore abbia voluto
porre un termine perentorio all'esercizio dell'attività anche nell'ipotesi che
gli ospedali non si fossero organizzati, poiché, tanto dall'art. 43, lett. d),
quanto dall'art. 47 del d.P.R. n. 130 del 1969, letto
in connessione con il successivo art. 133, si desume che sussiste un
collegamento inscindibile tra divieto per i sanitari di lavorare nelle case di
cura private e diritto di svolgere attività intramurale;
che gli ospedali sono obbligati ad attrezzare entro il 31 dicembre 1975 gli
ambienti per consentire tale attività; che, conseguentemente, il divieto scatta
solo se gli ospedali abbiano adempiuto al loro
obbligo, mentre non diviene operante nel caso in cui siano rimasti
inadempienti;
c)
che, infine - ove si ritenga che il divieto in esame operi indipendentemente dalla
possibilità di svolgere la professione nell'interno dell'ospedale - fondata
sarebbe la questione di legittimità costituzionale degli artt.
43, lett. d), della legge n. 132 e 133 del d.P.R. n.
130, per contrasto con gli artt. 3 e 4 della
Costituzione, essendo palese la violazione del diritto al lavoro e del
principio di uguaglianza.
Né
si comprenderebbe perché debba essere fatto divieto di esercitare la
professione in case di cura private, colpendo così solo quei sanitari che hanno
necessità di particolari attrezzature di lavoro (chirurghi, anestesisti), e
debba, invece, essere consentito l'esercizio professionale negli studi privati.
Di
particolare considerazione, poi, la posizione di quei sanitari a tempo definito
- che hanno quindi un orario di lavoro ridotto e una retribuzione inferiore a
quella dei sanitari a tempo pieno - i quali, operando in settori che richiedono
una indispensabile organizzazione, non possono nelle
ore libere svolgere attività né all'interno dell'Ospedale (se questo non abbia
attrezzato idonei ambienti) né all'esterno (poiché é loro inibito di operare in
case di cura private).
Evidente
anche la disparità di trattamento tra sanitari che operano in enti ospedalieri
che hanno predisposto la necessaria organizzazione per lo
svolgimento dell'attività intramurale e sanitari
in servizio presso ospedali inadempienti.
Sul
rilievo che l'art. 133 del d.P.R. n. 130 del 1969 non
abbia esteso il divieto ai sanitari universitari, la difesa ravvisa, infine,
disparità di trattamento tra questa categoria e quella dei medici ospedalieri,
ritenendo che nessuna differenza, sotto i profili che vengono in
considerazione, può riscontrarsi tra medici ospedalieri e professori
universitari che svolgano funzioni di sanitari in
ospedale.
11.
- Nel giudizio relativo all'ordinanza emessa dal TAR per il Lazio si é
costituito l'Ospedale generale provinciale di S. Sebastiano Martire di
Frascati, rappresentato e difeso dall'avv. Guido Cervati.
Nella
memoria depositata dalla difesa dell'Ospedale si afferma anzitutto che il
divieto di esercizio di attività libero-professionale nelle case di cura private, ora sancito dalla legge ospedaliera, é
diverso dal potere di divieto dell'esercizio professionale in concorrenza con
gli interessi dell'ospedale contemplato dalla precedente normativa.
Il
nuovo divieto é dettato dall'interesse della collettività ad un diverso tipo di
impegno del medico ospedaliero nell'attività interna dell'ospedale. Con esso si é inteso vietare un'attività in case di cura, la
quale contrasta non solo con l'interesse dell'ospedale, ma, in primo luogo, con
la nuova concezione del servizio pubblico ospedaliero, che deve consentire al
malato la tutela della salute come diritto fondamentale dell'individuo e deve
assicurare tale tutela come interesse della collettività.
Passando,
quindi, all'esame delle varie censure d'incostituzionalità prospettate, la
difesa osserva:
a)
che non può accedersi alla tesi difensiva dei
sanitari secondo cui la nuova normativa sarebbe applicabile soltanto ai medici
ospedalieri assunti in servizio dopo l'entrata in vigore della legge.
Questa
tesi non considera che l'art. 42 della legge n. 132 del 1968, all'uopo, si
applica al personale ospedaliero e non a quello sanitario, per il quale vi é
apposita norma, e cioé il successivo art. 43, nel cui
testo avrebbe dovuto trovare collocazione la tutela di particolari situazioni
giuridiche del sanitario.
