SENTENZA N. 97
ANNO 1969
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA,
Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 del regio decreto-legge 21 luglio 1938, n.
1468 (convertito in legge 9 gennaio 1939, n. 142), relativo alla
"disciplina dei magazzini di vendita a prezzo unico", promosso con
ordinanza emessa il 22 dicembre 1967 dal pretore di Saronno nel procedimento
penale a carico di Segalini Luigi, iscritta al n. 11 del Registro ordinanze
1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50 del 24
febbraio 1968.
Visto l'atto d'intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 7
maggio 1969 la relazione del Giudice Francesco Paolo Bonifacio;
udito il sostituto avvocato generale
dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio penale
a carico del signor Luigi Segalini - titolare di un'azienda commerciale di
vendita a prezzi unici - imputato di vari reati per aver posto in commercio
beni non di largo consumo né di valore esiguo in violazione della licenza
rilasciata dal prefetto di Varese, il pretore di Saronno ha sollevato una
questione di legittimità costituzionale concernente l'art. 2 del regio
decreto-legge 21 luglio 1938, n. 1468, convertito in legge 9 gennaio 1939, n.
142.
L'ordinanza di rimessione, emessa il
22 dicembre 1967, sostiene che l'attribuzione al prefetto del potere di
concedere la licenza per l'apertura dei magazzini di vendita a prezzi unici
limita la possibilità di creare nuovi esercizi senza che siano poste
restrizioni attinenti alle caratteristiche delle merci, e perciò contrasta con
la libertà di iniziativa economica; aggiunge che quel potere amministrativo,
preordinato al fine di tutelare i commercianti al minuto attraverso le gravose
restrizioni della possibilità di scelta delle modalità di vendita, non persegue
l'interesse dei consumatori, che neppure in parte potrebbe identificarsi con
quello dei commercianti, rispetto al quale il primo si pone in termini di
antagonismo; rileva, infine, che il vigente sistema impone al titolare di una
licenza prefettizia di vendita a prezzi unici la necessità di richiedere al
sindaco il rilascio della normale licenza per altre merci, ed in ciò ravvisa un
ulteriore limite alla libertà di iniziativa economica, determinato dalla
diversità di criteri presi in considerazione dalle due autorità.
Sulla base di tali considerazioni il
giudice a quo esprime l'avviso che non sia manifestamente infondato il dubbio
che la norma denunziata, rilevante per la definizione del giudizio, contrasti
con l'art. 41 della Costituzione, in quanto contiene restrizioni dannose per i
consumatori, il cui interesse é, invece, l'unico che potrebbe validamente
giustificare l'intervento della pubblica autorità.
2. - L'ordinanza, letta nella
pubblica udienza, é stata ritualmente notificata al Presidente del Consiglio
dei Ministri, comunicata ai Presidenti delle due Camere e pubblicata nella -
Gazzetta Ufficiale n. 50 del 24 febbraio 1968. Nel presente giudizio é
intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
3. - Nell'atto di intervento del 13
febbraio 1968 e nella memoria del 20 aprile 1969 l'Avvocatura dello Stato, dopo
aver ricordato le caratteristiche del vigente sistema delle licenze di vendita,
mette in evidenza la diversità di funzione economico- sociale dei magazzini a
prezzo unico e dei magazzini per la normale vendita al dettaglio, diversità che
giustifica la differente disciplina giuridica dei due tipi di licenza e ne
dimostra la sicura compatibilità col secondo comma dell'art. 41 della
Costituzione, in base al quale l'iniziativa economica non può svolgersi in
contrasto con l'utilità sociale: utilità alla quale si ispira una disciplina
del commercio, quale quella in esame, che assicuri una ordinata concorrenza.
L'Avvocatura prosegue col rilievo
che l'ordinanza di rimessione cade in contraddizione là dove afferma, nello
stesso tempo, che le restrizioni consentite dalla legge danneggiano i
commercianti e minacciano solo i consumatori. A suo avviso la diversità di
competenza, secondo che si tratti di magazzini a prezzo unico o di normale
licenza, é giustificata per il fatto che nel primo caso si rende necessario
l'intervento dell'autorità governativa, idoneo ad assicurare un armonico
sviluppo del sistema distributivo e ad evitare la formazione di organismi
economici che possano limitare il libero giuoco della concorrenza: intervento
costituzionalmente legittimo alla stregua dei principi affermati nella
giurisprudenza del Consiglio di Stato ed in varie sentenze della Corte, perché
esso appare preordinato alla realizzazione di quelle finalità che sono indicate
nell'art. 41 della Costituzione e che vanno considerate in un coordinato quadro
di insieme.
