SENTENZA
N. 40
ANNO 1977
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
18 giugno 1975, depositato in cancelleria il 28 successivo ed iscritto al n. 24
del registro 1975, per conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'atto di
promulgazione della legge regionale 26 marzo 1975, n. 22, recante
"Provvidenze a favore di cooperative di produzione e lavoro e di
trasporto".
Visto l'atto
di costituzione del Presidente della Regione Umbria;
udito
nell'udienza pubblica del 10 novembre 1976 il Giudice relatore Vezio
Crisafulli;
uditi il
sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente, e
l'avv. Fabio De Anna, per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con
ricorso notificato il 18 giugno 1975 e depositato il 28 giugno 1975, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato
generale dello Stato, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente della Regione Umbria, avverso l'atto di promulgazione della legge
regionale 26 marzo 1975, n. 22, recante provvidenze a favore delle cooperative
di produzione e lavoro e di trasporto.
Il Consiglio
regionale dell'Umbria aveva approvato per la prima volta la legge citata il 25
ottobre 1974. Il 22 novembre successivo il Governo ne aveva disposto il rinvio
al Consiglio regionale rilevando che la legge riguardava un oggetto non
riconducibile ad alcuna delle materie elencate nell'art. 117 Cost. e pertanto
esulava dalla competenza regionale. Si rilevava, inoltre, che la utilizzazione
di somme del fondo per le spese obbligatorie e d'ordine, disposta dall'art. 12
della legge, non poteva considerarsi corretto mezzo di copertura di spese
aventi carattere pluriennale. Il 6 marzo 1975 il Consiglio regionale
dell'Umbria, visti i rilievi del Governo, procedeva alla riapprovazione, a
maggioranza assoluta, dello stesso disegno di legge, modificandolo nella parte
relativa alla decorrenza dei benefici (dall'anno 1975 anziché 1974) ed alla
copertura finanziaria, con l'istituzione di un nuovo capitolo di bilancio (n.
4680 "Fondo per far fronte ad oneri dipendenti da provvedimenti
legislativi in corso").
Non essendo
intervenuto alcun atto da parte del Governo nei quindici giorni successivi alla
comunicazione (10 marzo), il Presidente della Regione promulgava la legge in
data 26 marzo 1975, facendo seguire alla formula rituale una nota con la quale
veniva sottolineato che il visto del Commissario del Governo doveva
considerarsi apposto, "essendo decorso il termine prescritto"
dall'art. 127, ultimo comma, Cost. "(quindici giorni dal 10 marzo
1975)". Osserva in proposito l'Avvocatura dello Stato che l'approvazione
del 6 marzo 1975 non può considerarsi una seconda lettura del medesimo disegno
di legge, la quale soltanto avrebbe potuto escludere un secondo rinvio, bensì
una prima approvazione di una legge nuova in considerazione delle modificazioni
introdotte in quella sede al disegno di legge. Al Governo, pertanto, a norma
dell'art. 127, terzo comma, Cost., doveva riconoscersi il potere di effettuarne
il rinvio entro i trenta giorni dalla comunicazione, come infatti é avvenuto
con nota del Commissario in data 28 marzo 1975.
Si chiede,
pertanto, che la Corte dichiari che spettava al Governo il potere di rinviare
la legge in questione, che al Presidente della Regione non spettava medio
tempore il potere di promulgazione della legge stessa, e che il relativo
atto sia annullato.
2. - Si é
costituito in giudizio il Presidente della Regione Umbria con deduzioni
depositate il 5 luglio 1975. Si chiede preliminarmente che il ricorso venga
dichiarato inammissibile, non potendo riconoscersi alla promulgazione di una
legge la qualità di atto idoneo a generare un conflitto di attribuzione, per la
sua natura di atto costituzionale la cui impugnazione si risolverebbe in uno
strumento indiretto di controllo sulla legge regionale in una forma estranea
alle ipotesi di cui all'art. 127 della Costituzione.
