SENTENZA N. 129
ANNO 1975
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale dell'art. 15, numeri 3 e 7, del d.P.R.
16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la
elezione degli organi delle Amministrazioni comunali), promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 3 luglio 1972 dalla Corte suprema di cassazione -
sezione I civile - sul ricorso elettorale di Cinelli Orazio contro Calomino
Antonio, iscritta al n. 24 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 55 del 28 febbraio 1973;
2) ordinanza emessa il 30 marzo 1973 dal tribunale di Torino sul ricorso
elettorale di Dauro Luigi contro Jona
Luciano, iscritta al n. 253 del registro ordinanze 1973 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 205 dell'8
agosto 1973;
3) ordinanza emessa il 27 giugno 1973 dal tribunale di Spoleto sul
ricorso elettorale del Prefetto di Perugia contro Spoletini
Raffaele, iscritta al n. 300 del registro ordinanze 1973 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 236 del 12 settembre 1973;
4) ordinanza emessa il 19 giugno 1973 dal tribunale di Paola sui ricorsi
elettorali riuniti di Basile Carmelo ed altri contro Valenza Giuseppe ed altri, iscritta al n. 12 del registro ordinanze 1974 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 62 del 6 marzo 1974;
5) ordinanza emessa il 2 maggio 1973 dal tribunale di Lucera
sul ricorso elettorale di Ippolito Vincenzo ed altro contro Follieri
Libero Giulio ed altri, iscritta al n. 243 del
registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 180 del 10 luglio 1974.
Visti gli atti di costituzione di Jona Luciano,
di Valenza Giuseppe e di Di
Bianco Antonio;
udito nell'udienza pubblica del 5 marzo 1975 il
Giudice relatore Ercole Rocchetti.
Ritenuto in fatto
1. - In riferimento all'art. 51 della
Costituzione, che garantisce a tutti i cittadini il diritto di accedere agli
uffici pubblici e alle cariche elettive,
Nessuno si é costituito o é intervenuto in
questo giudizio.
2. - Per motivi sostanzialmente analoghi, il tribunale di Lucera, con ordinanza emessa il 2 maggio
Nemmeno in questo giudizio vi é stata costituzione di parti.
3. - Il tribunale di Torino, con ordinanza emessa il 30 marzo 1973 nel
procedimento relativo al ricorso proposto da Dauro
Luigi nei confronti di Jona Luciano, ha impugnato,
pure con riferimento agli artt. 3 e 51 della
Costituzione, ma sotto altro profilo, l'art. 15, n. 3, del t.u. 16 maggio 1960,
n. 570. Secondo il tribunale, tale norma dovrebbe ritenersi illegittima per
difetto di tipizzazione, di determinatezza e di precisione, sia in ordine alla
espressione "enti, istituti od aziende", sia con riguardo alla
nozione di "vigilanza".
Nel giudizio dinanzi alla Corte si é costituito il prof. Luciano Jona che, con deduzioni depositate in cancelleria il 6
agosto 1973, sostiene la illegittimità costituzionale
della norma impugnata con argomentazioni analoghe a quelle contenute nella
ordinanza di rinvio.
4. - Allo stesso ordine di censura é ispirata l'ordinanza emessa il 27
giugno 1973 dal tribunale di Spoleto, che ha denunciato la illegittimità
costituzionale del citato art. 15, numeri 3 e 7, con riferimento all'art. 51
della Costituzione. Secondo il giudice a quo, le ipotesi di ineleggibilità
formulate nelle norme impugnate sembrano tanto late,
generiche e polivalenti da causare notevoli perplessità interpretative e da
consentire la loro estensione anche ai casi che potrebbero essere ritenuti non
oggetto della effettiva previsione voluta dal legislatore.
Nessuna delle parti si é costituita in giudizio.
5. - Nei confronti dell'art. 15, n. 3, del d.P.R.
16 maggio 1960, n. 570, e sempre nella parte in cui contempla la ineleggibilità a consigliere comunale degli
amministratori di enti sovvenzionati o sottoposti a vigilanza da parte del
Comune, é stata proposta altra questione di legittimità costituzionale con
riferimento agli artt. 51 e 3 della Costituzione, ma
sotto altro profilo, dal tribunale di Paola, con ordinanza emessa il 19 giugno
1973 nel procedimento relativo ai ricorsi riuniti proposti da Frassetti contro Leta, da Frassetti
contro Di Bianco e da Basile e Tricarico contro
Valenza.
Il tribunale, rispetto agli impedimenti all'esercizio del diritto di
elettorato passivo, costituiti dall'essere il soggetto interessato
amministratore di un ente sovvenzionato o sottoposto a vigilanza del Comune,
ritiene che occorra distinguere tra quegli enti che, per la loro natura o per
gli scopi cui tendono o per altro motivo, si trovino in una situazione di
effettivo, e, se non attuale, almeno potenziale, conflitto di interessi con il
Comune, e quegli altri enti rispetto ai quali non si può nemmeno ipotizzare
l'esistenza di una posizione di conflitto perché perseguono fini analoghi o
compresi in quelli stessi perseguiti dal Comune.
