SENTENZA N. 38
ANNO 1969
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Aldo SANDULLI,
Presidente
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 33, 34 e 35 del T.U. della legge comunale e
provinciale approvato con regio decreto 3 marzo 1934, n. 383, promosso con
ordinanza emessa il 5 novembre 1966 dal Consiglio di Stato - sezione V - sul
ricorso del Comune di Sorianello contro il Comune di Soriano Calabro ed il
Ministero dell'interno, iscritta al n. 22 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51 del 25 febbraio 1967.
Visti gli atti di costituzione dei
Comuni di Sorianello e di Soriano Calabro e del Ministero dell'interno e l'atto
d'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 15
gennaio 1969 la relazione del Giudice Giovanni Battista Benedetti;
uditi l'avv. Antonio Stoppani, per
il Comune di Sorianello, l'avv. Vincenzo D'Audino, per il Comune di Soriano
Calabro, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il
Ministero dell'interno e per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
Con decreto in data 14 agosto 1964
del Presidente della Repubblica veniva disposto il distacco della borgata
"Collina degli Angeli" dal Comune di Sorianello e l'aggregazione al
contermine Comune di Soriano Calabro.
Contro tale provvedimento insorgeva
il Comune di Sorianello proponendo ricorso al Consiglio di Stato deducendo tra
l'altro l'illegittimità costituzionale degli artt. 33 e 35 del T.U. della legge
comunale e provinciale approvato con regio decreto 3 marzo 1934, n. 383, ai
sensi dei quali era stata disposta la variazione di circoscrizione.
Rilevava la difesa del ricorrente
che l'art. 34 del citato testo unico stabilisce che una borgata o frazione può
essere distaccata dal Comune cui appartiene ed essere aggregata ad altro Comune
contermine quando la domanda sia fatta - come dispone il precedente art. 33 -
da un numero di cittadini che rappresentino la maggioranza numerica dei
contribuenti delle borgate o frazioni e sostengano almeno la metà del carico
dei tributi locali applicati nelle dette borgate o frazioni. Il successivo art.
35 stabilisce, infine, che le variazioni alle circoscrizioni comunali previste
negli articoli precedenti sono disposte con decreto del Presidente della
Repubblica.
Tali norme, ad avviso del
ricorrente, sarebbero in contrasto con gli artt. 117 e 133 della Costituzione i
quali dispongono che alle variazioni delle circoscrizioni dei comuni deve provvedersi
con legge regionale. In virtù di tale riserva costituzionale, e nelle more
dell'attuazione dell'ordinamento regionale, alle modificazioni delle
circoscrizioni territoriali potrebbe quindi provvedersi con atto legislativo
dello Stato e non più con provvedimento amministrativo del Presidente della
Repubblica.
Con ordinanza emessa in data 5
novembre 1966 il Consiglio di Stato non solo ha ritenuto non manifestamente
infondata la sollevata eccezione di incostituzionalità, ma ha anche sollevato
di ufficio la questione di costituzionalità delle medesime norme in riferimento
agli artt. 3 e 133 della Costituzione. Osserva al riguardo l'ordinanza che
mentre le citate norme della legge comunale e provinciale attribuiscono
l'iniziativa del procedimento di modificazione territoriale ad un numero di
cittadini che rappresentino la maggioranza numerica dei contribuenti e
sostengano almeno la metà del carico dei tributi locali applicati nelle borgate
o frazioni, il precetto costituzionale contenuto nell'art. 133 stabilisce che
alle variazioni territoriali possa provvedersi "sentite le popolazioni
interessate". La previsione della norma ordinaria che riduce la nozione di
popolazione alla sola categoria dei contribuenti sarebbe peraltro in contrasto
col principio della eguaglianza e della pari dignità di tutti i cittadini di
fronte alla legge, senza distinzione di condizioni personali e sociali.
L'ordinanza, ritualmente comunicata
e notificata é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51
del 25 febbraio 1967.
