SENTENZA N. 151
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Michele FRAGALI,
Presidente
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista
BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 16 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745 (provvedimenti
straordinari per la ripresa economica), convertito in legge 18 dicembre 1970,
n. 1034, promosso con ordinanza emessa il 25 maggio 1972 dalla Corte
costituzionale in giudizi riuniti per conflitto di attribuzione tra lo Stato e
la Regione siciliana, iscritta al n. 208 del registro ordinanze 1972 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 141 del 31 maggio 1972.
Visti gli atti di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri e del Presidente della
Regione siciliana;
udito nell'udienza pubblica
del 21 giugno 1972 il Giudice relatore Michele Fragali;
uditi l'avv. Salvatore
Villari, per la Regione siciliana, ed il sostituto avvocato generale dello
Stato Umberto Coronas, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - In precedenti udienze
sono venuti in discussione ricorsi per conflitto di attribuzioni proposti dal
Presidente del Consiglio dei ministri e dal Presidente della Regione siciliana
in relazione a numerosi decreti emessi dall'Assessore regionale per l'industria
e il commercio con i quali si era concesso di installare ed esercitare impianti
di distribuzione di carburanti o si era provveduto in vario modo in ordine ad
autorizzazioni anteriormente rilasciate. Il Presidente del Consiglio dei
ministri impugnava i decreti regionali e assumeva che essi erano stati emessi
in pregiudizio delle competenze statali fissate nell'articolo 16 del d.l. 26
ottobre 1970, n. 745, convertito con modificazioni nella legge 18 dicembre
1970, n. 1034, il quale subordina il rilascio di concessioni di impianto e di
esercizio dei distributori di carburanti all'osservanza degli indirizzi
elaborati dal Comitato interministeriale per la programmazione economica e dei
criteri stabiliti dal Ministro per l'industria su parere delle Regioni e di una
commissione consultiva ministeriale. Il Presidente della Regione siciliana,
dopo aver sostenuto che la norma predetta non faceva salve le competenze
regionali nella materia trasferite alla Regione con il d.P.R. 5 novembre 1949,
n. 1182, impugnava il successivo d.P.R. 27 ottobre 1971, n. 1269, contenente
norme per l'esecuzione dell'art. 16 del menzionato d.l. del 1970 e una
circolare ministeriale 2 febbraio 1972, perché nemmeno essi tenevano presente
la competenza regionale in materia.
La Corte, riuniti i ricorsi,
con ordinanza 25 maggio 1972, riteneva che sulla decisione dei ricorsi per
conflitto di attribuzioni incideva la legittimità costituzionale del predetto
articolo 16 della menzionata legge del 1970, che ha attribuito alla Regione
solo un compito consultivo del Ministro, senza escludere espressamente, per il
territorio regionale, la competenza degli organi locali dello Stato. E pertanto
disponeva la trattazione innanzi a sé della questione relativa a tale
legittimità sotto il riflesso che non appariva manifestamente infondato
l'assunto della Regione per cui il fatto che essa non ha ancora esercitato in
materia i propri poteri legislativi esclusivi, non implica competenza dello
Stato a sostituire le funzioni amministrative dei propri uffici locali alle
funzioni amministrative degli uffici regionali, dato che nella materia stessa
la Regione esercita già le funzioni amministrative che spettano allo Stato.
2. - Nel processo di
legittimità costituzionale così promosso sono comparsi tanto il Presidente del
Consiglio dei ministri quanto il Presidente della Regione siciliana.