Nel merito si
sostiene l'infondatezza del ricorso, poiché, non potendosi contestare che le
modificazioni apportate con l'approvazione del 6 marzo 1975 hanno carattere
meramente formale, e che, invece, in quella sede il Consiglio regionale ha
manifestato la volontà di confermare il disegno di legge nel suo contenuto
sostanziale, al Governo non restava che proporre la questione di legittimità
davanti alla Corte costituzionale o di merito innanzi al Parlamento, a norma
del quarto comma dell'art. 127 Cost. Non essendo ciò avvenuto, del tutto
legittimo deve considerarsi l'atto di promulgazione che ha dato luogo al
conflitto.
Nella
pubblica udienza, le difese delle parti hanno insistito nelle prese
conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il
conflitto di attribuzione proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri
nei confronti del Presidente della Regione Umbria trae origine dalla
promulgazione della legge regionale 26 marzo 1975, n. 22, recante provvidenze
in favore delle cooperative di produzione e lavoro e di trasporto, approvata
dal Consiglio regionale in seconda deliberazione, a maggioranza assoluta e con
modifiche, a seguito di rinvio governativo. Contro tale promulgazione é rivolto
il ricorso del Presidente del Consiglio, per ottenerne l'annullamento, previa
dichiarazione che il Presidente della Regione non aveva il potere di procedervi
senza attendere il decorso del termine di trenta giorni per un eventuale
ulteriore rinvio.
2. - É da
disattendere preliminarmente l'eccezione di inammissibilità del conflitto,
sollevata dalla difesa della Regione, argomentando dalla asserita natura di
"atto costituzionale" o "atto di potere politico" della
promulgazione delle leggi, nonché dal rilievo che, a ritenere altrimenti,
risulterebbe elusa la disciplina dettata dall'art. 127 Cost. per l'impugnazione
diretta delle leggi regionali.
Ed invero,
quando si sia definita la promulgazione come un "atto costituzionale"
o un atto "di potere politico", nulla ancora si sarebbe detto che
valga a differenziarla da ogni altro atto idoneo a dar luogo a conflitti di
attribuzione tra Stato e Regione, nessuna distinzione al riguardo essendo fatta
dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, che é il solo testo di diritto
positivo che in qualche modo definisca i conflitti di attribuzione
intersoggettivi, come quello di cui alla presente controversia.
Senza
prendere qui posizione in astratto sul problema se, come si ritiene da parte
della dottrina, persino leggi formali ed atti a queste equiparati possano, in
particolari ipotesi, essere all'origine di conflitti di attribuzione tra i
poteri dello Stato, é sufficiente ricordare, mantenendosi entro i limiti del
giudizio in oggetto, che - nulla disponendo, come accennato, né la Costituzione
né l'art. 39 della citata legge n. 87 - la natura dell'atto, che si affermi
invasivo dell'altrui competenza costituzionale, non ha mai assunto, nella
giurisprudenza di questa Corte, rilievo determinante ai fini della
ammissibilità di conflitti tra Stato e Regioni.
Atti idonei a
provocarne l'insorgere sono stati, infatti, ritenuti così concreti
provvedimenti amministrativi, come regolamenti ed altri atti generali; così
atti di controllo, come pronunce giurisdizionali od atti connessi con
l'esercizio della funzione giurisdizionale (e poi ancora, tra gli atti
amministrativi: sia atti definitivi, sia atti preparatori; sia atti formali ed
esterni, sia atti interni, purché esplicanti effetti per i terzi, ed anche
comportamenti concludenti non estrinsecantisi in atti formali).