Ma
a parte ciò, é da rilevare che il riferimento a posizioni giuridiche ed
economiche acquisite riguarda soltanto le specifiche carriere di appartenenza e
non si estende a facoltà ad esse estranee ed
accessorie;
b)
non fondata sarebbe l'eccezione d'incostituzionalità dell'art. 133 del d.P.R. n. 130 del
Rientrava
nell'ambito della delega e dei criteri e principi in essa
fissati l'indicazione di un termine di cessazione dell'attività
libero-professionale anche nel caso di mancata costruzione di speciali locali
all'interno dell'ospedale;
c)
infondati sarebbero i motivi d'incostituzionalità in
riferimento agli artt. 3 e 4 della Costituzione. Né
vale addurre l'irrazionalità della normativa in relazione a quelle attività che
possono esercitarsi solo in cliniche, poiché é evidente che alcune attività
richiedono attrezzature scientifiche e specializzate che si trovano appunto nei
vari istituti che assumono chi vuole esercitarle.
12.
- Nello stesso giudizio si é anche costituito il dott. Savignoni,
rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Sorrentino,
Aldo Sandulli e Giuseppe Guarino, con deposito di
deduzioni nelle quali la difesa sostiene l'incostituzionalità delle norme
denunciate sulla base degli stessi argomenti svolti dalla difesa di Del Grosso
ed altri, nel giudizio inerente all'ordinanza del TAR per
A
sostegno delle conclusioni formulate nei due giudizi, rispettivamente per Del
Grosso ed altri, e per Savignoni, la stessa difesa ha
depositato un'ampia memoria, nella quale riafferma che il divieto dell'attività
libero-professionale nelle case di cura private é correlato e fatto dipendere
dalla messa a disposizione da parte degli ospedali degli "appositi
ambienti" per l'attività intramurale. La
conseguenza di ciò é che il divieto dell'attività libera scatta alla data di
riferimento del 31 dicembre 1975 (o anche prima) solo a condizione che sia
stato assolto il correlativo onere dell'ospedale dell'apprestamento degli
"appositi ambienti".
É
chiaro quindi che, interpretato l'art. 133 nei sensi anzidetti, le questioni
sollevate sono da considerarsi infondate, o, almeno allo stato, irrilevanti,
potendo i giudici a quibus
senz'altro decidere i ricorsi ad essi sottoposti, ed
accoglierli.
Nella
ipotesi, invece, si ritenesse perentorio il termine
del 31 dicembre 1975 indicato dall'art. 133, i motivi d'incostituzionalità
prospettati sarebbero rilevanti e fondati in quanto:
a)
sussisterebbe il vizio dell'eccesso di delega (art. 76 Cost.) dell'art. 133 del
d.P.R. n. 130 del
b)
sussisterebbe l'eccesso di delega dell'art.
e)
sussisterebbero le violazioni degli artt. 3 e 4 della
Costituzione per la disparità di trattamento e la violazione del diritto al
lavoro che la normativa denunciata determina: perché preclude qualsiasi
attività a taluni sanitari che hanno una particolare specializzazione
(chirurghi, anestesisti, ecc.); perché ammette la libera professione in studi
privati e la vieta, invece, se esercitata in case di cura; perché fissa limitazioni al diritto al lavoro che non trovano
fondamento nell'esigenza di tutelare interessi effettivi ed inderogabili;
perché, ai fini dell'esercizio dell'attività professionale intramurale,
privilegia i sanitari a tempo pieno rispetto a quelli che hanno optato per il
tempo definito; perché dà luogo a disparità di trattamento tra sanitari
operanti in ospedali che hanno attrezzato gli "appositi ambienti" e
altri sanitari che non possono svolgere la libera professione in quanto
dipendenti da ospedali inadempienti.
Conclude
pertanto la difesa insistendo per la dichiarazione d'incostituzionalità delle
norme impugnate.
13.
- Da ultimo va ricordato che, nel giudizio inerente all'ordinanza idei TAR per
14.
- All'udienza pubblica il sostituto avvocato generale dello Stato e i difensori
delle parti hanno oralmente illustrato i motivi delle
rispettive tesi difensive.
Considerato in diritto
1.