Le restrizioni contenute
nell'impugnato art. 2 del decreto del 1938 - così conclude la difesa dello
Stato - circoscrivono il campo di applicazione della legge, assicurano
l'armonia del sistema distributivo, impediscono la formazione di organismi che
possano limitare, con danno della collettività, la concorrenza commerciale, e
ciò dimostra la non fondatezza della questione di legittimità costituzionale
sollevata dal pretore di Saronno.
4. - Nell'udienza pubblica la difesa
del Presidente del Consiglio ha insistito nelle sue tesi e conclusioni.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità
costituzionale sollevata dal pretore di Saronno riguarda la disciplina disposta
dal regio decreto-legge 21 luglio 1938, n. 1468 (convertito in legge 9 gennaio
1939, n. 142) per le licenze di impianto e di esercizio dei magazzini di
vendita di merci a prezzo unico. Nonostante che l'ordinanza di rimessione
faccia esplicito riferimento solo all'art. 2 di tale decreto, la denunzia di
illegittimità costituzionale, come univocamente risulta dai motivi che ne
illustrano il contenuto, investe non soltanto la definizione dei magazzini a
prezzo unico e la delimitazione dei beni in essi commerciabili, ma anche la
competenza al rilascio delle relative licenze che l'art. 1 - parzialmente
modificato dal decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 aprile
1947, n. 630 - attribuisce al prefetto.
2. - Secondo i motivi esposti
nell'ordinanza, l'attuale regime delle licenze concernenti i predetti magazzini
violerebbe la libertà di iniziativa economica garantita dall'art. 41 della
Costituzione. Ad avviso del giudice a quo, infatti, le restrizioni consentite
dalla legge si risolvono in un danno per i consumatori e non perseguono un
interesse generale idoneo a legittimarle; il potere concesso al prefetto é
preordinato all'esclusiva tutela dei comuni commercianti al minuto; la
necessità, infine, che i titolari dei grandi magazzini si muniscano anche della
normale licenza del sindaco per le merci non comprese nel possibile oggetto
della licenza prefettizia costituisce ulteriore, illegittimo limite alla libera
iniziativa economica.
Nessuna delle critiche che in questi
termini il pretore muove alla legge in esame merita di essere condivisa e la
questione appare perciò non fondata.
3. - La Corte osserva che la libertà
di commercio, come gode della tutela accordata dall'art. 41 della Costituzione,
cosl soggiace a quei limiti che tale disposizione consente di imporre a
salvaguardia di beni che la Costituzione considera preminenti rispetto alla
libertà di iniziativa economica. Fra questi limiti viene qui in evidenza quello
connesso all'utilità sociale, alle cui esigenze deve essere subordinata anche
la concorrenza, che indubbiamente il vigente sistema costituzionale non
considera di per sé idonea a realizzare o a rispettare gli interessi della
società.
In questo quadro ed in conformità
dei precedenti giurisprudenziali di questa Corte (cfr. sent. n. 32 del 1959 e n. 60 del 1965) va valutato il fondamento
costituzionale della legislazione sulle licenze commerciali. Gli interventi
autoritativi che essa prescrive, indipendentemente dalle ragioni occasionali o
di regime che un tempo ne giustificarono l'introduzione e che ora hanno perduto
ogni rilevanza, devono essere esercitati secondo le direttive che risultano
dall'art. 41 della Costituzione: di tal che essi sono legittimi se ed in quanto
siano essenziali alla tutela di quegli interessi che, per la loro consistenza
ed in relazione allo sviluppo della società, fanno capo mediatamente o
immediatamente alla collettività nazionale e non esclusivamente a singole
categorie di operatori economici.