É perciò
indifferente che la promulgazione delle leggi venga configurata - secondo una
concezione che può dirsi tradizionale - come atto di funzione esecutiva o che
la si consideri inclusa, piuttosto, per attrazione, nel procedimento
legislativo, largamente inteso così da comprendere, oltre alla fase costitutiva
della deliberazione della volontà legislativa, quella, successiva, diretta a
conferirle efficacia esterna nell'ordinamento generale e nei confronti di tutti
i soggetti che vi sono sottoposti. Giacché, in entrambe le ipotesi, non si
incontrano ostacoli, né di diritto positivo né di ordine logico, a riconoscere
la idoneità dell'atto promulgativo a dar luogo a conflitti di attribuzione,
quando ne ricorrano, beninteso, le altre condizioni.
E non é vero
che, in tal guisa, verrebbe frustrata la distinzione tra giudizio sulle leggi
(anche per vizi della promulgazione) e giudizio in sede di conflitto sull'atto
promulgativo distintamente considerate, ben potendo darsi il caso (come nella
specie) in cui proprio dalla intervenuta promulgazione si assuma risulti
menomato un potere costituzionalmente spettante al Governo e la proposizione
del conflitto sia l'unico mezzo del quale esso dispone per provocare una
decisione di questa Corte che restauri l'ordine delle competenze.
3. - Passando
al merito, é opportuno anzitutto riassumere le vicende della controversia su
cui la Corte é chiamata a decidere. La legge regionale sopra menzionata era
stata rinviata per nuovo esame al Consiglio della Regione Umbria, perché - ad
avviso del Governo - eccedente l'ambito delle materie elencate nell'art. 117
Cost. A tale censura il Governo faceva seguire un rilievo circa la correttezza
dei mezzi adottati per far fronte agli oneri finanziari pluriennali derivanti
dall'applicazione della legge medesima, senza peraltro farne specifico motivo
di censura, così come necessario, secondo i principi affermati da questa Corte
nella sent. n.
212 dell'anno 1976, quanto meno ai fini che allora venivano in
considerazione.
Nella seduta
del 6 marzo 1975 la legge era approvata con la maggioranza assoluta del
Consiglio, venendo peraltro modificata nella parte concernente la copertura
della spesa, con l'adozione di un sistema diverso da quello originario.
Inoltre, la decorrenza degli impegni di spesa autorizzati e della relativa
provvista dei mezzi occorrenti per finanziarli veniva fatta " slittare
" di un anno, a partire, cioè, dal 1975, anziché dal 1974.
Il 26 marzo
il Presidente della Giunta regionale promulgava la legge, precisando che il
visto del Commissario del Governo doveva ritenersi tacitamente apposto per
mancata impugnazione entro i quindici giorni dalla seconda deliberazione: onde,
come già detto, il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Governo,
che aveva frattanto provveduto altresì, in data 26 marzo, a rinviarla al
Consiglio regionale malgrado la promulgazione fattane in quello stesso giorno.
Secondo
l'assunto della difesa dello Stato, la legge de qua, per effetto delle
modificazioni introdotte al testo approvato in prima lettura, era da
considerarsi "nuova" e perciò suscettibile, entro trenta giorni dalla
seconda approvazione, di ulteriore rinvio all'organo regionale deliberante:
l'intervenuta promulgazione dopo il minor termine di quindici giorni avrebbe
pertanto illegittimamente inciso su una competenza costituzionale del Governo,
impedendogli di esercitare efficacemente il potere di rinvio, a norma del terzo
comma dell'art. 127 della Costituzione.
Secondo
l'assunto della difesa della Regione, per contro, le modifiche apportate al
testo originario non sarebbero tali da rendere "nuova" la legge, che
avrebbe quindi dovuto considerarsi riapprovata "integralmente", ai
sensi dell'art. 127, ultimo comma, Cost. (e con la maggioranza ivi prescritta
per tale ipotesi) e conseguentemente soggetta soltanto ad eventuale
impugnazione entro quindici giorni: di guisa che legittimamente, scaduto questo
termine senza che alcuna impugnazione fosse stata proposta, il Presidente della
Regione avrebbe proceduto alla promulgazione.