- Le ordinanze in epigrafe sollevano le seguenti questioni:
A)
se siano costituzionalmente illegittimi per violazione dell'art. 3 della
Costituzione - l'art. 43, lett. d), della legge 12 febbraio 1968, n. 132,
"nella parte in cui afferma, tra l'altro, che le norme concernenti i
rapporti di lavoro a tempo pieno ed a tempo definito, propri dello stato
giuridico dei sanitari ospedalieri con funzioni di diagnosi e cura, valgono
anche per il personale sanitario degli ospedali clinicizzati
o convenzionati", e l'art. 3 del d.P.R. 27 marzo
1969, n. 129, "per la parte in cui fa applicazione di tale principio"
(ordinanza del 26 novembre 1975 del tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna);
B)
se siano costituzionalmente illegittimi-per
violazione dell'art. 3 della Costituzione - il citato art. 43, lett. d), della
legge n. 132 del 1968, "nella parte in cui afferma, tra l'altro, che la
norma relativa all'incompatibilità dell'attività libero-
professionale in case di cura private, propria dello stato giuridico dei
sanitari ospedalieri con funzioni di diagnosi e cura, vale anche per il
personale sanitario degli ospedali clinicizzati o
convenzionati", e, per estensione, "sotto lo stesso aspetto", il
citato art. 3 del d.P.R. n. 129 del 1969, e gli artt. 24 e 133 del d.P.R. 27
marzo 1969, n. 130 (ordinanza dell'11 dicembre 1975 del tribunale
amministrativo regionale per l'Emilia- Romagna);
C)
se sia costituzionalmente illegittimo - in quanto eccedente dai limiti della
delega (art. 76 della Costituzione) - il citato art. 133 del d.P.R. n. 130 del 1969, interpretato nel senso di
attribuire carattere perentorio al termine di decorrenza del divieto, per i
sanitari ospedalieri con rapporto di lavoro a tempo definito, di esercizio
libero- professionale in case di cura private, in contrasto con la legge di
delega n. 132 del 1968, che, all'art. 43, lett. d), avrebbe condizionato
L'operatività di siffatto divieto alla messa a disposizione, da parte dell'ente
ospedaliero, di appositi ambienti qualitativamente idonei per l'esercizio
dell'attività medesima all'interno dell'ospedale (ordinanza del 7 aprile 1976
del tribunale amministrativo regionale per
D)
se sia costituzionalmente illegittimo - in quanto eccedente dai limiti della
delega (art. 76 della Costituzione)- il citato art. 133 del d.P.R.
n. 130 del 1969, nella parte in cui non prevede l'esclusione dal divieto di
esercizio libero- professionale in case di cura private, dei sanitari
ospedalieri già in servizio, in contrasto con l'art. 42 della legge di delega
n. 132 del 1968, secondo il quale in ogni caso devono esistere riconosciute le
posizioni giuridiche acquisite dal personale già in servizio (ordinanze del 7
aprile 1976 del tribunale amministrativo regionale per
E)
se siano costituzionalmente illegittimi - per violazione degli artt. 3 e 4 della Costituzione - i citati artt. 43, lett. d), della legge n. 132 del 1968, e 133 del d.P.R. n. 130 del 1969, interpretati nel senso che il
divieto da essi disposto per i sanitari ospedalieri a
tempo definito, di esercitare, dopo il 31 dicembre 1975, attività libero professionale
presso case di cura private, abbia carattere perentorio ed operi comunque, a
prescindere dalla concreta disponibilità di appositi idonei ambienti
nell'interno dell'ospedale, determinando disparità di trattamento:
a)
rispetto a sanitari dipendenti da enti ospedalieri che abbiano apprestato
ambienti idonei all'esercizio dell'attività libero-professionale intramurale, e sanitari dipendenti da enti ospedalieri che
non abbiano potuto o voluto attrezzare tali ambienti;
b)
in seno alla categoria dei sanitari ospedalieri, in quanto il divieto - non
estendendosi agli studi privati - viene a colpire solo quelli (come chirurghi,
anestesisti, ecc.) che abbiano necessità di operare in apposita organizzazione;
c)
nell'ambito degli stessi ospedali attrezzati, tra sanitari con rapporto di
servizio a tempo pieno - cui la legge riconosce un diritto, di preferenza ad
esercitare all'interno la libera professione - e sanitari a tempo definito,
che, specie se chirurghi, difficilmente potrebbero aver modo di operare in
concomitanza con i primi (ordinanze del 7 aprile 1976 del tribunale
amministrativo regionale per
2.
- I giudizi, avendo ad oggetto questioni in parte identiche ed in parte
connesse, vengono riuniti per essere decisi con unica
sentenza.
