SENTENZA N. 63
ANNO 1965
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori Giudici:
Prof.
GASPARE AMBROSINI, Presidente
Prof.
GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO
Prof.
ANTONINO PAPALDO
Prof.
NICOLA JAEGER
Prof.
GIOVANNI CASSANDRO
Prof.
BIAGIO PETROCELLI
Dott.
ANTONIO MANCA
Prof.
ALDO SANDULLI
Prof.
GIUSEPPE BRANCA
Prof.
MICHELE FRAGALI
Prof.
COSTANTINO MORTATI
Prof.
GIUSEPPE CHIARELLI
Dott.
GIUSEPPE VERZÌ
Dott.
GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI
Prof.
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con ricorso
notificato il 30 novembre 1964, depositato nella cancelleria della Corte
costituzionale il 20 dicembre successivo ed iscritto al n. 17 del Registro
ricorsi 1964, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione siciliana
sorto per effetto dei decreti assessoriali 7 giugno 1962, nn.
1100, 1202,1104,1105 e 1123-T, concernenti esenzione dall'imposta di ricchezza
mobile a cantieri edili.
Visto
l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della Regione siciliana;
udita
nell'udienza pubblica del 3 giugno 1965 la relazione del Giudice Nicola Jaeger;
uditi
il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi,
per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv. Francesco Santoro Passarelli, per la Regione siciliana.
Ritenuto in fatto
Con
ricorso notificato il 30 novembre 1964 al Presidente della Regione siciliana,
il Presidente del Consiglio dei Ministri ha elevato conflitto di attribuzione
fra lo Stato e la Regione, in riferimento ai decreti assessoriali 7 giugno
1962, nn. 1100,1202, 1104, 1105 e 1123-T, trasmessi
dal Ministero delle finanze alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con nota
7/021636 del 31 ottobre 1964; con lo stesso atto é stata proposta - in via
incidentale - una questione di legittimità costituzionale nei riguardi
dell'art. 7 della legge regionale siciliana 7 dicembre 1953, n. 61, su cui si
basano il decreto del Presidente della Regione 4 maggio 1954, n. 2, e i decreti
assessoriali sopra indicati, per contrasto con l'art. 23 della Costituzione
della Repubblica e con i principi delle leggi statali che regolano la materia,
in relazione agli artt. 17 e 36 dello Statuto della Regione siciliana.
Nel
ricorso si fa richiamo ad alcune decisioni della Corte costituzionale in
materie, che si definiscono analoghe, e si fa menzione di un precedente ricorso
in data 7 settembre 1962, con il quale il Presidente del Consiglio dei Ministri
aveva impugnato un decreto 8 giugno 1962, che estendeva talune agevolazioni
tributarie ad imprese industriali; vi era stata poi la rinunzia al ricorso,
perché con una circolare 30 ottobre 1962, n. 4220/52/6, la Regione aveva
provveduto a chiarire che l'indicazione delle categorie di industrie già
formulata non escludeva l'esigenza di accertare in concreto la sussistenza del
requisito di "stabilimento industriale tecnicamente organizzato"
previsto dalle leggi nazionali.
Si
afferma peraltro nel ricorso che l'Assessore alle finanze della Regione non ha
revocato alcun provvedimento emesso in violazione delle leggi dello Stato, che
riguardasse attività, per le quali non sussisteva quel requisito, e ciò sebbene
gli fossero stati rivolti ripetuti inviti, ed ha invece adottato i decreti
sopra indicati.
Si
aggiunge che tali decreti provocano una disfunzione nello svolgimento dei
servizi fiscali ed una evidente disparità di trattamento fra gli operatori
siciliani e quelli operanti nel rimanente territorio dello Stato.
