SENTENZA N. 66
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 2 ottobre
1971, depositato in cancelleria l'8 successivo ed iscritto al n. 21 del
registro ricorsi 1971, per conflitto d’attribuzione tra lo Stato e la Regione
siciliana sorto a seguito dell'atto dell'Assessore regionale per l'agricoltura
e le foreste n. 2338/RA dell'11 maggio 1971, con il quale sono state approvate
le deliberazioni dell'Ente di sviluppo agricolo per la Sicilia 30 aprile 1971,
n. 139 e n. 140, concernenti il trattamento economico del personale
impiegatizio ed operaio dell'Ente.
Visto l'atto di costituzione
della Regione siciliana;
udito nell'udienza pubblica
dell'8 marzo 1972 il Giudice relatore Giovanni Battista Benedetti;
uditi il sostituto avvocato
generale dello Stato Michele Savarese, per il
Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avvocato Giuseppe Guarino, per la Regione siciliana.
Ritenuto in fatto
Con deliberazioni nn. 139 e 140 del 30 aprile 1971 l'Ente di sviluppo
agricolo in Sicilia regolava provvisoriamente il trattamento economico del
proprio personale impiegatizio ed operaio in attesa della futura adozione del
regolamento organico.
L'Assessore regionale
all'agricoltura e foreste con nota n. 2338 dell'11 maggio 1971 "prendeva
atto" delle suddette delibere.
Avverso tali atti il
Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto ricorso in data 2 ottobre
1971 per conflitto d’attribuzione rilevando che a norma degli artt. 10 e 11 del
D.L.C.P.S. 5 agosto 1947, n. 778, l'E.S.A., quale
ente al cui mantenimento lo Stato concorre con contributi a carattere
continuativo, é tenuto a sottoporre i regolamenti organici concernenti la
disciplina economica e giuridica del proprio personale all'approvazione
dell'Assessore regionale all'agricoltura (al quale sono state trasferite nel
territorio della Regione le attribuzioni del Ministero dell'agricoltura) previo
concerto con il Ministro del tesoro.
Questa procedura, ad avviso
del ricorrente, non sarebbe stata seguita nel caso di specie. Le due impugnate
delibere dell'E.S.A. concernenti la normativa economica del futuro regolamento
organico hanno in sostanza contenuto regolamentare e dovevano essere adottate
previo accordo ed intesa con lo Stato.
Parimenti il provvedimento
assessoriale di "presa d’atto" non avrebbe potuto essere emanato se
non accompagnato da un’analoga "presa d’atto" del Ministero del
tesoro. Con l'espressione usata sì é voluto aggirare la parola
"approvazione" nell'intento di evitare la censura
d’incostituzionalità, ma in effetti l'espressione assessoriale é stata
considerata come atto d’approvazione vuoi dall'organo regionale di controllo,
vuoi dall'E.S.A., che ha difatti dato esecuzione alle delibere.
Non v'é pertanto dubbio che
sia le delibere in questione, sia la nota dell'Assessore siano lesive della
competenza dello Stato e contrastano con gli artt. 14 e 20 dello Statuto
regionale nonché con le relative norme d’attuazione approvate con d.P.R. 7
maggio 1948, n.789.
Nel giudizio dinanzi a
questa Corte si é costituita la Regione siciliana rappresentata e difesa
dall'avv. Giuseppe Guarino.
Nelle proprie deduzioni la
difesa ricorda anzitutto che la presente questione é analoga ai giudizi decisi,
in senso sfavorevole alla Regione, con sentenze 105 del 1968 e 128 del 1969;
confida comunque in un riesame dei presupposti delle precedenti decisioni e
nell'adeguato apprezzamento dei profili nuovi della fattispecie in esame.
In via pregiudiziale il
ricorso sarebbe inammissibile nella parte avente ad oggetto le due
deliberazioni dell'E.S.A., sia perché tali atti non possono formare oggetto di
conflitto d’attribuzione provenendo da soggetti diversi dallo Stato e dalla
Regione, sia perché nessun motivo d’illegittimità viene prospettato nei
confronti delle delibere, essendo le censure d’incostituzionalità prospettate
unicamente avverso il provvedimento assessoriale di controllo.