3.
- Le questioni sollevate dal TAR per l'Emilia-
Romagna, e puntualizzate alle lettere A) e B) del precedente n. 1, non sono
fondate.
Va
preliminarmente precisato che esse muovono dall'assunto, fatto proprio dal
giudice a quo, che il legislatore, con l'espressione "personale sanitario
medico dipendente dagli ospedali clinicizzati o
convenzionati", adoperata nel denunciato art. 43, lett. d) della legge n.
132 del 1968, abbia inteso riferirsi ai sanitari universitari che operano in
tali ospedali. Pur tacciando di scarsa proprietà la locuzione (che qualifica
come "dipendente", personale legato agli ospedali in argon mento, non
da rapporto d'impiego ma da rapporto di servizio), questa
interpretazione, dalle ordinanze di rimessione, é
stata ritenuta logicamente preferibile ad altra, che individui il personale
medesimo in quello dipendente da enti ospedalieri, da questi ultimi, per
effetto delle convenzioni stipulate con le università, messo a disposizione, a
fianco del personale universitario, per il funzionamento dei complessi
convenzionati.
Invero,
in questa seconda ipotesi - obietta il TAR per l'Emilia-Romagna
- non vi sarebbe stato ,motivo di estendere una
disciplina ed una incompatibilità, che già direttamente trovavano collocazione
nello stato giuridico proprio del personale sanitario medico dipendente dagli
enti ospedalieri, secondo quanto esplicitamente prescritto dalla prima parte
dello stesso art. 43, lett. d). A sostegno della tesi accolta dal TAR merita di
essere ricordato che, nel corso dell'iter parlamentare della legge n. 132 del
4.
- La prima delle due ordinanze del TAR per l'Emilia-Romagna, una volta interpretato nei sensi
sopra esposti l'artico1o 43, lett. d), della legge di delega n. 132 del 1968,
ne fa conseguire l'applicabilità ai sanitari universitari dei complessi clinicizzati o convenzionati, dell'obbligo dell'orario di
servizio, dettato per i sanitari ospedalieri dall'art. 24 del citato d.P.R. n. 130 del 1969, nei termini ivi previsti per il
servizio a tempo pieno (40 ore settimanali) e per quello a tempo definito (non
inferiore alle 30 ore settimanali e non superiore alle 36 ore). Applicabilità
che trova conferma nell'art. 3 del decreto delegato n. 129 del
In
proposito giova ricordare che i rapporti tra le facoltà mediche e gli enti di
assistenza ospedaliera sono di antica data, pressoché coevi all'instaurarsi e
al diffondersi del moderno sistema di insegnamento della medicina, basato
sull'osservazione clinica. In Italia, alla libera iniziativa delle istituzioni
universitarie ed ospedaliere, realizzata per lo piu secondo tradizionali schemi privatistici,
seguì una prima disciplina in materia con la legge 17 luglio 1890, n. 6972,
sulle istituzioni pubbliche di assistenza e di beneficenza, che, all'art. 98,
faceva obbligo agli ospedali (in essi compresi i manicomi ed ogni altro
istituto pubblico di beneficenza diretto alla cura di qualsiasi malattia: art.
124 del regolamento amministrativo approvato con r.d. 5 febbraio 1891, n. 99), nelle
città sedi di facoltà medico-chirurgiche, di "fornire il locale e lasciare
a disposizione i malati e i cadaveri occorrenti per i diversi
insegnamenti". Si veniva così a sancire, al fine di conseguire il
necessario coordinamento fra l'esigenza dell'assistenza ospedaliera e l'esigenza didattico- scientifica, una collaborazione, le
cui forme e modalità, peraltro, erano lasciate al sistema contrattualistico.
Nuova
disciplina viene successivamente dettata dal r.d.l. 10
febbraio 1924, n. 549 (di poi trasfuso negli artt.
