SENTENZA N. 112
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti promossi con i seguenti ricorsi:
1) ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 23 dicembre 1971, depositato in cancelleria il 28 successivo ed iscritto al n. 32 del registro conflitti 1971, per conflitto d’attribuzione sorto a seguito di decreti del Presidente della Giunta regionale sarda che hanno autorizzato l'emissione di titoli al portatore di società commerciali aventi sede nell'Isola;
2) ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 12 gennaio 1972, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 2 del registro conflitti 1972, per conflitto d’attribuzione sorto a seguito dei decreti 5 ottobre 1971, nn. 856 e 857, dell'Assessore regionale siciliano per l'industria e il commercio, riguardanti l'anonimato azionario delle società SEDA ed ISSA.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni sarda e siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1972 il Giudice relatore Michele Fragali;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri, l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione sarda, e l'avv. Antonio Sorrentino, per la Regione siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con riferimento a decreti del Presidente della Giunta regionale sarda e rispettivamente dell'Assessore regionale siciliano per l'industria e il commercio, che hanno autorizzato l'emissione di nuove azioni al portatore di società commerciali aventi sede nelle rispettive isole o hanno prorogato o confermato autorizzazioni anteriori o concesso lo svincolo della cauzione depositata a garanzia degli adempimenti che ineriscono ad autorizzazioni del genere, il Presidente del Consiglio dei ministri, con atti notificati rispettivamente il 23 dicembre 1971 ed il 12 gennaio 1972, ha ricorso a questa Corte per conflitto d’attribuzione e ha dedotto, in via incidentale, come mezzo al fine, l'illegittimità costituzionale rispettivamente della legge regionale sarda 12 aprile 1957, n. 10, e della legge regionale siciliana 8 luglio 1948, n. 32, su cui si basavano i decreti suindicati.
Il - Presidente del Consiglio ha dedotto che non rientra nella potestà legislativa delle due Regioni modificare, in relazione alle singole attività di propria competenza, la disciplina di materie giuridiche, come quelle delle società e dei titoli di credito, che hanno, nell'ordinamento generale, una loro regolamentazione unitaria ispirata a propri principi e ad individuate esigenze generali. I provvedimenti impugnati ledono la competenza legislativa statale nella materia cui si riferiscono e conseguentemente la ledono le predette leggi regionali.
Il Presidente del Consiglio ha osservato inoltre che la legge 9 ottobre 1971, n. 825, accordando al Governo una delegazione legislativa per la riforma tributaria, ha posto fra i principi direttivi l'abolizione delle deroghe al principio della nominatività obbligatoria dei titoli azionari previsti nelle leggi di regioni a statuto speciale; le due leggi regionali denunciate sono in contrasto:
a) con l'art. 3 della Costituzione, perché creano sperequazioni nel sistema d’accertamento tributario fra cittadini di diverse regioni;
b) con l'art. 53, secondo comma, della Costituzione, perché frustrano le finalità della riforma tributaria, che sono rivolte ad attuare il precetto costituzionale della progressività del carico tributario;
c) con l'art. 42, secondo comma, della Costituzione, perché solo alle leggi dello Stato può essere riconosciuta l'idoneità a garantire, disciplinare e limitare la proprietà privata;
d) con il limite territoriale d’efficacia delle leggi regionali, perché le azioni emesse dalle società esistenti nelle due isole possono circolare liberamente fuori dal territorio regionale, e fuori da tale territorio essere acquistate, negoziate, cedute, così che la legge regionale si sovrapporrebbe geograficamente, oltre che nella sostanza, al procedimento d’accertamento fiscale apprestato dalla legge dello Stato.
Il Presidente del Consiglio ha infine soggiunto: che la legge sarda contrasta con l'art. 4, lett. a, dello Statuto speciale della Sardegna e quella siciliana con l'art. 14, lett. a, dello Statuto speciale della Sicilia; i quali, é vero, danno alle rispettive Regioni competenza in materia d’industria e di commercio, ma, dovendosi escludere il criterio finalistico nelle delimitazioni di tale competenza, ne fanno escludere la disciplina derogatrice alla regola della nominatività dei titoli azionari, che attiene direttamente a rapporti di diritto privato e strumentalmente alla riforma tributaria, esclusi dalla competenza regionale.