Nel giudizio dinanzi a questa Corte
si sono costituiti sia il ricorrente Comune di Sorianello che i resistenti
Comune di Soriano Calabro e Ministero dell'interno. É pure intervenuto il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Il Comune di Sorianello,
rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Stoppani, nelle deduzioni
costitutive depositate in cancelleria il 1 febbraio 1967 sostiene che sia la
eccezione di incostituzionalità da esso sollevata dinanzi al Consiglio di
Stato, sia la questione di costituzionalità proposta ex officio dall'ordinanza
di rimessione sono pienamente fondate e chiede che
Il Comune di Soriano Calabro,
rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo e Francesco d'Audino, nelle
deduzioni depositate il 31 gennaio 1967 sostiene per contro che le questioni
prospettate sono infondate.
Insussistente sarebbe il denunciato
contrasto con gli artt. 117 e 133 della Costituzione poiché se é vero che i
precetti invocati hanno trasferito alla Regione la competenza a disciplinare e
regolare le circoscrizioni comunali é altrettanto vero che sino a quando non si
sarà provveduto a dare attuazione all'ordinamento regionale, rimangono in
vigore le norme organizzative preesistenti a meno che esse non contrastino con
norme precettive della Costituzione.
Infondato, sarebbe inoltre il
contrasto tra l'art. 33 della legge e l'art. 3 della Costituzione. La norma
costituzionale tutela la eguaglianza dei cittadini di fronte a situazioni giuridiche
sostanziali per impedire che vi possano essere disuguaglianze lesive della
dignità umana di ciascun cittadino. Il disposto dell'art. 33 non viola tale
norma perché non disciplina nessuna situazione giuridica, ma fissa soltanto un
criterio per individuare la maggioranza dei soggetti che si trovano in una
determinata frazione.
L'Avvocatura generale dello Stato,
in rappresentanza e difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri e del
Ministro per l'interno, negli atti difensivi depositati il 17 marzo 1967
afferma che la questione di costituzionalità sollevata é infondata.
Rileva in primo luogo l'Avvocatura
che lo stesso Consiglio di Stato, nonché
La stessa Corte costituzionale,
prosegue l'Avvocatura, con la sua sentenza n. 94 del
1965 in materia di controlli di merito da parte dello Stato sugli atti
delle province e dei comuni, ha affermato la legittimità o comunque il
permanere in vigore del sistema preesistente alla Costituzione all'evidente
fine di evitare periodi di carenza. Questi argomenti valgono ora a dimostrare
la piena e legittima vigenza, nell'attuale periodo transitorio, delle norme
preesistenti che attribuiscono al Governo il potere di disporre con atto
amministrativo determinate modifiche alle circoscrizioni territoriali dei
comuni.
Le stesse osservazioni valgono
ovviamente per quella parte dell'art. 133 della Costituzione che per la
modifica delle circoscrizioni territoriali esige che siano "sentite le
popolazioni interessate". Anche questa disposizione, al pari della riserva
di legge contenuta nello stesso articolo, rappresenta una garanzia
dell'autonomia dei comuni posta dal costituente nei confronti delle Regioni,
nel momento stesso in cui attribuiva a queste il potere di disporre in materia
di circoscrizioni territoriali. Sicché fin quando non siano emanate le norme di
adeguamento delle leggi della Repubblica alle nuove esigenze delle autonomie
comunali o fin quando il potere suddetto non sarà effettivamente trasferito
alle Regioni, le norme preesistenti restano legittimamente in vigore.
Infondato, infine, per l'Avvocatura
sarebbe il contrasto con il principio di eguaglianza proclamato dall'art. 3
della Costituzione. É vero che le norme impugnate, emanate in periodo fascista,
attribuendo il potere di iniziativa ai soli contribuenti, hanno innovato la
precedente legislazione (art. 3 della legge 30 dicembre 1888, n. 5865) che
riconosceva lo stesso potere alla maggioranza degli elettori residenti,
criterio questo ultimo cui si é ispirata, dopo la restaurazione, la legge 15
febbraio 1953, n. 71, sulla ricostituzione dei comuni soppressi dal fascismo.
