SENTENZA
N. 3
ANNO 1977
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 2 aprile 1958, n. 332
(Attribuzione della personalità giuridica di diritto pubblico all'ente per il
museo nazionale di scienza e tecnica "Leonardo da Vinci" in Milano),
nel testo modificato dall'art. 2 della legge 21 febbraio 1961, n. 95, promosso
con ordinanza emessa il 13 dicembre 1975 dal tribunale di Milano nel
procedimento civile vertente tra Modenesi Gabriella ed altri e Ogliari Francesco,
iscritta al n. 103 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 78 del 24 marzo 1976.
Visti gli
atti di costituzione di Modenesi Gabriella, Ogliari Francesco, nonché l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1976 il Giudice relatore Edoardo Volterra;
uditi gli
avvocati Antonio Sicardi e Michele Giorgianni, per Ogliari e il sostituto
avvocato generale dello Stato Giuseppe Angelini Rota, per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel
corso del procedimento promosso da Gabriella Modenesi, Marianna Vaccaro Colombo
e Carla Colombo per l'annullamento dell'elezione a consigliere comunale di
Milano di Francesco Ogliari, basato sulla circostanza che il neoeletto
ricopriva, al momento della convalida dei risultati, la carica di presidente
del Museo nazionale della scienza e della tecnica "Leonardo da
Vinci", Ente sovvenzionato dal Comune di Milano, il tribunale di Milano,
con ordinanza emessa il 13 dicembre 1975 sollevava questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge 2 aprile 1958, n. 332, per come
modificato dall'art. 2 della legge 21 febbraio 1961, n. 95, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione.
Secondo il
tribunale, le norme impugnate, che prevedono la partecipazione al consiglio di
amministrazione del museo di tre rappresentanti del Comune di Milano,
escludono, per costante giurisprudenza della Corte di cassazione,
l'incompatibilità o l'ineleggibilità di detti rappresentanti alla carica di
consigliere comunale.
Ciò
avverrebbe in deroga al principio generale contenuto nell'art. 15, n. 3 del
t.u. n. 570 del 1960, per il quale gli amministratori di enti dipendenti,
sovvenzionati o vigilati dal Comune, si trovano in posizione d'incompatibilità
o d'ineleggibilità rispetto all'amministrazione di questo ultimo Ente per il
contrasto di interessi che si realizza cumulando la posizione di destinatari di
ordini, di benefici, di controlli, con quelle di direzione, di erogazione, o di
vigilanza, cumulo, secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 129/75)
inconcepibile tanto sul piano della logica comune che su quello della logica
giuridica. Né tale posizione di contrasto d'interessi potrebbe essere sanata
dal fatto che sia la legge stessa a prevedere la partecipazione al Consiglio di
amministrazione di consiglieri comunali, poiché la categoria di amministratori
di enti dipendenti, vigilati o sovvenzionati dal Comune sarebbe omogenea e non
suscettibile di distinzioni dinanzi al principio generale per cui il cumulo
delle relative cariche con quella di consigliere comunale é incompatibile con il
retto esercizio del mandato elettorale.
Di qui la
dedotta violazione del principio di eguaglianza ravvisabile nel diverso
trattamento di situazioni identiche e non giustificabile in base ad un preteso
collegamento funzionale tra la posizione di amministratore comunale e di
consigliere di amministrazione dell'ente, poiché secondo il tribunale, la
normativa denunziata opera nel senso che possono essere designati
amministratori del Museo anche rappresentanti del Comune che siano soggetti
diversi dai consiglieri comunali.
La
discriminazione irragionevole all'interno della categoria di amministratori di
enti dipendenti non verrebbe meno infine per il solo fatto che alcuni enti
siano stati riconosciuti per legge, e che tale legge preveda la presenza di
rappresentanti del Comune nell'amministrazione dell'Ente medesimo, perché non é
possibile assegnare alla forma di riconoscimento (legge piuttosto che decreto
presidenziale) un'efficacia sostanziale tale da rimuovere il contrasto
d'interessi precedentemente esposto.