27-35 del testo unico delle leggi sulla istruzione superiore, approvato con
r.d. 31 agosto 1933, n. 1592), e dal regolamento per la sua esecuzione,
approvato con r.d. 24 maggio 1925, n. 1144. Gli ospedali delle città sedi di
facoltà medico-chirurgiche, ricorrendo determinati presupposti ed a seconda dei bisogni dell'insegnamento, vengono trasformati
in "ospedali clinici": essi funzionano a totale carico delle
istituzioni cui appartengono, ma le università provvedono al personale
sanitario direttivo ed alle spese per trattamenti speciali, mettendo a
disposizione i propri mezzi diagnostici e terapeutici. Il personale sanitario
universitario, cui é affidata ex lege la direzione tecnica dei singoli reparti, viene
così ad essere incardinato nell'organizzazione ospedaliera, continuando,
peraltro, a dipendere dalla amministrazione universitaria. La collaborazione
non é più, dunque, circoscritta all'apprestamento dei locali ed alla messa a
disposizione degl'infermi e dei cadaveri ritenuti necessari agli scopi
dell'insegnamento, ma investe gli aspetti più salienti dell'organizzazione e
dell'attività degli ospedali clinicizzati, sui quali
viene ad esplicarsi una spiccata ingerenza universitaria. In altri termini,
nelle sedi di facoltà medico-chirurgiche il fine didattico-scientifico
dell'università attrae il fine assistenziale dell'ente ospedaliero: l'ospedale clinicizzato si trasforma in strumento dell'attività
universitaria, la quale, dal suo canto, si estende all'ambito assistenziale,
per la stretta connessione tecnica fra insegnamento clinico e cura degli
ammalati. Del che é conferma la fattispecie, correlativamente
disciplinata, della c.d. "clinica ospedalizzata", e cioé della clinica universitaria, dotata di propri locali,
chiamata a funzionare come reparto ospedaliero, alle condizioni convenute tra
amministrazione universitaria e pubblica istituzione di assistenza ospedaliera.
Conclusivamente, ai fini che qui interessano, va sottolineato che già vigendo
tale normativa i sanitari universitari, obbligatoriamente investiti della
direzione e della responsabilità reparti clinico-ospedalieri,
sono tenuti a prestare in essi servizio per la
realizzazione dei congiunti fini didattico-scientifici
ed assistenziali.
Sugl'indicati
rapporti hanno ora sensibilmente inciso la legge n. 132 del 1968, avente ad
oggetto gli enti ospedalieri e l'assistenza ospedaliera, e i decreti emanati in
attuazione della delega con essa conferita al Governo.
Cardine della riforma, che con la richiamata normativa si
é inteso attuare, appare la posizione profondamente diversa dal passato,
riconosciuta all'infermo, cittadino o straniero, che abbisogni di ricovero e
cure. L'ammalato, invero non é più accolto nel nosocomio sotto il segno di
un'assistenza filantropico-caritativa, che ha pure le
sue storiche benemerenze, ma nella cui prospettiva trova collocazione, quasi
come doverosa contropartita delle elargite cure, anche la sua eventuale
utilizzazione, da vivo o da morto, ad oggetto di osservazione scientifica e
didattica. In attuazione del principio del supremo interesse della collettività
alla tutela della salute, consacrata come fondamentale diritto dell'individuo
dall'art. 32 della Costituzione (sentenze n. 21 del
1964 e n.
149 del 1969), l'infermo assurge, nella novella concezione dell'assistenza
ospedaliera, alla dignità di legittimo utente di un pubblico servizio, cui ha
pieno e incondizionato diritto, e che gli vien
reso, in adempimento di un inderogabile dovere di solidarietà umana e
sociale, da apparati di personale e di attrezzature a ciò strumentalmente
preordinati, e che in ciò trovano la loro stessa ragion d'essere.