L'Avvocatura
generale dello Stato fa presente che la legge regionale siciliana 20 marzo
1950, n. 29, la quale aveva esteso con modificazioni al territorio della
Regione le leggi nazionali emanate fino a quella data in materia, aveva
previsto agevolazioni fiscali per "i nuovi stabilimenti industriali
tecnicamente organizzati" (art. 2) e che la legge regionale 7 dicembre
1953, n. 61, aveva definito stabilimenti industriali "i complessi
aziendali dotati di attrezzatura fissa nel territorio della Regione,
tecnicamente organizzati per la produzione industriale di beni o servizi"
(art. 1, primo comma).
Senonché, nella stessa legge é disposto che "Con decreto del
Presidente della Regione da emanare su proposta dell'Assessore per l'industria
ed il commercio, d'intesa con quello per le finanze, sentita la Giunta
regionale, saranno determinate le categorie di stabilimenti industriali
tecnicamente organizzati che potranno beneficiare delle agevolazioni
previste..." (art. 7, primo comma).
L'attribuzione
di tale potestà - che, a parere dell'Avvocatura generale, non potrebbe
assolutamente considerarsi come una delega legislativa -, al Presidente della
Regione, non troverebbe alcuna rispondenza nei principi stabiliti nelle leggi
statali in materia, che la Regione é tenuta a rispettare, ai sensi degli artt.
16 e 36 del proprio Statuto. D'altra parte, la materia tributaria, in genere, é
- secondo l'art. 23 della Costituzione - riservata alla legge, la quale deve
precisare almeno i soggetti e l'oggetto dell'imposizione, nonché i criteri, in
base ai quali il tributo può essere imposto; e, in particolare, i benefici in
materia di imposta di registro e di ricchezza mobile sono riservati alla legge
in modo assoluto, con la esclusione di ogni potere discrezionale della pubblica
Amministrazione.
In
merito, poi, si osserva che le imprese edilizie non potrebbero essere
inquadrate fra le industrie, né le loro attività fra le attività tipicamente
industriali, perché non si tratterebbe di attività esercitata con carattere
continuativo mediante l'impiego degli impianti e attrezzature
"fisse", propri degli stabilimenti industriali, ma di attività svolte
in "cantieri necessariamente temporanei ed istituzionalmente nomadi".
Comunque
i provvedimenti impugnati si porrebbero in evidente, insanabile contrasto con
il sistema nazionale; sarebbero fonte di grave squilibrio fra i due sistemi
fiscali, con grave turbativa dei rapporti tributari nel resto del territorio
nazionale.
Si é
costituito regolarmente il Presidente della Regione siciliana, mediante atto
depositato in data 19 dicembre 1964, nel quale si chiede:
a)
in linea principale, che il ricorso sia dichiarato inammissibile, nel difetto
di un conflitto di attribuzioni fra Regione e Stato;
b)
in linea subordinata, che sia dichiarata la legittimità costituzionale
dell'art. 7 della legge regionale 7 dicembre 1953, con conseguente legittimità
del decreto presidenziale 5 maggio 1954, n. 2, e dei decreti assessoriali che
su di esso si fondano.
Nelle
sue deduzioni la difesa della Regione sostiene anzitutto che nella specie manca
il conflitto di attribuzioni, che dovrebbe costituire il necessario presupposto
del ricorso per regolamento di competenza; la Regione non avrebbe invaso alcuna
sfera di competenza assegnata allo Stato dalla Costituzione, posto che il
ricorso non rivendica allo Stato una corrispondente potestà.
In
quanto al conferimento al Presidente della Giunta regionale della potestà di
determinare le categorie di stabilimenti industriali, che possono beneficiare
delle agevolazioni fiscali, la difesa della Regione afferma che esso é stato
perfettamente legittimo, richiamando in proposito una
decisione (n. 73, del 2 dicembre 1953 -26 gennaio 1954) dell'Alta Corte per la
Regione siciliana: il decreto presidenziale ivi previsto rientrerebbe fra
gli atti di esecuzione della legge e rimarrebbe contenuto entro l'ambito delle
norme legislative di esenzione o agevolazione, secondo le direttive indicate
nella stessa legge, che si trattava di attuare.