Non sembra tuttavia, prosegue l'Avvocatura, che la limitazione del diritto di
iniziativa ai soli cittadini contribuenti - direttamente collegabile alla
soppressione dell'ordinamento elettivo degli enti locali - possa costituire
violazione del principio di eguaglianza. Non mancano infatti nel nostro
ordinamento altre disposizioni che limitano ai cittadini contribuenti
l'esercizio di determinati diritti ed é innegabile che le variazioni
territoriali abbiano un importante aspetto tributario che può essere valutato
in modo più responsabile dai cittadini contribuenti della frazione interessata.
Va d'altro canto considerato che
anche l'attribuzione del potere di iniziativa agli elettori presenta
inconvenienti poiché comporta l'esclusione di quelle persone che, pur avendo
interessi e cespiti imponibili in una frazione, non sono tuttavia iscritti
nelle liste elettorali della frazione medesima. Deve pertanto ritenersi che il
legislatore del 1934 operando una scelta tra i due possibili sistemi abbia
legittimamente fatto uso del suo potere discrezionale.
Considerato in diritto:
Col primo motivo di
incostituzionalità viene denunciato un contrasto tra gli artt. 33, 34 e 35 del
T.U. della legge comunale e provinciale, approvato con regio decreto 3 marzo
1934, n. 383, nella parte in cui stabiliscono che le variazioni alle
circoscrizioni dei comuni sono disposte con decreto del Capo dello Stato e gli
artt. 117 e 133, comma secondo, della Costituzione i quali dispongono che alle
suddette variazioni si provvede con legge regionale. L'ordinanza non nega che,
nelle more dell'attuazione dell'ordinamento regionale, lo Stato possa
continuare ad esercitare la sua potestà in materia, ma, basandosi sulla riserva
di legge contenuta nei citati precetti costituzionali, sostiene che le
modificazioni delle circoscrizioni territoriali previste dalle norme censurate
debbano essere disposte con atto legislativo e non già con atto amministrativo.
La censura non é fondata. Nel
proporla l'ordinanza muove dall'inesatta premessa che la riserva di legge si
riferisce anche al legislatore nazionale.
Il testo degli artt. 117 e 133 della
Costituzione non lascia, per contro, dubbi di sorta che ci si trovi in presenza
di una riserva di legge esclusivamente regionale, destinata, quindi, ad operare
solo nel momento in cui gli organi legislativi della Regione verranno creati ed
inizieranno a funzionare. Con le norme in esame il costituente ha inteso
sottrarre alla competenza dello Stato e trasferire al nuovo ente regione,
innegabilmente più idoneo ad avvertire ed apprezzare la volontà e gli interessi
locali dei cittadini, la materia concernente l'istituzione di nuovi comuni e le
modifiche delle loro circoscrizioni e denominazioni. A garanzia delle autonomie
locali e per assicurare la necessaria tutela del diritto alla integrità
territoriale dei comuni, il costituente ha inoltre disposto che la potestà
attribuita in materia alla Regione si manifesti sotto la forma di leggi e
previa audizione delle popolazioni interessate.
Ora, poiché questa é l'esatta
portata dei precetti costituzionali in esame, ne discende ovvia la conseguenza
che essi non hanno immediata applicazione, rivolgendosi unicamente ad organi di
un nuovo ente territoriale non ancora concretamente istituito. Durante
l'attuale periodo transitorio ben potrà quindi lo Stato - nei cui riguardi i
ripetuti precetti non hanno alcuna operatività - continuare ad esercitare le
sue funzioni in materia nelle forme e nei limiti stabiliti dalla preesistente
disciplina.
La secondo censura di
incostituzionalità sollevata d'ufficio dal giudice a quo riguarda quelle parti
degli artt. 33 e 34 del T.U. della legge comunale e provinciale nelle quali
viene disposto che alle modifiche delle circoscrizioni territoriali previste da
detti articoli può farsi luogo quando ne sia fatta domanda da un numero di
cittadini che rappresentino la maggioranza numerica delle borgate o frazioni e
sostengano almeno la metà dei tributi locali in esse applicabili. La censura é
stata proposta in riferimento agli artt. 133, comma secondo, e 3 della
Costituzione tra loro coordinati perché l'intervento nel procedimento della
maggioranza dei soli cittadini contribuenti non soddisferebbe all'obbligo della
preventiva audizione delle popolazioni interessate e violerebbe nel contempo il
principio di eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge.