2. -
L'ordinanza é stata regolarmente comunicata, notificata e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale é intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato. Si sono costituiti Francesco Ogliari, rappresentato e
difeso dagli avvocati Michele Giorgianni, Cesare Grassetti, Vincenzo Palladino
e Antonio Sicardi; Gabriella Modenesi, Marianna Vaccaro Colombo e Carla
Colombo, rappresentate e difese dagli avvocati Renato Paganuzzi ed Arturo
Spano.
3. - Dopo
aver esposto la giurisprudenza della Corte di cassazione, nel senso che vi
sarebbe un rapporto di deroga tra le norme che prevedono la rappresentanza del
Consiglio comunale in Enti vigilati, sovvenzionati o dipendenti dal Comune ed
il principio generale di cui all'art. 15, n. 3, del t.u. n. 570/1960, il
rappresentante delle attrici dubita in primo luogo dell'esattezza di tale
giurisprudenza, muovendo dalla considerazione che rappresentante del Consiglio
comunale non deve essere necessariamente un consigliere comunale.
Secondo la
difesa delle attrici, la ragione per la quale la suprema Corte ritiene che
nella specie la deroga sussista, starebbe nel fatto che per il disposto della
legge ordinaria cesserebbe quel conflitto d'interesse fra l'Ente Comune e gli
altri Enti che é alla base dell'ineleggibilità. Senonché, da un lato,
l'ineleggibilità resterebbe comunque comminata e il giudice non potrebbe
eliminarla fondandosi sulla semplice ratio della norma, quando come nella specie,
non vi sia un rapporto d'incompatibilità logica tra le due disposizioni;
dall'altro lato la premessa porterebbe ad ammettere che non soltanto gli
amministratori nominati dal Comune, ma chiunque, di qualunque provenienza,
perché nominato in un Ente per il quale la legge prevede che vi sia una
rappresentanza del Comune, sia eleggibile nonostante il disposto dell'art. 15,
n. 3, più volte citato. La palese inaccettabilità di tale conclusione
dimostrerebbe che l'incompatibilità in questione discende non da un
ipotizzabile contrasto d'interessi tra il Comune e gli Enti minori, ma dal
contrasto tra le cariche di amministratore di questo e di quell'Ente, contrasto
che la legge ordinaria non potrebbe far cessare.
Tutto ciò
premesso, la difesa delle attrici, considerato che nonostante le difficoltà
sopra accennate la giurisprudenza consolidata dalla Cassazione é ormai nel
senso recepito dal tribunale, e cioè che l'art. 15, n. 3, non si applica nei
confronti di coloro per i quali la legge prevede la nomina ad amministratori in
rappresentanza del Comune, concorda con il giudice a quo in ordine
all'incostituzionalità di simile disposizione, per i motivi già esposti
nell'ordinanza di rimessione, ponendo il dubbio se la regola esposta e
prospettata come incostituzionale vada dedotta dall'art. 4 della legge n.
332,del 1958 impugnata, ovvero più in generale dallo stesso art. 15, n. 3, del
t.u. n. 570 del 1960. Conclude comunque nel senso che la Corte dichiari
l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge n. 332 del 1958, nella
parte in cui prevede che gli amministratori designati dal Comune possano
ricoprire contemporaneamente l'ufficio di consigliere comunale del Comune di
Milano.