Il primo ha rilevato che
manca nella specie l'oggetto di una questione di legittimità costituzionale
perché, essendosi rilevato che la legge del 1970 non conserva alla Regione
siciliana le competenze trasferitele con le norme di attuazione di cui al
citato d.P.R. 5 novembre 1949, si veniva a profilare un contrasto fra una legge
ordinaria e le norme predette, e cioé un contrasto che si risolve in sede di
applicazione dando la prevalenza a queste ultime, di forza superiore a quella
delle leggi ordinarie nelle singole materie, secondo la sentenza di questa
Corte 30 aprile 1959
n. 30, salva sempre, secondo la giurisprudenza di questa Corte, la riserva
di poteri decisori dello Stato specialmente quando si tratti di interessi
generali, e quindi la competenza dello Stato ad emanare leggi che abbiano
contenuto di programmi e piani riguardanti l'intero territorio statale,
comprese le Regioni a statuto speciale e relativi all’economia di tutto il
Paese o a singoli settori della stessa. L'art. 16 della legge del 1970
stabilisce norme di programmazione degli investimenti nel settore della
distribuzione dei carburanti: dà al comitato interministeriale della
programmazione il compito di fissare i necessari indirizzi per tutto il
territorio statale e al Ministro per l'industria quello di elaborare criteri
obiettivi per il rilascio, in un numero massimo di concessioni per ciascuna
provincia, su parere delle Regioni e di una commissione ministeriale. La norma
predetta dà al Prefetto e, per la Valle d'Aosta, al Presidente della Giunta
regionale, la competenza al rilascio delle concessioni, e questa competenza può
essere esercitata dall'Assessore regionale in virtù della prevalenza delle
norme di attuazione dello Statuto su quelle oggetto della questione proposta.
Il Presidente della Regione
ha precisato come segue le norme dell'art. 16 della legge del 1970 lesive della
competenza regionale:
a) il comma secondo che
conferisce al Prefetto il potere di rilasciare la concessione nell'ambito della
provincia e al Ministro quello di rilasciarla per le autostrade;
b) il comma quinto che, a
parte il carattere di pseudo programmazione conferito al comitato interministeriale
della programmazione, attribuisce al Ministro anche per la Regione siciliana il
compito di determinare annualmente per ciascuna provincia i criteri obiettivi
per il rilascio e il numero delle nuove concessioni rilasciabili nell'anno
successivo;
c) il comma decimo, per la
competenza ad autorizzare la cessione di concessioni da una provincia all'altra
nell'ambito del territorio regionale;
d) il comma undecimo, al
quale vanno estesi i rilievi fatti sul comma secondo;
e) il comma tredicesimo, che
non riconosce il potere regionale di dettare norme di esecuzione della
normativa statale valevoli nel territorio regionale, sempre che la Regione non
intenda di disciplinare la materia esercitando il suo potere legislativo
autonomo;
f) il comma quattordicesimo,
che viola la competenza esclusiva della Regione in materia di enti locali
disponendo che in alcuni centri specificatamente qualificati la concessione d’impianto
e di esercizio dei distributori può essere accordata al comune.
3. - All'udienza del 21
giugno 1972 i difensori hanno ribadito le rispettive tesi ed insistito nelle
conclusioni già prese.
Considerato in diritto
1. - La Corte ha proposto la
questione di legittimità costituzionale di una parte dell'art. 16 del dl. 26
ottobre 1970, n. 745, che ha dettato nuove norme per l'impianto e l'esercizio
dei distributori di carburanti, perché ha ritenuto che detta legge era
applicabile alla Regione siciliana e non vi apparivano rispettate le
attribuzioni che in materia competono alla Regione, in base agli artt. 14,
lett. d), e 20 dello Statuto regionale; attribuzioni ad essa già trasferite con
il d.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182.
L'applicabilità alla Regione
siciliana dell'art. 16 predetto era ammessa, tanto dal Presidente del Consiglio
dei ministri, quanto dal Presidente della Regione siciliana, e deve, in questa
sede, riaffermarsi, perché la Regione non ha ancora esercitato il suo potere
legislativo esclusivo nella materia regolata dalla legge statale. La Regione
peraltro ha dichiarato che vuole prestare osservanza alla legge stessa
nell'applicazione dei poteri amministrativi ad essa trasferiti, proprio in
vista del fatto che essa non ha ancora esercitato la potestà di legislazione
spettantele, ed é chiaro che a quell’osservanza essa non può sottrarsi fino a
quando non abbia validamente legiferato nella materia.