La questione di legittimità é invece
fondata in quanto posta in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Nei precedenti testi legislativi
disciplinanti la materia (legge 20 marzo 1865, n. 2288, allegato A, art. 15;
legge 30 dicembre 1888 n. 5865, art. 3; R.D. 4 maggio 1898, n. 164, art. 115;
R.D. 21 maggio 1908, n. 229, art. 115 e R.D. 4 febbraio 1915, n. 148, art. 120)
l'iniziativa del procedimento di modificazione delle circoscrizioni comunali
era stata sempre riconosciuta alla maggioranza degli elettori e tale criterio
di individuazione dei soggetti interessati a tali modifiche, abbandonato dal
testo unico della legge comunale e provinciale del 1934, é stato ripristinato,
dopo l'entrata in vigore della Costituzione, con la legge 15 febbraio 1953, n.
71, sulla ricostituzione dei comuni soppressi in regime fascista. Nel sistema
delle fonti normative perciò la previsione degli articoli impugnati, che
considera sufficiente l'intervento della maggioranza dei soli contribuenti, é
del tutto eccezionale.
Ora non può disconoscersi che tale
previsione, comportando una ingiustificabile restrizione della nozione dei
soggetti interessati ai provvedimenti relativi alle variazioni delle
circoscrizioni comunali, sia in contrasto col principio democratico
dell'eguaglianza dei cittadini davanti alla legge senza distinzione di
condizioni personali e sociali.
I provvedimenti, previsti dagli
articoli impugnati, riguardanti la costituzione di una borgata o frazione in
comune distinto o il distacco dal comune cui appartiene e l'aggregazione ad un
comune contermine, interessano indubbiamente tutti i cittadini residenti nella
borgata o frazione e perciò, nella valutazione della convenienza ed opportunità
di siffatti provvedimenti, l'elemento da prendere in considerazione é la
volontà dei frazionisti. A questa esigenza non sono certo conformi le
disposizioni censurate le quali, anziché attribuire l'iniziativa del
procedimento agli elettori - che sono poi tutti i cittadini maggiorenni
residenti nelle borgate o frazioni - la riconosce ai contribuenti e per di più
solo a quelli che sono iscritti nei ruoli dei tributi locali applicati nelle
dette borgate o frazioni. Si determina così una disparità di trattamento fra i
cittadini interessati ai provvedimenti in questione basata sul censo e quindi
evidente é la violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Deve essere conseguentemente
dichiarata l'incostituzionalità degli artt. 33 e 34 nelle parti in cui
attribuiscono l'iniziativa delle modificazioni territoriali alla maggioranza
dei contribuenti anziché alla maggioranza dei cittadini elettori residenti
nelle borgate o frazioni.
Ai sensi dell'art. 27, seconda
parte, della legge 11 marzo 1953, n. 87, contenente "Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale" deve essere
altresì dichiarata l'incostituzionalità dell'art. 35 nella parte in cui
attribuisce a qualsiasi contribuente, anziché a qualsiasi elettore, la facoltà
di fare opposizione alle deliberazioni dei consigli comunali relative a
variazioni alla circoscrizione dei comuni.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata, in riferimento
agli artt. 117 e 133, comma secondo, della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 33, 34 e 35 del T.U. della legge
comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383;
dichiara l'illegittimità
costituzionale degli artt. 33 e 34 del suddetto testo unico limitatamente alle
parti in cui riconoscono il diritto di iniziativa del procedimento di
modificazione delle circoscrizioni territoriali ai cittadini che rappresentino
la maggioranza numerica dei contribuenti delle borgate o frazioni e sostengano
almeno la metà del carico dei tributi locali in esse applicati, anziché alla maggioranza
dei cittadini elettori;
dichiara, in applicazione dell'art.
27 della legge 11 marzo 1953, n.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13
marzo 1969.
Aldo
SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI -
Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA
BENEDETTI - Francesco PAOLO BONIFACIO
- Luigi OGGIONI -
Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA -
Vincenzo MICHELE TRIMARCHI - Nicola REALE
Depositata in cancelleria il 21
marzo 1969.