4. - Nel
chiedere che la questione venga dichiarata infondata, la difesa di Francesco
Ogliari pone in risalto che l'incompatibilità in questione é posta in via
generale da una legge ordinaria che può ben essere derogata dallo stesso
legislatore ove esso ritenga che situazioni particolari richiedano una
disciplina diversa da quella comune. Ora, secondo il tribunale, tali deroghe
sarebbero giustificate quando esiste un collegamento funzionale fra uffici
facenti capo al Comune e all'Ente dipendente; negando però nella specie che
tale collegamento esista. Senonché tale ristretto concetto di collegamento
funzionale apparirebbe nella sua limitatezza erroneo: la partecipazione di
rappresentanti dell'ente principale, vigilante o sovvenzionante
all'amministrazione dell'ente dipendente o sovvenzionato, sarebbe, invece, una
delle forme di collegamento funzionale fra i due enti, voluta dal legislatore,
non tanto o non solo in considerazione della parziale coincidenza delle
finalità proprie di essi, quanto per realizzare il migliore perseguimento
dell'interesse pubblico complessivo, in ragione del quale il collegamento
funzionale (o d'altra natura) é stato stabilito in deroga alla disciplina
generale della ineleggibilità. E, nel caso, risulterebbe evidente che tanto più
e meglio tale risultato finale sarà perseguito, quanto maggiore, a sua volta, sia
il collegamento del "rappresentante" all'ente che lo designa: come
avviene quando la designazione cada su persona che contemporaneamente sia
amministratore dell'ente principale, vigilante o sovvenzionante. Il
bilanciamento dei principi costituzionali, inseparabili, del buon andamento e
dell'imparzialità della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97 della
Costituzione, avrebbe guidato in questi casi il legislatore nel dettare una
deroga alla disciplina generale sulla ineleggibilità.
5. - Per
l'Avvocatura dello Stato il conflitto d'interessi previsto dall'art. 15, n. 3,
non riguarda i singoli uffici dei due Enti distinti (Consiglio comunale e
consiglio d'amministrazione dell'Ente sovvenzionato) bensì direttamente tali
Enti. E pertanto il collegamento funzionale negato nell'ordinanza di rimessione
sussisterebbe nel senso che il Comune, determinando indirettamente l'attività
dell'ente sovvenzionato, verrebbe garantito in ordine alla regolare
destinazione delle sue sovvenzioni.
Sarebbe
perciò chiaro che, per effetto di tale collegamento, la persona che é designata
a rappresentare il Comune nel consiglio di amministrazione dell'ente
sovvenzionato, proprio perché portatore nella organizzazione di tale ente degli
interessi del Comune, non può mai trovarsi, per ciò solo, in un conflitto di
interessi con il Comune.
In
definitiva, quindi, il dualismo sovvenzionante - sovvenzionato che é
inconcepibile sul piano logico e giuridico, non potrebbe mai realizzarsi nei
confronti delle persone designate dal sovvenzionante a rappresentare il
sovvenzionato, perché in tale caso tutto si risolverebbe nell'ambito degli
interessi dello stesso sovvenzionante.
Per questi
motivi la discriminazione tra amministratori nominati o meno dal Comune, ai
fini dell'eleggibilità a consigliere comunale troverebbe razionale
giustificazione nel fatto che i primi sarebbero strumento del collegamento
funzionale tra sovvenzionante e sovvenzionato, e agirebbero in ogni caso in
conformità degli interessi del Comune, mentre i secondi, non ricevendo alcuna
investitura da parte del Comune, perseguono soltanto gli interessi dell'Ente
contrastanti con quelli del Comune stesso. Conclude perciò perché la questione
venga dichiarata non fondata.
6. - La
difesa dell'Ogliari ha presentato memoria in cui, con ampie ed approfondite
argomentazioni, vengono ribadite le conclusioni già rassegnate.
Considerato in diritto
1. - Come
precisa esplicitamente l'ordinanza in epigrafe, la denunzia di
incostituzionalità da essa sollevata non investe direttamente la disposizione
dell'art. 4, lett. e), della legge n. 332 del 1958, modificata dall'art. 2,
lett. e), della legge n. 95 del 1961 quale essa é letteralmente formulata dal
legislatore, sibbene l'interpretazione di essa in base a precedenti altre
pronunzie della giurisprudenza ordinaria. Più precisamente, il giudice a quo
chiede alla Corte l'esame della legittimità della deroga che la norma
denunziata avrebbe introdotto al principio di cui agli artt. 9 e 15, n. 3,
della legge n. 570 del 1960, deroga non dichiarata esplicitamente dalla legge,
ma introdotta in via interpretativa dalla giurisprudenza.