Non é il caso, ciò stante,
di portare l'esame sulla natura dei poteri che il menzionato art. 16 conferisce
al comitato interministeriale per la programmazione ed al Ministro per l'industria,
il commercio e l'artigianato; poteri che la Regione nega possano qualificarsi
di piano o di programma. L'esame di tale questione é inutile anche perché,
secondo la sentenza di questa Corte del 24 gennaio 1964 n. 4, nemmeno la legge
di piano o di programmazione può menomare le competenze amministrative delle
Regioni, e può attribuire allo Stato poteri che assorbano la competenza che la
Regione può esercitare in armonia con quella statale.
2. - La disposizione oggetto
della questione di legittimità costituzionale assegna alla Regione siciliana
soltanto un’attività consultiva nei confronti del Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, da esplicarsi dopo che il comitato
interministeriale per la programmazione avrà deliberato sui criteri di
attuazione della legge statale (comma quinto). Ciò fa intendere che nessun
altro compito spetta alla Regione, nemmeno quello sostitutivo del potere
attribuito al prefetto, come risulta, del resto, dalle disposizioni
regolamentari approvate con d.P.R. 27 ottobre 1971, n. 1269. Si ha conferma di
ciò nel fatto che il primo comma dell'art. 16 suddetto conferisce solo al
Presidente della Giunta valdostana competenza per il rilascio della concessione
nel territorio della Regione e, per quanto in tal modo si sia voluto tener
conto del particolare ordinamento amministrativo della Valle d'Aosta, il non
aver fatto salve anche le attribuzioni della Regione siciliana, a favore della
quale lo Stato si é già spogliato della propria competenza per il particolare
settore, rivela una mens legis discriminatrice in pregiudizio della competenza
siciliana, e rende perciò necessaria una pronunzia di questa Corte.
É esatto che le norme di
attuazione degli statuti delle Regioni ad ordinamento speciale che siano
esplicazione dei principi statutari prevalgono sulle norme delle leggi
ordinarie dello Stato, e, in ragione di tale prevalenza, non danno luogo a
conflitto fra legge ordinaria e norme di attuazione degli statuti stessi. Ma
all'adeguamento suddetto può provvedersi in sede di applicazione della legge
ordinaria soltanto se questa non abbia un contenuto tale da negare effetto alle
norme di attuazione; e, nella specie, la norma denunciata di illegittimità
costituzionale deve ritenersi che non permetta coordinamenti che lascino salva
la competenza della Regione siciliana.
Deve pertanto, entro questi
limiti, pronunziarsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 del decreto
legge 26 ottobre 1970, n. 745, su menzionato.
3. - Un primo motivo d’illegittimità
concerne il potere di rilasciare la concessione d’impianto di esercizio e
quello di autorizzare i trasferimenti d’impianti da una località ad un'altra di
una stessa provincia (commi 2 e 11). Questi poteri debbono essere esercitati
dalla Regione siciliana, non dai prefetti.
Non risultano poi coordinati
con la competenza statutaria della Regione siciliana i poteri del comitato
interministeriale della programmazione circa la determinazione degli indirizzi
da seguire per il rilascio delle concessioni (comma 5): la Regione, essendo
chiamata a dar pareri al Ministro dopo che il comitato per la programmazione
abbia deliberato sugli indirizzi che il Ministro deve seguire, non é posta in
grado di rappresentare al comitato quali siano le necessità locali effettive
così che il comitato le abbia presenti nel quadro delle esigenze generali. Se é
possibile che, nella sede centrale, si stabiliscano, anche con riguardo alla
Sicilia, indirizzi di carattere globale, queste esigenze risulteranno aderenti
più alla realtà sociale quando gli indirizzi siano assunti avendo conoscenza
della valutazione che ne fa la Regione. Analogamente deve dirsi che, senza
voler contestare il potere del Ministero dell'industria di dettare anche per la
Regione siciliana criteri generali di rilascio delle concessioni, sulla base
degli indirizzi del comitato di programmazione (comma 5 già menzionato), deve
spettare alla stessa Regione il potere di specificare, provincia per provincia,
le determinazioni ministeriali; così che la ripartizione dei coefficienti
ministeriali possa avvenire attraverso la considerazione delle concrete
necessità locali.