All'assolvimento del servizio, in cui si concreta l'assistenza ospedaliera
pubblica, il legislatore ha inteso mobilitare non soltanto tutti gli enti
ospedalieri, ma anche gl'istituti di ricovero e cura a carattere scientifico,
le cliniche e gl'istituti universitari, dichiarandoli soggetti, per la parte,
appunto, assistenziale, alla disciplina unitaria della stessa legge di riforma
(art. 1, comma secondo e terzo, legge n. 132 del 1968), e prevedendo
l'emanazione di norme delegate per la disciplina dell'ordinamento interno dei
servizi di assistenza delle cliniche e degl'istituti universitari di ricovero e
cura (art. 40, n. 2, della legge n. 132 del 1968). L'università, dunque, in
ragione dell'alto livello di preparazione scientifica e tecnica dei suoi
docenti, é stata chiamata ad assicurare, con le sue cliniche, con i suoi
istituti, con il suo personale sanitario addetto agli ospedali totalmente o
parzialmente clinicizzati, un prezioso apporto al più
efficace perseguimento di quella finalità
assistenziale curativa, additata dal ricordato precetto costituzionale, ed alla
quale va riconosciuto rilievo non inferiore a quello emergente dall'art. 33
della stessa Carta costituzionale per la finalità didattico-scientifica,
che l'università é istituzionalmente tenuta a perseguire. Correlativamente,
agli enti ospedalieri regionali, sia generali che specializzati, sono stati
assegnati come compiti istituzionali, oltre quello precipuo dell'assistenza
ospedaliera, quello di contribuire alla preparazione professionale ed
all'aggiornamento del personale medico, nonché quello di collaborare nella
ricerca scientifica (combinato disposto degli artt. 2, comma secondo; 23, comma terzo, e 24, comma secondo,
della citata legge n. 132 del 1968). Il tutto si compendia in una positiva
evoluzione ed intensificazione della pregressa cooperazione, esplicitamente
sottolineata in sede parlamentare con l'indicare tra gli obiettivi essenziali
della riforma ospedaliera "la promozione della massima integrazione e
collaborazione, nel rispetto reciproco, dell'ospedale con l'università,
nell'interesse supremo del malato, per l'esigenza della salute pubblica e per
il progresso della medicina". Ed appunto in tale prospettiva enti
ospedalieri ed università vengono chiamati dal citato
decreto interministeriale 24 giugno
5.
- Nel delineato contesto, approdo di una scelta politica che ha inteso
adeguarsi al precetto costituzionale, non appare certo irrazionale che al
personale sanitario universitario (docenti, aiuti ed assistenti), chiamato a
compiti di assistenza ospedaliera e, a tali effetti, assimilato nelle
qualifiche al personale sanitario degli enti ospedalieri con funzioni di
diagnosi e cura (primari, aiuti, assistenti), siano state estese con le
denunciate norme le modalità di prestazione del servizio dettate per questi
ultimi, offrendo anche ai primi la opzione tra il
servizio "a tempo pieno" e quello "a tempo definito". Non
si nega che il personale universitario anzidetto debba nel contempo assolvere
compiti, di non minor rilievo, ad esso
istituzionalmente assegnati per il perseguimento della concomitante finalità didattico-scientifica, e che a ciò debba in conseguenza
dedicare parte della sua attività. Ma in proposito va innanzi tutto osservato
trattarsi di funzioni fra loro nient'affatto incompatibili, sibbene,
al contrario, suscettibili di ottimale collegamento o addirittura
compenetrazione, come reso palese dalla stessa strutturazione della clinica
universitaria, e come può del resto desumersi anche dalla normativa sullo stato
giuridico dei professori e degli assistenti universitari. Ed
infatti, la legge 18 marzo 1958, n. 311, prevede, all'art. 6, per i
professori l'esercizio dell'insegnamento, in relazione alla sua natura ed alla
sua estensione, anche sotto forma di esercitazioni cliniche, nonché l'obbligo
aggiuntivo di attendere alla direzione, o alla esplicazione della propria
attività di collaborazione, negl'istituti, cliniche e simili; correlativamente la coeva legge n. 349, per gli assistenti,
all'art. 3, prevede anch'essa l'obbligo di coadiuvare il professore con
particolare riguardo alle esercitazioni, e, ove rivestano la qualifica di
aiuto, di collaborare anche nella direzione dell'istituto, venendo preposti, di
regola, alla direzione dei reparti o servizi nei quali l'istituto sia
suddiviso. Ma ciò che va soprattutto sottolineato, onde escludere che il
legislatore abbia inteso disciplinare in modo eguale situazioni almeno
parzialmente diverse, é che l'osservanza dei doveri, dettati per i sanitari
ospedalieri, da parte dei corrispondenti sanitari universitari, non é sancita
per questi ultimi in forma assoluta, ma é, dalla
denunciata normativa, subordinata alla loro "applicabilità" (art. 3,
comma primo, del citato d.P.R. n. 129 del 1969): sì
che, in un ipotetico conflitto tra doveri assistenziali e doveri didattici o
accademici, dovrà pervenirsi in concreto ad un ragionevole contemperamento
degli uni e degli altri, da ricercarsi con appropriate forme e nelle competenti
sedi. Siffatta esigenza, del resto, é stata tenuta presente anche dal ricordato
schema- tipo di convenzione, prevedendosi ivi, all'art. 7, comma quinto, che
"dell'osservanza degli orari di lavoro nello svolgimento delle proprie
mansioni didattiche, di ricerca ed assistenziali - globalmente considerate - i
medici universitari dovranno rispondere alla direzione dell'unità di
appartenenza"; ed al successivo comma sesto, che "per quanto
riguarda, in particolare, le mansioni assistenziali prestate in unità a
direzione universitaria, il personale medico universitario - globalmente
considerato - deve garantire all'amministrazione ospedaliera un numero di ore lavorative
pari a quello che sarebbe fornito da una dotazione organica minima ospedaliera
di unità corrispondente".