Secondo
questa, la previsione legislativa della partecipazione di rappresentanti
comunali all'amministrazione di enti dipendenti vigilati o sovvenzionati dal
Comune che ha operato la designazione farebbe venir meno la causa di
ineleggibilità nei loro confronti.
Il principio
affermato in via interpretativa dalla recente giurisprudenza della Cassazione
va più esattamente riassunto nell'affermazione che solo il legislatore, nel
porre le norme di organizzazione di enti che rientrano nelle categorie come
sopra elencate e nell'apprezzarne i compiti e le finalità in relazione a quelli
del Comune, può escludere che la presenza di consiglieri comunali
nell'amministrazione di detti enti determini quella situazione conflittuale che
in linea di principio sussiste e va eliminata.
In queste
ipotesi, ha motivato la Cassazione, il divieto viene a cessare, dovendosi
escludere che una situazione di contrasto, anche soltanto potenziale, di
interessi fra il soggetto che rappresenta il Comune stesso possa concretizzarsi
in dipendenza di una funzione che il primo esplica per disposizione di legge
quale rappresentante del secondo e nella quale, pertanto, non può verificarsi,
secondo l'apprezzamento del legislatore, quel conflitto che la legge vuole
evitare.
Da varie
recenti pronunzie della magistratura ordinaria può desumersi l'accoglimento del
principio che anche una disposizione legislativa nella quale sia genericamente
prevista la presenza in un ente di un rappresentante del Comune, anche se non
sia specificatamente indicato che rivesta la carica di membro del consiglio
comunale, abbia l'efficacia di escludere l'ineleggibilità di cui alla
richiamata legge del 1960.
Nella sua
ordinanza il giudice a quo chiede alla Corte di verificare la legittimità, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, della deroga come sopra formulata in
via interpretativa, in quanto, afferma, neppure il legislatore può dettare
trattamenti differenti in situazioni identiche. L'applicazione della deroga
suesposta introdurrebbe infatti una eccezione ad una generale disposizione legislativa
senza che sussistano specifiche ragioni che valgano a giustificarla e creando
in tal modo, in contrasto con il principio costituzionale di uguaglianza, una
disparità di trattamento di enti dipendenti, sovvenzionati o vigilati dal
Comune.
2. - L'art.
15 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, contenente il testo unico delle leggi per
la composizione e l'elezione degli organi delle amministrazioni comunali é già
stato oggetto di ripetuto esame sotto diversi profili da parte di questa Corte,
la quale con recente sentenza n. 129 del
1975 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del n. 3, limitatamente
alla parte in cui considera ineleggibili gli amministratori di enti, istituti o
aziende dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza del Comune, che siano
cessati dalla carica o si siano dimessi prima della convalida dell'elezione.
Ha invece
ritenuto costituzionalmente legittimo il medesimo art. 15, n. 3, nella parte in
cui, all'interno della categoria degli enti come sopra indicati, non introduce
una distinzione fra enti le cui finalità possono collidere e quelli i cui scopi
sono, anche se solo parzialmente, coincidenti con quelli perseguiti dal Comune.
"É
ovvio", ha infatti motivato la Corte, "che nel dettato, come nella
ratio, della disposizione, il conflitto determinante la situazione di
ineleggibilità non é originato dal contrasto degli scopi perseguiti dagli enti
in questione giacché questi - in via generale - debbono ritenersi tutti
ugualmente volti a soddisfare i bisogni della comunità. Ciò che rileva, invece,
é quel contrasto di interessi che si realizza quando gli amministratori di enti
dipendenti, sovvenzionati o vigilati dal Comune, divengono amministratori anche
di questo ente, cumulando la posizione di destinatari di ordini, di benefici o
di controlli con quella di direzione, di erogazione e di vigilanza. Il che é
inconcepibile, non solo sul piano della logica comune, ma anche di quella
giuridica".