La pronuncia d'illegittimità
dell'atto di controllo comporterebbe la semplice inefficacia e non anche
l'annullamento delle delibere; per contro l'annullamento di queste ultime ad
opera della Corte produrrebbe un ingiustificato danno per l'E.S.A. che verrebbe
a trovarsi nella necessità di doverle riadottare, con
evidente spreco di tempo e d’attività.
Sempre in via pregiudiziale
la difesa sostiene l'improponibilità del conflitto d’attribuzione e ciò in
quanto, non avendo l'Assessore accordato la propria formale approvazione alle
delibere dell'E.S.A., ma, essendosi limitato a "prendere atto" ossia
a prendere semplicemente conoscenza delle deliberazioni, sarebbe da escludersi
la configurabilità di un’invasione della competenza statale da parte
dell'organo regionale.
Né vale in contrario rilevare
che lo stesso Assessore ha considerato come atto d’approvazione il proprio
provvedimento dal momento che ha avvertito la necessità di raccomandare
all'E.S.A. di prendere gli atti cautelativi necessari per l'eventuale recupero
di somme che dovessero essere dichiarate non dovute a seguito dell'approvazione
del definitivo regolamento. Questa interpretazione della nota assessoriale é
arbitraria. L'Assessore si é limitato a dare un consiglio all'Ente; ciò
evidentemente ha fatto per il caso d’approvazione definitiva, in attesa cioé dell'intervento del Ministro del tesoro.
Col prendere semplicemente
atto delle delibere dell'E.S.A. l'Assessore non ha minimamente pregiudicato
l'intervento del Ministro.
Passando al merito del
ricorso la difesa della Regione precisa che le delibere dell'E.S.A., lungi dal
costituire un regolamento organico del personale, (unica ipotesi questa in
relazione alla quale la legge prescrive il previo concerto del Ministro del
tesoro) sono provvedimenti con oggetto ed efficacia limitati contenendo
disposizioni meramente economiche e peraltro provvisorie dettate per superare
lo stato d’obbiettivo disagio in cui é venuto a trovarsi l'Ente per effetto di
un lungo sciopero attuato dal personale.
La normativa contenuta negli
artt. 10 e 11 del D.L.C.P.S. 778 del 1947 non sarebbe
comunque applicabile all'E.S.A. in quanto superata dalle disposizioni di cui al
d.P.R. 14 febbraio 1966, n. 257, le quali peraltro prevedono l'intervento del
Ministro del tesoro per l'approvazione dei regolamenti organici del personale
dei soli enti di sviluppo specificatamente indicati nell'art. 1 e tra tali enti
non figura l'E.S.A. La ragione di tale esclusione va ricercata nell'art. 14
lett. q dello Statuto siciliano ai sensi del quale lo stato giuridico ed economico
del personale in questione può superare quello del corrispondente personale
statale. Ed é ovvio che l'intervento del Ministro del tesoro, ove mai fosse
concepibile nella specie, sarebbe in contrasto con le attribuzioni in materia
spettanti agli organi regionali, le quali, in corrispondenza della potestà
legislativa esclusiva ex art. 14 dello Statuto, debbono parimenti essere
esclusive.
Ulteriore motivo, secondo la
difesa, per cui la procedura contemplata dagli artt. 10 e 11 del decreto 778
del 1947 non sarebbe applicabile all'E.S.A. sarebbe da ricercarsi nel tipo e
nella natura dei contributi erogati dallo Stato a detto Ente.
Questi contributi non
concorrono al mantenimento dell'E.S.A., né hanno carattere continuativo.
Solamente la Regione elargisce contributi di tipo istituzionale che l'E.S.A.
liberamente impiega per qualsiasi sua attività d'istituto. Lo Stato corrisponde
invece solo contributi di scopo, in relazione ai quali non solo viene
sottoposto uno specifico piano d’attività, ma va data anche la prova della
effettiva utilizzazione.
Ne deriva che nessun
rapporto é istituibile tra questi contributi statali e la retribuzione del
personale; in nessun caso il livello delle retribuzioni può incidere sulla
corresponsione o sulla misura di tali contributi, né é ipotizzabile che ai
contributi statali (vincolati ad uno scopo) possano attingere le retribuzioni
del personale.