4. - Nelle disposizioni impugnate
dall'ordinanza di rimessione nulla contraddice ai principi innanzi enunciati:
che il potere concesso al prefetto per i magazzini a prezzo unico sia conferito
e debba essere esercitato nell'esclusivo interesse degli altri, comuni
commercianti é una pura supposizione del giudice a quo, non confortata né dal
testo della legge né dalla interpretazione che costantemente la giurisprudenza
ne ha dato.
Sta di fatto che il regio
decreto-legge n. 1468 del 1938 si limitò a definire un particolare tipo di
esercizio commerciale, sviluppatosi nella realtà sociale con proprie, peculiari
caratteristiche (determinate dalla destinazione delle merci al generale
consumo, dal loro valore esiguo e dalle modalità di immissione in commercio), a
spostare per esso dal sindaco al prefetto la competenza a rilasciare la licenza
che il regio decreto-legge 16 dicembre 1926, n. 2174, già prevedeva, in
generale, per il commercio all'ingrosso ed al minuto, e a dettare particolari
disposizioni inerenti al procedimento. La disciplina così introdotta trova la
sua evidente ragion d'essere nella circostanza, di comune esperienza, che
l'apertura di un magazzino a prezzi unici produce serie modificazioni nella
tradizionale rete di distribuzione con conseguenze su un mercato che travalica
la cerchia comunale: si giustifica perciò l'attribuzione del potere di
autorizzazione ad un organo che anche in considerazione della sua più estesa
competenza territoriale sia meglio in grado di valutare tutti i fattori che devono
esser presi in considerazione per un corretto esercizio del potere stesso. Ma a
parte ciò, e a parte le necessarie modificazioni inerenti al procedimento
amministrativo ed ai pareri richiesti, é certo che i criteri ai quali nei
rispettivi settori devono ispirarsi l'autorità prefettizia o l'autorità
comunale sono gli stessi: l'esigenza di un ordinato sviluppo del mercato in
funzione dell'interesse della società vale sia per i normali esercizi
commerciali sia per i magazzini a prezzo unico, a proposito dei quali, anzi,
più evidente é il rischio che la totale liberalizzazione - specie in una fase
di profonda modificazione del sistema di distribuzione dei beni, nella quale i
numerosi piccoli operatori non ancora hanno avuto modo di dar vita a forme di organizzazione
adeguate alle trasformazioni sociali in atto - possa tradursi nella creazione
di monopoli non corrispondenti all'interesse dei consumatori e, quindi, della
collettività. É ad ogni modo indubbio che in base alla legislazione vigente il
potere del prefetto relativo al rilascio delle licenze per i magazzini a prezzo
unico, al pari del potere del sindaco per i normali esercizi-commerciali, deve
tendere a disciplinare iniziativa economica in funzione di scopi di utilità
sociale e non di interessi meramente settoriali. Un suo esercizio a fini
diversi da quelli consentiti dalla legge trova remora nelle modalità del
procedimento, nei pareri necessari e nell'obbligo di motivazione dei
provvedimenti, e può essere represso giurisdizionalmente con i normali rimedi
offerti dall'ordinamento per la rimozione degli atti illegittimi: e a questo
ultimo proposito non può esserci sottaciuto che nella costante giurisprudenza
successiva alla Costituzione la legge in esame é stata sempre rigorosamente
interpretata in conformità dei principi desumibili dall'art. 41 della Carta.
5. - Quanto innanzi si é detto sulle
peculiarità che, a causa delle particolari caratteristiche delle merci e delle
modalità della loro offerta al pubblico, contraddistinguono il c.d. magazzino a
prezzo unico dimostra il fondamento razionale della delimitazione del possibile
oggetto della licenza prefettizia e del conseguente obbligo per il titolare di
questa di richiedere, quanto intenda vendere anche merci diverse da quelle
descritte nell'art. 2 del decreto del 1938, la normale licenza comunale. Anche
sotto quest'ultimo profilo, dunque, la questione appare priva di fondamento.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 del regio decreto legge 21 luglio
1938, n. 1468 (convertito in legge 9 gennaio 1939, n. 142), relativo alla
"disciplina dei magazzini di vendita a prezzo unico", sollevata
dall'ordinanza indicata in epigrafe in riferimento all'art. 41 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 maggio
1969. Aldo SANDULLI -
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Giuseppe
CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA BENEDETTI -
Francesco PAOLO BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO -
Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE
Depositata in cancelleria il 10
giugno 1969.