Per
quanto in particolare concerne il servizio assistenziale "a tempo
pieno" la sua compatibilità con il servizio
universitario é confermata dall'art. 54 della legge 13 aprile 1975, n.
6.
- Ad eguale conclusione di infondatezza delle mosse censure deve pervenirsi in
ordine all'altra questione, sollevata con la seconda delle due ordinanze del
TAR per l'Emilia-Romagna, e relativa - nei termini di
cui alla lett. B) del precedente n. 1, e nella interpretazione della denunciata
normativa, esposta al successivo n. 3- alla estensione ai sanitari universitari
addetti all'assistenza nei complessi clinicizzati o
convenzionati, della incompatibilità dell'esercizio professionale in case di
cura private, sancita per i medici ospedalieri.
Rinviando
al prosieguo della motivazione la trattazione delle questioni, sollevate dalle
ordinanze dei TAR per
La
questione evidentemente può essere prospettata soltanto nei confronti dei
sanitari universitari che prestino servizio
assistenziale "a tempo definito", perché coloro che abbiano chiesto
ed ottenuto di prestare servizio "a tempo pieno", hanno con ciò
stesso rinunciato a qualsiasi attività libero professionale extra- ospedaliera,
a mente dell'art. 24, comma terzo, lett. A), del citato d.P.R.
n. 130 del 1969. I sanitari universitari "a tempo definito", invece,
secondo la successiva lett. B) del richiamato art. 24, hanno, alla stessa
stregua dei sanitari ospedalieri, per effetto del citato art.3
del d.P.R. n. 129 del 1969, la facoltà del libero
esercizio professionale entro e fuori dell'ospedale, ma non presso le case di
cura private.
Né
maggior pregio può riconoscersi all'assunto che in tal guisa, legiferando sullo
stato giuridico dei medici ospedalieri con funzioni di diagnosi e cura, si sarebbe inciso surrettiziamente anche sullo stato giuridico
dei docenti universitari. Premesso che, come già ricordato, fin dal 1924 nello
stato giuridico del personale sanitario universitario era compresa la
possibilità di esser tenuto a prestare servizio negli ospedali clinicizzati o nelle cliniche ospedalizzate, non può non
riconoscersi al legislatore, in sede di riforma dell'assistenza ospedaliera
pubblica, la potestà di ampliare e potenziare l'apporto, in tale ambito, delle
università, e di disciplinare all'uopo in modo unitario l'omogeneo rapporto di
servizio assistenziale del personale sanitario ospedaliero ed universitario,
fatto salvo per quest'ultimo l'adempimento dei compiti didattici e di ricerca
scientifica.
Vero,
altresì, che, pur in mancanza di specifica norma autorizzativa,
i professori universitari di materie mediche o chirurgiche possono, ai sensi
dell'art. 10 del d.lg.vo C.P.S. 13 settembre 1946, n.
233, iscriversi all'albo professionale ed esercitare la libera professione. Ma
questa loro facoltà non é stata certamente soppressa dalla denunciata normativa,
la quale ha con il divieto dell'esercizio nelle case di cura private, fatto
venir meno soltanto uno dei possibili modi di attività professionale,
disponendo in sua vece, con l'art. 133 del citato d.P.R.
n. 130 del 1969, che all'interno dell'ospedale siano apprestati appositi
ambienti qualitativamente idonei per l'esercizio di una attività
professionale che può appunto considerarsi equivalente a quella non più
esperibile presso le case di cura private. Né può in questa sede essere
apprezzato l'asserito danno economico che gl'interessati risentirebbero per il
minor guadagno professionale derivante dall'anzidetto divieto
anche se non va taciuto che al personale medico universitario svolgente
attività assistenziale, spetta, ai sensi dell'art. 4 della legge 25 marzo 1971,
n.
7.