3. -
Coerentemente ai principi che emergono dalle sentenze della Corte non può
accogliersi l'orientamento giurisprudenziale per cui anche una generica
indicazione legislativa che il Comune abbia propri rappresentanti in un ente
valga a togliere il contrasto di interessi del cumulo delle posizioni di
vigilato e di vigilante, di sovvenzionato e di sovvenzionante, di direttore e
di sottoposto che la Corte ha considerato inconcepibile sotto il profilo logico
e giuridico e come causa ineluttabile di ineleggibilità a consigliere comunale.
Tale
orientamento, motivato sulle considerazioni esposte al n. 1, facendo
riferimento più ad un presunto contrasto di interessi tra vari enti che a
quello dei titolari dei diversi uffici, che, invece, la Corte ha ritenuto a
fondamento della norma di cui all'art. 15, n. 3, citato, viola i principi
costituzionali di uguaglianza in materia di elettorato passivo non sussistendo
alcuna necessità organica (specificamente rilevata dal legislatore in base a
valutazioni immuni da irragionevolezza) che i rappresentanti del Comune siano
nel contempo consiglieri del Comune medesimo.
4. - Passando
all'esame della norma denunziata, va rilevato che l'art. 4, lett. e), della
legge 1958, n. 332, e l'art. 2, lett. e), della legge n. 95 del 1961 hanno la
conseguente identica formulazione "l'Ente é retto da un Consiglio di
amministrazione composto... e) da tre rappresentanti del comune di Milano,
designati dal Consiglio comunale".
Da detta
dizione può solo ricavarsi la disposizione normativa che tre dei consiglieri
d'amministrazione dell'ente devono essere rappresentanti del Comune di Milano,
designati dal Consiglio comunale fra le persone che questo, con la più ampia
discrezionalità, ritiene idonee: non é affatto prescritto che questi
consiglieri debbano necessariamente essere consiglieri comunali.
L'amplissima
libertà di scelta affidata dal legislatore al consiglio comunale di Milano e
l'assoluta mancanza nella norma impugnata di una specifica indicazione della
qualifica di consigliere comunale per i rappresentanti del Comune in seno al
consiglio di amministrazione dell'Ente "Leonardo da Vinci" non solo
non consente di desumere secondo un'interpretazione conforme a Costituzione la
tacita volontà del legislatore di introdurre una particolare deroga all'art. 15
del t.u. n. 570 del 1960, ma neppure ritiene che lo stesso legislatore abbia in
questo caso specifico e con la norma impugnata implicitamente escluso nel suo
apprezzamento l'esistenza anche potenziale di ogni e qualunque conflitto di
interessi, o di interferenza organizzativa o di collegamento funzionale fra il
Comune di Milano e l'Ente in parola nonché di ogni e qualunque dualismo
inerenti al cumulo della posizione di destinatari di ordini, di benefici o di
controlli con quella di direzione, di erogazione e di vigilanza.
5. - Ne
consegue pertanto che, rispetto alla norma di cui all'art. 2, lett. e), della
legge n. 95 del 1961 non sussiste né può sussistere quella deroga all'art. 15
del t.u. di cui al d.P.R. n. 570 del 1960 che viene costituzionalmente
denunziata con l'ordinanza in epigrafe e pertanto é palese l'infondatezza ai
fini del giudizio in corso della questione così sollevata.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara, nei
sensi di cui in motivazione, non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge 2 aprile 1958, n. 332 (Attribuzione
della personalità giuridica di diritto pubblico all'ente per il museo nazionale
di scienza e tecnica "Leonardo da vinci" in Milano), così come
modificato dall'art. 2 della legge 21 febbraio 1961, n. 95, sollevata
dall'ordinanza in epigrafe in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4
gennaio 1977.
Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Angelo DE
MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio
CRISAFULLI - Nicola REALE - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA
- Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 12 gennaio 1977.