Ora, poiché la indistinta e indifferenziata
causa di ineleggibilità, prevista dalla norma impugnata, non terrebbe conto
della predetta essenziale differenziazione, né con riferimento alla natura
degli enti né con riguardo al tipo di interessi in concreto perseguiti, il
giudice a quo opina che la norma denunciata si presenti ultronea
rispetto alla stessa ratio contemplata dal legislatore e sia perciò in
contrasto con i precetti costituzionali contenuti negli artt.
51 e 3 della Costituzione.
Nel presente giudizio si sono costituiti i resistenti
Giuseppe Valenza e Antonio Di Bianco, rappresentati e difesi dall'avv.
Salvatore Foderaro, che con deduzioni del 30 luglio
1973 e successiva memoria del 28 giugno
6. - Tutte le menzionate ordinanze sono state ritualmente
notificate comunicate e pubblicate.
Considerato in diritto
1. - Poiché le cinque ordinanze indicate in epigrafe denunziano le stesse
disposizioni di legge, le cause da esse promosse
possono essere riunite e decise con unica sentenza.
2. - Tutte le ordinanze di rinvio sollevano il dubbio che la norma
contenuta nell'art. 15, n. 3, del d.P.R. 16 maggio
1960, n. 570, sulla composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni
comunali, contrasti con gli artt. 3 e 51 della
Costituzione. In ordine ai motivi del dedotto contrasto, i giudici a quo non
prospettano però un unico ordine di censure, ma sostengono volta a volta che le
cause di ineleggibilità previste in quella norma siano
costituzionalmente illegittime sotto tre profili diversi: 1) per la loro
indeterminatezza circa il momento in cui deve verificarsi l'effetto ostativo;
2) per la imprecisione concettuale della loro terminologia; 3) per l'assenza di
una concreta posizione conflittuale con gli interessi che si intendono
tutelare. Il tribunale di Spoleto, poi, denuncia, solo con riferimento all'art.
51 della Costituzione, la norma contenuta nell'art. 15, n. 7, del decreto n.
570 del 1960, estendendo anche alle cause di ineleggibilità previste da questa
disposizione la censura di indeterminatezza e di imprecisione terminologica.
Le diverse questioni di legittimità presentano comunque un nucleo comune risolventesi nell'affermazione che le predette cause di
ineleggibilità sembrano ledere, senza apprezzabili ragioni, o, quanto meno,
oltre il limite del necessario, il diritto garantito costituzionalmente ad ogni
cittadino di accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in
condizioni di eguaglianza. A sostegno di tale assunto, tutte le ordinanze
ricordano i precedenti della giurisprudenza di questa Corte in materia di
ineleggibilità a cariche elettive, facendo riferimento in particolare al principio
desunto dall'art. 51 Cost.,
secondo il quale l'eleggibilità rappresenta la regola e la ineleggibilità
l'eccezione (sent. n. 46 del 1969), e
traendo da esso la conseguenza che le cause di ineleggibilità devono essere
interpretate restrittivamente e possono trovare
applicazione solo entro i limiti rigorosamente segnati dalla ratio delle norme
che le determinano.
3. - Individuato il motivo ispiratore delle tre questioni sottoposte
all'esame della Corte, può ora procedersi alla
disamina analitica di esse.
La prima, proposta dalla Corte di cassazione e dal tribunale di Lucera, fonda il motivo di incostituzionalità nella
impossibilità di desumere dalla norma denunziata, con la necessaria precisione,
il momento al quale deve essere rapportato l'effetto ostativo della causa di
ineleggibilità relativa al consigliere eletto che rivesta la carica di
amministratore di ente dipendente, sovvenzionato o sottoposto alla vigilanza
del Comune.
Ritengono in proposito le ordinanze di rinvio che tale causa di
ineleggibilità apparirebbe ultronea ed irrazionale,
se, nella sua applicazione, essa fosse ritenuta operante fin dal momento delle
elezioni, e non già da quello, ad esso successivo,
dell'effettiva insorgenza del conflitto tra gli interessi del Comune, e gli
interessi di altri enti, o del soggetto stesso.
Entro tali limiti, la questione risulta fondata.
In effetti, la norma non precisa in quale momento spieghi la sua
efficacia la causa di ineleggibilità: é, tuttavia, evidente che quel momento
non può coincidere con quello delle elezioni, perché queste non determinano
ancora l'investitura dell'eletto e non gli conferiscono una posizione di
potere, suscettibile di porre in essere quel conflitto di interessi che la
norma é diretta ad evitare.