Nelle more della discussione
del ricorso, fissata per l’udienza dell'8 marzo 1972, l'Avvocatura dello Stato,
con atto depositato in cancelleria il 12 dicembre 1971, chiedeva a questa Corte
la sospensione della esecuzione dei provvedimenti impugnati, ai sensi dell'art.
40 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
La domanda di sospensione
veniva accolta con ordinanza n. 1 del 13 gennaio
1972, dopo di che la questione tornava alla Corte per la definitiva
cognizione.
Considerato in diritto
1. - Col ricorso in esame
sono state impugnate le deliberazioni nn. 139 e 140
del 30 aprile 1971 con le quali l'Ente di sviluppo agricolo in Sicilia ha
disciplinato il trattamento economico del proprio personale impiegatizio ed
operaio, e la nota n. 2338/RA dell'11 maggio 1971 con la quale l'Assessore
regionale dell'agricoltura e foreste ha dichiarato di "prendere atto"
delle suddette deliberazioni.
La difesa della Regione ha
in via preliminare eccepito l'improponibilità del ricorso sia nella parte che
ha per oggetto le deliberazioni dell'E.S.A., sia nella parte che si riferisce
alla nota assessoriale.
Per quanto riguarda le
delibere esatto é il rilievo che non da tali atti, ma solo dal provvedimento
d’approvazione potrebbe derivare l'invasione di competenza lamentata nella
specie dallo Stato ricorrente. La doglianza fondamentale sostenuta negli
scritti difensivi dell'Avvocatura si rivolge, infatti, essenzialmente al
provvedimento di controllo dell'organo regionale, a quella nota assessoriale
d’approvazione delle delibere dell'E.S.A. che viene denunciata per essere stata
emanata senza il previo concerto con il Ministero del tesoro.
Per quanto riguarda la nota
dell'Assessore prive di rilievo sono le considerazioni svolte secondo le quali,
essendosi l'Assessore limitato a "prendere atto" delle delibere, non
ci si troverebbe in presenza di un vero atto d’approvazione da parte
dell'organo regionale di tutela e non sarebbe quindi configurabile l'invasione
di competenza statale addotta dal ricorrente.
Il testo della nota non
lascia adito a dubbi che l'espressione adoperata "si prende atto"
equivalga, nella specie, ad una vera e propria approvazione.
Giova tener presente che le
deliberazioni erano state adottate dal Consiglio d’amministrazione dell'Ente in
conformità a quanto precedentemente deliberato dalla Giunta regionale col provvedimento
n. 92 del 28 aprile 1971, citato nella lettera assessoriale. L'organo di
controllo regionale, con la nota di cui trattasi, accertava che le
deliberazioni erano state predisposte in modo conforme al deliberato della
Giunta e, in vista della esecutorietà delle stesse, raccomandava all'Ente
"l'assoluta necessità di adottare... tutti gli atti cautelativi necessari
per l'eventuale recupero di somme che dovessero essere dichiarate non
dovute" al personale "anche a seguito dell'approvazione del definitivo
regolamento".
L'atto assessoriale va
quindi rettamente considerato come un formale provvedimento di approvazione
delle delibere ed in relazione ad esso deve ritenersi legittimamente proposto
il presente ricorso.
2. - Venendo al merito
occorre anzitutto rilevare che la questione prospettata é sostanzialmente
identica a quelle che la Corte ha avuto occasione di decidere con le sue
precedenti sentenze n. 105 del 1968
e n. 128 del
1969: stabilire cioé se per la validità ed
efficacia delle indicate deliberazioni dell'E.S.A. sia sufficiente la sola
approvazione dell'Assessore o sia anche necessario il previo concerto con il
Ministro per il tesoro previsto dall'art. 11 del D.L.C.P.S.
5 agosto 1947, n. 778 e, nell'affermativa, se l'omissione di detta intesa
comporti invasione della sfera di competenza statale, in violazione degli artt.
14 e 20 dello Statuto siciliano e delle relative norme di attuazione approvate
con d.P.R. 7 maggio 1948, n. 789.