- Passando alle rimanenti questioni, va innanzi tutto esaminata l'eccezione di
inammissibilità, opposta - come indicato in narrativa - dalla difesa degli
Istituti ospedalieri di Cremona, per irrilevanza delle questioni proposte con
l'ordinanza del TAR per
L'11
marzo 1953, n. 87, si richiede che "il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale"; ma, nella fattispecie, il giudizio a
quo, per effetto della disposta riunione dei ricorsi, va considerato
unitariamente, e in esso le norme, della cui costituzionalità si dubita,
debbono essere certamente applicate, quanto meno nei confronti delle altre
parti (altri ricorrenti ed altri resistenti) del giudizio medesimo. Il che é da
ritener sufficiente per considerare sussistente la necessaria rilevanza.
8.
- Delle questioni anzidette va innanzi tutto presa in
esame quella sollevata soltanto dal TAR per
La
questione non é fondata, in quanto muove da una interpretazione
della norma delegante, che non può condividersi. L'art. 43, lett. d), nella
parte che ne occupa, ha inteso configurare una situazione di incompatibilità
tra il rapporto di servizio "a tempo definito" del medico
ospedaliero, e l'esercizio professionale in case di cura private. Giova
ricordare che già la preesistente normativa (art. 19 r.d.30
settembre 1938, n. 1631; art. 13 bis d.lg.vo 3 maggio 1948, n. 949, ratificato con modificazioni
ed aggiunte dalla legge 4 novembre 1951, n. 1188; art. 3 legge 10 maggio 1964,
n. 336) vietava al personale sanitario ospedaliero ogni forma di esercizio
professionale esterno in concorrenza con gl'interessi dell'ospedale; ma essa
veniva "non di rado elusa", come fu
riconosciuto in sede parlamentare, nella quale fu appunto dichiarato il
"chiaro intendimento del legislatore" di apprestare all'uopo
"nuove disposizioni tassative". Ecco perché, pur facendo nello stesso
art. 43, lett. d), "salva l'applicazione per tutti i sanitari delle
disposizioni di cui all'art. 3 della legge 10 maggio 1964, n. 336", si
volle, nel contempo, trasformare, per quanto concerne specificamente le case di
cura private, quello che era un divieto generico, attualizzabile solo mediante
accertamento caso per caso, in un divieto puntuale e predeterminato. Tale
incompatibilità trova poi la sua fondamentale ratio, più che nella difesa di
interessi concorrenziali dell'ospedale, soprattutto nella tutela degli stessi
principi posti a base della riforma ospedaliera, che ha inteso potenziare su
nuove strutture l'organizzazione del servizio pubblico di assistenza
ospedaliera; sulla cui efficienza, secondo la discrezionale valutazione del
legislatore, avrebbe spiegato effetti negativi ed impeditivi, il consentire
alla collaterale organizzazione dell'assistenza sanitaria privata, di assorbire,
con impegni quasi sempre non accidentali, il personale sanitario ospedaliero,
lasciando oltretutto gravare sugli enti pubblici da cui esso dipende, i non
indifferenti oneri derivanti dal relativo stato giuridico e trattamento
economico, ed attuando così, in termini economici, un sostanziale trasferimento
di costi.
Questa
consapevole rilevante svolta rispetto al passato é stata dal legislatore
volutamente improntata ad opportuna gradualità, essendo già scontata la
resistenza che avrebbe incontrato l'attuazione del divieto, in ragione dei
precostituiti interessi sui quali avrebbe sensibilmente inciso. Fu, pertanto,
la stessa norma di delega a predisporre un ampio intervallo temporale (oltre
sette anni), indicando un termine (31 dicembre 1975), decorso il quale la incompatibilità avrebbe spiegato la sua generale
operatività; e prevedendo nel contempo che il divieto potesse anticipare i suoi
effetti solo ove si fosse riscontrata la disponibilità dei cennati
ambienti. Protrarre sine die la
possibilità della inosservanza avrebbe significato non soltanto vanificare il
termine stesso, ma soprattutto subordinare la precettività
della norma alla discrezionalità delle singole amministrazioni, che più
difficilmente in tal caso avrebbero potuto superare le previste resistenze.
Il
termine, adunque, é perentorio tanto nella norma di
delega quanto nella norma delegata, e va perciò disattesa la mossa censura.
9.
- Del pari non fondata é la seconda questione per eccesso dai limiti della
delega, sollevata con le loro ordinanze sia dal TAR per
Anche in tale caso la questione poggia su una interpret