D'altra parte, non può ammettersi che l'efficacia della causa ostativa di
ineleggibilità possa essere rapportata al momento in cui il conflitto si
manifesti in tutta la sua evidenza, quando cioé
affari concreti dell'ente dipendente, vigilato o sovvenzionato dal Comune siano
portati alla decisione, o anche soltanto alla discussione, mediante iscrizione
all'ordine del giorno, degli organi deliberanti del Comune in cui sieda
l'amministratore di quegli stessi enti nella sua duplice qualità. É appena il
caso di rilevare, in proposito, che un conflitto determinante ineleggibilità,
per essere rilevante, non deve necessariamente essere attuale, bastando che sia
anche soltanto potenziale; la sua potenzialità, infatti, é già sufficiente a
porre in pericolo quegli interessi pubblici che si intendono tutelare mediante la eliminazione della situazione di conflittualità. E non é
dubbio che il consigliere comunale, investito delle funzioni, si trovi, in seno
all'ente, in una posizione di potere che gli consente di interferire nella
conduzione degli affari del Comune, anche prima che essi siano portati
all'esame degli organi deliberanti.
Per risolvere dunque la proposta questione, occorre ricercare il momento
in cui i poteri, a seguito delle elezioni, vengono
effettivamente conferiti al consigliere neo-eletto. E tale momento, secondo
Può pertanto concludersi che la causa di ineleggibilità di che trattasi
spiega efficacia solo con la convalida e può essere perciò rimossa fino al
momento in cui questa viene posta in votazione, nella
prima seduta consiliare.
4. - La seconda questione, proposta con le ordinanze dei tribunali di
Torino e di Spoleto, investe le disposizioni contenute nell'art. 15, nn. 3 e 7. Le norme denunziate sarebbero illegittime per
oscurità della loro formulazione, per la loro genericità, polivalenza e
mancanza di tipizzazione, tanto che esse determinerebbero notevoli perplessità
circa il loro significato, consentendo errori di applicazione con l'inclusione,
o viceversa, l'esclusione, di fattispecie che, probabilmente, dovrebbero
restare rispettivamente escluse o, al contrario, comprese nel dettato
normativo.
In particolare, le ordinanze segnalano l'equivocità dei termini
"enti, istituti e aziende" (n. 3), in quanto non si potrebbe dedurre
dalle parole usate e dal loro coordinamento se, nella disposizione, debbano o non ritenersi comprese le società, di cui pur si
parla nel n. 7, e lamentano l'equivocità del termine "vigilanza",
inteso con significato generico di sorveglianza, e quindi con accezione diversa
e più ampia di quella che esso ha nel diritto amministrativo.
La questione non é fondata.
I termini usati dal legislatore esprimono concetti sufficientemente
precisi per evitare erronee applicazioni. La faticosa elaborazione della
dottrina e della giurisprudenza ha già da tempo conferito a quei termini un
contenuto che può considerarsi delimitato in modo soddisfacente: inoltre, non é
escluso che l'interprete, con l'ausilio dei comuni canoni ermeneutici,
e alla luce dei principi costituzionali, riesca a dar loro contorni ancora più
netti e maggiore aderenza alla molteplice varietà dei casi che possano
presentarsi nell'esperienza.
Ma questo é essenzialmente compito del giudice, a tutti i livelli; avendo
invece
5. - La terza ed ultima questione é quella proposta dal tribunale di
Paola, il quale ritiene che l'art. 15, n. 3, sia illegittimo nella parte in
cui, all'interno della categoria degli enti dipendenti, vigilati o
sovvenzionati dal Comune, non introduce una distinzione, che sarebbe invece
essenziale, tra enti le cui finalità possono collidere e quelli i cui scopi sono - benché solo parzialmente - coincidenti con quelli
perseguiti dal Comune (es. ECA; Pro-loco).
La questione non é fondata.
É ovvio che nel dettato, come nella ratio, della disposizione, il
conflitto determinante la situazione di ineleggibilità non é originato dal
contrasto degli scopi perseguiti dagli enti in questione
giacché questi - in via generale - debbono ritenersi tutti ugualmente
volti a soddisfare i bisogni della comunità. Ciò che rileva, invece, é quel
contrasto di interessi che si realizza quando gli amministratori di enti
dipendenti, sovvenzionati o vigilati dal Comune, divengono amministratori anche
di questo ente, cumulando la posizione di destinatari di ordini, di benefici o
di controlli con quella di direzione, di erogazione e di vigilanza. Il che é
inconcepibile, non solo sul piano della logica comune, ma anche di quella
giuridica.
PER QUESTI MOTIVI
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, n. 3, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, contenente il testo unico
delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle amministrazioni comunali, limitatamente alla parte in- cui
considera ineleggibili gli amministratori di enti,
istituti o aziende dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza del
Comune, che siano cessati dalla carica o si siano dimessi prima della convalida
dell'elezione;
2) dichiara non fondate le altre questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 15, nn. 3 e 7, dello stesso decreto
presidenziale, proposte con le ordinanze in epigrafe, dai tribunali di Torino,
Spoleto e Paola, in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 21 maggio 1975.
Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 28 maggio 1975.