Il profilo nuovo sul quale
fa leva il patrocinio della Regione, per dimostrare che nel caso di specie non
ricorre il presupposto di applicazione dell'art. 11 del d.l. n. 778, sarebbe costituito
dal fatto che le due delibere dell'E.S.A. non possono essere considerate un
regolamento organico del personale, sia per il contenuto limitato delle loro
disposizioni, unicamente afferenti al trattamento economico, sia per la loro
temporanea efficacia, trattandosi di trattamento "provvisorio" in
attesa dell'approvazione del definitivo regolamento organico.
Ad avviso della Corte la
parzialità del contenuto dei provvedimenti e la loro provvisorietà non
rappresentano elementi validi a far ritenere che essi non abbiano carattere di
regolamento organico. Quel che conta al fine della individuazione di detto
carattere é il contenuto oggettivo delle deliberazioni ed é innegabile che, nel
caso in esame, in cui il Consiglio dell'Ente ha inteso disciplinare in maniera
organica e completa il trattamento economico di tutto il proprio personale
impiegatizio ed operaio, ci si trova di fronte a materia tipica di regolamento.
Se si desse rilievo agli argomenti della parzialità e della provvisorietà
addotti dalla difesa sarebbe agevole sottrarsi all'osservanza della procedura
di approvazione prevista dall'art. 11 del d.l. n. 778 del 1947, mediante
l'emanazione di singoli, parziali provvedimenti concernenti la disciplina
giuridica ed economica del personale.
Il merito della questione
trova puntuale soluzione nelle precedenti sentenze emesse dalla Corte. In
queste é stato già precisato che l'E.S.A. é Ente di diritto pubblico al cui
mantenimento lo Stato concorre con propri contributi, sicché ad esso devono
essere applicati gli artt. 10 e 11 del ripetuto d.l. n. 778 del 1947.
Ad escludere l'intervento
del Ministero del tesoro nella approvazione dei regolamenti organici del
personale dell'Ente non giova il rilievo, formulato nuovamente in questa sede,
in ordine alla distinzione fra contributi di scopo e contributi istituzionali,
poiché questa Corte ha già avuto occasione (sentenza 127 del 1969) di chiarire
in proposito che il presupposto dell'intervento del potere di approvazione
statale é rappresentato dal carattere continuativo dei contributi corrisposti
dallo Stato all'E.S.A. Orbene, questa continuità dell'apporto finanziario
risulta evidente non solo dalla legge 14 luglio 1965, n. 901 (art. 6), che ha
autorizzato la spesa di cospicue somme a favore degli enti di sviluppo - tra i
quali é stato compreso l'E.S.A. - sino all'esercizio finanziario del 1969, ma
anche dal d.l. 26 ottobre 1971, n. 745 (art. 49), che ha autorizzato la spesa
di 40 miliardi per ciascuno degli anni 1970 e 1971 - anno, quest'ultimo, nel
corso del quale sono state adottate le delibere nn.
139 e 140 dell'E.S.A. - per la concessione di contributi a favore degli stessi
enti indicati nell'art. 6 della legge n. 901 testé citata.
Da tutto ciò consegue che
l'Assessore, avendo provveduto ad approvare e rendere esecutive le
deliberazioni con la nota dell'11 maggio 1971, senza la prescritta previa
intesa con il Ministro del tesoro, ha invaso la sfera di competenza di un
organo statale; il suo provvedimento, quindi, in quanto contrario allo Statuto,
deve essere annullato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo
Stato e per esso al Ministro per il tesoro di partecipare, mediante il concerto
previsto dall'art. 11 del D.L.C.P.S. 5 agosto 1947,
n. 778, alla emanazione dei provvedimenti di approvazione, da parte della
Regione siciliana, delle deliberazioni dell'Ente di sviluppo agricolo
concernenti il trattamento economico del personale impiegatizio ed operaio e,
in conseguenza, annulla l'atto dell'Assessore regionale per l'agricoltura e le
foreste n. 2338/RA dell'11 maggio 1971 con il quale sono state approvate le
deliberazioni dell'E.S.A. in data 30 aprile 1971, nn.
139 e 140.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 aprile 1972.
Giuseppe CHIARELLI –
Giovanni Battista BENEDETTI
Depositata in cancelleria il
19 aprile 1972.