Deve inoltre affermarsi che
spetta alla Regione la competenza ad accordare l'autorizzazione alla cessione
di concessioni da parte di chi sia proprietario di più impianti di distribuzione
situati in diverse provincie del territorio siciliano (comma 10): la competenza
che é stata attribuita al Ministro per tutto il territorio dello Stato si
spiega con il fatto che il provvedimento autorizzativo riguarda anche zone
territoriali che eccedono i limiti della circoscrizione di un prefetto, ma non
si giustifica quando gli impianti interessano esclusivamente provincie
siciliane.
Il comma 13 non riconosce la
competenza regionale a dettare norme esecutive della legge statale; viceversa
tale competenza attiene alla funzione amministrativa che l'art. 20 del suo
statuto attribuisce alla Regione, e, nell'ambito del regolamento statale e dei
compiti ad essa spettanti, non può essere in nulla pregiudicata.
4. - La Regione ritiene
lesiva della propria competenza la norma del comma secondo che attribuisce al
Ministro la competenza ad accordare le concessioni relative ai distributori di
autostrade; ma la questione non é fondata, a motivo del carattere unitario
della materia, che implica necessità di contemperare anche le esigenze di
Regioni contermini.
Nemmeno fondato é l'assunto
che lede la competenza regionale in materia di enti locali, il comma 14, il
quale, per alcune località, permette di dare la concessione al comune nella
concorrenza di specifiche circostanze. La norma invece dà criteri per
l'attività di distribuzione dei carburanti nelle zone alle quali l'iniziativa
privata non dimostra di avere particolare interesse, ed é perciò coerente alla
necessità di direttive di valore generale, destinate a dare ordine alla rete d’impianti
di distribuzione dei carburanti, e soprattutto ad evitare che in qualche zona
abbiano a verificarsi carenze. Del resto, la norma ha carattere transitorio,
riferendosi all'ipotesi in cui i comuni abbiano chiesto la concessione entro i
180 giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità
costituzionale:
a) dei commi 2, 10, 11
dell'art. 16 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, riguardante provvedimenti
straordinari per la ripresa economica, convertito con modificazioni nella legge
18 dicembre 1970, n. 1034, nella parte in cui non attribuiscono alla Regione
siciliana la competenza alla concessione d’impianto e di esercizio dei
distributori di carburante nell'ambito del territorio regionale,
all'autorizzazione alla cessione di concessioni da parte di chi sia
proprietario di più impianti situati in diverse provincie del territorio
regionale ed all'autorizzazione ai trasferimenti d' impianti da una località ad
un'altra della stessa provincia;
b) del comma 5 dello stesso
art. 16, nella parte in cui non prevede che la Regione siciliana deve essere
sentita dal comitato interministeriale per la programmazione economica per
quanto riguarda l'interesse regionale, prima di deliberare sugli indirizzi per
i quali il comitato ha competenza, e nella parte in cui non prevede che la
Regione possa dettare, con effetto limitato al suo territorio, criteri
obiettivi per il rilascio ed il numero massimo delle nuove concessioni che
possono essere accordate nel corso dell'anno successivo, nel rispetto dei
criteri stabiliti dal Ministro per l'industria, il commercio e l'artigianato;
c) del comma 13 del citato
art. 16, nella parte in cui non prevede la competenza della Regione siciliana
ad emanare norme esecutive della legge statale dirette a regolare il
procedimento di cui alla disposizione stessa, con riguardo ai compiti della
Regione e limitatamente al territorio regionale;
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dei commi 2 e 14 dello stesso art. 16,
nella parte in cui rispettivamente si prevede la competenza del Ministro per
l'industria, il commercio e l'artigianato a rilasciare concessioni per impianti
da installare sulle autostrade e si provvede per le località montane o delle
piccole isole costituenti centri abitati sprovvisti d’impianti di distribuzione
automatica di carburanti; questione proposta in relazione agli artt. 14, lett.
d), e 20 dello statuto regionale siciliano.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 luglio 1972.
Giuseppe CHIARELLI - Michele
FRAGALI
Depositata in cancelleria il
27 luglio 1972.