4. - Nei suoi
termini essenziali, il problema é, dunque, di stabilire se una legge regionale,
rinviata al Consiglio per nuovo esame e da questo riapprovata a maggioranza
assoluta, della quale una parte sia stata confermata disattendendo le censure
governative ed altra parte modificata, sia qualificabile come la stessa legge
approvata "di nuovo", secondo la formula dell'ultimo comma dell'art.
127 Cost., e quindi non più suscettibile di rinvio. Ed in proposito osserva la
Corte che il ripetersi nella prassi a poca distanza di tempo di equivoci e
contestazioni ed il persistere di gravi dubbi dottrinali convincono della
necessità che, al di là degli aspetti particolari che possono presentare i
singoli casi di specie, il problema riceva una soluzione netta e lineare, che
dia immediata certezza a tutti gli operatori interessati quanto agli obblighi
ed alle facoltà che ad essi rispettivamente competono.
Il Presidente
del Consiglio regionale, infatti, dev' essere prontamente in grado di conoscere
come comportarsi in sede di proclamazione del risultato della votazione avente
ad oggetto un disegno di legge in seconda deliberazione a seguito di rinvio,
posto che, qualora il testo ne sia rimasto del tutto immutato e la maggioranza
assoluta non sia stata raggiunta, la legge non potrebbe dichiararsi approvata,
e se invece fosse data per approvata sarebbe censurabile per contrasto con
l'art. 127
Cost. (sent. nn. 153 e 235
del 1976). Dal canto suo il Presidente della Regione deve essere messo in
grado di decidere sollecitamente se promulgarla dopo il decorso di quindici
giorni o se attendere sino al trentesimo giorno; e lo stesso Governo della
Repubblica, ove ritenga di opporsi all'entrata in vigore della legge
precludendone la promulgazione, se gli incomba l'onere di impugnarla davanti
alla Corte (o davanti alle Camere per contrasto di interessi) entro il primo
termine, ovvero di rinviarla ulteriormente al Consiglio entro quello di trenta
giorni.
Ma qualsiasi
distinzione tra modifiche sostanziali e non; tra modifiche più o meno incisive;
come pure tra modifiche collegate ai motivi del rinvio, e modifiche ulteriori e
diverse, si rivela, all'atto pratico, estremamente difficile e fonte di
incertezze. Ed invero:
A) L'atto di
rinvio non é formalmente tipizzato dalla legge, potendo perciò accadere (come
in fatto é accaduto nella specie) che una modifica sia introdotta aderendo a
rilievi governativi, non concretanti però (ai sensi della ricordata sent. n. 212 del
1976) vere e proprie censure, sorgendo allora il dubbio se una modifica
siffatta sia da considerare "in accoglimento" del rinvio.
B) Di solito,
l'atto di rinvio non contiene proposte specifiche, limitandosi ad enunciare i
vizi ravvisati nella delibera legislativa regionale, sicché é ben possibile che
il Consiglio regionale abbia dinanzi a sé la scelta tra più modi per
conformarsi alle censure governative e che, nel procedervi, incorra in nuovi
vizi di legittimità costituzionale o di merito.
C) Può darsi
altresì che le modifiche introdotte al testo precedente ne rendano, a giudizio
del Consiglio, necessarie delle altre, concernenti disposizioni alle quali
l'atto di rinvio non aveva (e non poteva avere) riferimento: nel qual caso,
sarebbe dubbio se modifiche conseguenziali del genere siano da attrarre o meno
tra quelle "in accoglimento" delle censure del Governo.
5. - Ciò
premesso, l'unica soluzione che dia sempre pratica certezza é quella più
strettamente aderente al testo e alla ratio dell'art. 127, ultimo comma, Cost.:
che ricollega l'esigenza della maggioranza assoluta e il decorso del termine di
quindici giorni per la promulgazione o per l'eventuale ricorso governativo al
dato, di agevole e sicura verificazione, che la legge sia stata approvata
"di nuovo": vale a dire, nel medesimo identico testo che aveva
formato oggetto della prima deliberazione e del successivo rinvio.