2. - La Regione sarda si é costituita il 10 febbraio 1972 e quindi fuori termine. Nel giudizio che la riguarda si é invece costituita la Regione siciliana, la quale ha anzitutto opposto l'inammissibilità dell'impugnazione perché i decreti cui essa si riferisce riguardano azioni per aumento del capitale già formato con azioni al portatore, legittimato da precedenti provvedimenti non impugnati: mancano i termini di un conflitto d’attribuzione se l'atto impugnato é meramente strumentale o esecutivo di altro atto. La legge siciliana 8 luglio 1948, n. 32, é stata riconosciuta legittima dalla sentenza dell'Alta Corte per la Regione siciliana 5 luglio-17 agosto 1948, la quale preclude fra le stesse parti in causa una nuova impugnativa di illegittimità perché intervenuta in un giudizio promosso in via principale. I termini per l'impugnativa diretta delle leggi regionali o statali sono di decadenza, e non avrebbero alcun significato se l'impugnativa potesse riproporsi senza alcun limite di tempo in occasione di un atto di applicazione delle stesse; e peraltro, perché sia ammissibile la questione di legittimità costituzionale incidentalmente al conflitto di attribuzione, occorre che la questione relativa alla competenza ad emanare l'atto impugnato sia autonoma e distinta dalla questione di incostituzionalità della legge, anche se dalla pronuncia su quest'ultima può discendere come conseguenza la pronuncia sulla prima. Nel merito la Regione siciliana osserva:
a) non s’ipotizza la violazione dell'art. 3 della Costituzione, perché il legislatore costituzionale ha previsto per la Regione la possibilità di avere un proprio ordinamento tributario e quindi di un regime regionale della materia diverso da quello dello Stato;
b) il principio della progressività dell'imposta costituisce un criterio direttivo che va apprezzato nel suo complesso e non in relazione a singole imposte;
c) non si scorge come la legge sulla nominatività dei titoli costituisca un limite alla proprietà e quindi attenga a materia riservata alla legislazione statale;
d) non sussiste la violazione del limite territoriale della potestà legislativa della Regione, essendo essenziale che le imprese gestite da società con azioni al portatore abbiano sede in Sicilia; non si può ritenere che vi sia una paratia stagna fra l'economia isolana e quella statale, che implicherebbe negare alla Regione la possibilità di favorire in Sicilia iniziative economiche solo perché possono essere finanziate con capitale non siciliano;
e) la legge regionale rientra nella disciplina della materia dell'industria e del commercio, secondo la predetta sentenza dell'Alta Corte, e non incide direttamente sui rapporti di diritto privato, tanto più che la disciplina della materia delle azioni di società é tuttora contenuta nel codice civile, che ammette azioni non nominative.
3. - Il Presidente del Consiglio ha depositato memoria nella quale insiste nelle deduzioni dei ricorsi; rileva che le deduzioni della Regione sarda sono state depositate fuori termine e, per quanto concerne la Regione siciliana, contesta che la mancanza di impugnazione dei decreti precedenti renda inammissibile il ricorso odierno, esclude che la sentenza dell'Alta Corte per la Sicilia possa precludere la questione di legittimità della legge regionale, che viene denunciata in via incidentale e per motivi nuovi e diversi da quelli esaminati dall'Alta Corte. Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva infine che lo Stato tende ad ottenere una declaratoria che spetta allo Stato di provvedere nella materia di nominatività dei titoli azionari e quindi l'annullamento dei decreti impugnati; solo strumentalmente chiede la declaratoria di illegittimità della legge regionale.
La Regione siciliana ha in una memoria ribadito le sue precedenti deduzioni, quella sarda ha pure depositato una sua memoria pur essendosi costituita intempestivamente.
4. - All'udienza del 12 aprile 1972 i difensori delle parti in causa hanno ribadito le rispettive tesi ed insistito nelle conclusioni già prese.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi possono essere decisi con unica sentenza perché concernono la stessa questione.
2. - Deve anzitutto dichiararsi l'inammissibilità della costituzione della Regione sarda (ricorso n. 32 del 1971), perché fatta dopo il decorso del termine tassativamente previsto, per i procedimenti relativi a conflitti di attribuzione, nell'articolo 27, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti a questa Corte.
3. - I ricorsi sono inammissibili.
In essi il conflitto di attribuzione viene prospettato sul fondamento della mancanza di ogni competenza legislativa regionale nella materia relativa al regime di circolazione dei titoli di credito, alla quale si riferiscono gli atti amministrativi impugnati; ed anzi i ricorsi si concludono con l'affermazione che i motivi di illegittimità delle leggi regionali che hanno ammesso i titoli di credito al regime di quelli al portatore "integrano i vizi costituzionali e statutari da cui sono affetti, direttamente, i provvedimenti amministrativi impugnati".
Non si prospetta cioé, nella specie, una questione di invasione della sfera amministrativa dello Stato da parte delle Regioni, ma nella sostanza si impugnano, in via principale, le leggi regionali sulla base delle quali furono emanati gli atti; e si impugnano queste leggi dopo il decorso del termine di cui agli artt. 127 della Costituzione e 31 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
La pronuncia della Corte in materia di conflitto di attribuzione può certo dar luogo incidentalmente ad una questione di legittimità costituzionale, ma non può esaurirsi nella decisione di tale questione, come avverrebbe nella specie.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili i ricorsi proposti dal Presidente del Consiglio dei ministri, con atti 23 dicembre 1971 e 12 gennaio 1972, rispettivamente contro la Regione siciliana e la Regione sarda, per l’assoluzione di un conflitto di attribuzione relativo ai decreti regionali indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1972.
Giuseppe CHIARELLI - Michele FRAGALI
Depositata in cancelleria il 27 giugno 1972.