Letteralmente,
infatti, quando l'art. 127 usa l'espressione "ove il Consiglio regionale
l'approvi di nuovo", non può che riferirsi a quella determinata legge, già
in precedenza approvata, senza che vi sia apportata modificazione alcuna;
mentre, logicamente, la norma si giustifica considerando che, in tanto é
richiesta la maggioranza assoluta ed in tanto viene aperto l'adito alla
impugnazione, in quanto il Consiglio regionale abbia inteso limitarsi a
confermare la propria anteriore deliberazione, resistendo al rinvio.
Le
conclusioni sopra esposte si allineano, d'altronde, in perfetta simmetria con
quanto disposto - sia pure a livello di legislazione ordinaria - dall'art. 48
della legge 10 febbraio 1953, n. 62, con riferimento all'ipotesi (sotto
molteplici aspetti analoga) delle conseguenze del rinvio (anche qui,
"per...riesame": art. 47) delle deliberazioni non legislative
regionali, per motivi di merito: nel senso precisamente che, "ove il
Consiglio regionale confermi senza modificare, a maggioranza assoluta (...) la
deliberazione al cui riesame sia stato inviato dalla Commissione di controllo
(...), la deliberazione diviene esecutiva se non venga annullata nel termine di
venti giorni per vizi di legittimità " (si veda anche, nello stesso ordine
di idee, per il controllo di merito sugli atti degli enti locali minori, il
successivo art. 60, ultimo comma). E sono altresì coerenti con il principio,
ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, della necessaria
corrispondenza dei motivi di rinvio delle leggi regionali con quelli addotti
nell'eventuale successivo ricorso, "in modo da consentire al Consiglio
regionale una consapevole deliberazione e al Governo di valutare, tenuto conto
di siffatta manifestazione di volontà, se sia opportuno promuovere la questione
di legittimità costituzionale" (sent. n. 123 del
1975), o quella di merito davanti alle Camere.
É poi ovvio
che, qualora il Consiglio regionale abbia modificato la legge rinviatagli per
conformarsi, e realmente conformandosi, ai rilievi prospettati con l'atto di
rinvio, senza incorrere in nuovi vizi, il Governo non avrà alcun interesse a
disporre un nuovo rinvio, di tal che, decorsi i trenta giorni, la legge sarà
promulgata, pubblicata ed entrerà in vigore.
Discende
altresì da quanto precede che, ove la legge regionale sia stata modificata in
seconda deliberazione, anche se con la maggioranza assoluta, il Governo non può
impugnarla, ma soltanto rinviarla per nuovo esame al Consiglio.
6. - Alla
stregua delle considerazioni dianzi svolte con specifico riguardo
all'applicazione dell'art. 127, ultimo comma, Cost., poiché il Consiglio
regionale, in sede di seconda deliberazione, ha innovato alla legge in oggetto
relativamente alle disposizioni di carattere finanziario, deve riconoscersi che
il Presidente della Regione non aveva il potere di promulgarla senza attendere
il decorso del termine di trenta giorni per un eventuale ulteriore rinvio.
A norma
dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'atto promulgativo deve quindi
essere annullato, consentendosi così al rinvio disposto, in pari data, dal
Governo di avere il suo corso regolare.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che
non spettava al Presidente della Regione Umbria procedere alla promulgazione
della legge regionale 26 marzo 1975, n. 22, recante provvidenze in favore delle
cooperative di produzione, lavoro e di trasporto, prima che fossero decorsi
trenta giorni dalla deliberazione consiliare del 6 marzo 1975, ed in
conseguenza annulla la promulgazione medesima.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4
gennaio 1977.
Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Angelo DE
MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio
CRISAFULLI - Nicola REALE - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA
- Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 20 gennaio 1977.