Si
contesta poi la tesi, secondo la quale i cantieri edili non potrebbero
includersi fra gli stabilimenti industriali tecnicamente aggiornati, dotati di
attrezzature "fisse": queste non sarebbero necessariamente rappresentate
da impianti inamovibili, ma, altresì, da una complessa organizzazione di
impianti e macchinari, che trovi una utilizzazione duratura e continuativa,
quale si riscontra nelle imprese edilizie di maggiore importanza.
Alle
obiezioni della difesa della Regione ha risposto l'Avvocatura generale dello
Stato, con "brevi note" depositate in cancelleria il 30 aprile 1965,
nelle quali si osserva anzitutto che, secondo la costante giurisprudenza, ogni
atto o provvedimento di un organo regionale, che esorbiti dalla sua competenza
e, per esso, dalla competenza della Regione, invade necessariamente la sfera di
competenza - generale e illimitata - che spetta allo Stato, e dà luogo, perciò,
a un conflitto di attribuzione costituzionale, denunciabile con ricorso per
regolamento di competenza.
Sulla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge regionale n. 61
del 1953 - dedotta come mezzo al fine - si ammette che tale disposizione
attribuisca al Presidente della Regione siciliana una potestà amministrativa;
ma si sostiene che in ogni ipotesi tale norma é costituzionalmente illegittima,
perché contrasta con i principi delle leggi dello Stato. E poiché la
disposizione stessa attribuisce al Presidente il potere indiscriminato di
determinare le categorie agevolate (ed ammettere alla esenzione vale escludere
dalla soggezione all'imposta e viceversa), si avrebbe contrasto anche con
l'art. 23 della Costituzione, il quale dispone che i tributi sono imposti
"in base alla legge".
In
conclusione, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che l'art. 7 della legge
regionale 7 dicembre 1953, n. 61, sia in contrasto con i principi delle leggi
statali, con l'art. 23 della Costituzione e con gli articoli 3 della
Costituzione e 17 e 36 dello Statuto regionale, e infine con gli articoli 20
dello Statuto stesso e 13 e 14 del D. L. del Capo provvisorio dello Stato 25
maggio 1947, n. 204, osservando che, se mai, la potestà regolamentare avrebbe
dovuto essere attribuita alla Giunta regionale, e non al Presidente.
Anche
la difesa della Regione ha depositato, in data 21 maggio 1965, le proprie
deduzioni, aggiungendo nuovi argomenti a quelli già esposti. Ha sostenuto,
anzitutto, che affinché gli atti impugnati possano ritenersi idonei a
determinare un conflitto di attribuzioni, essi devono:
a)
contenere l'affermazione della competenza dell'organo regionale, che li ha
emanati, in un determinato settore;
b)
costituire una invasione della sfera di competenza propria dello Stato.
Essa
espone quindi la successione degli atti posti in essere dagli organi regionali
nella materia oggetto della vertenza, concludendo nel senso che, ove si
riconoscesse la legittimità dell'art. 7 della legge regionale n. 61 del 1953 e
del decreto del Presidente della Regione n. 2 del 1954, non sarebbe possibile
negare che gli assessori abbiano esercitato i poteri ad essi riconosciuti,
mantenendosi nei limiti di tali poteri.
Osserva
anche che contro il decreto presidenziale non é stato proposto alcun ricorso
per regolamento di competenza; esso resterebbe pertanto valido ed operante, non
avendo natura di legge, anche qualora venisse dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge regionale n. 61 del 1953. D'altronde,
gli atti di cui si discute, che non interferirebbero nella sfera di competenza
propria dell'esecutivo statale, non inciderebbero minimamente sulle
attribuzioni del potere legislativo: essi rappresenterebbero una mera
applicazione delle agevolazioni fiscali stabilite dalla legislazione nazionale
e regionale, risolvendosi nell'accertamento, in soggetti determinati, dei
requisiti richiesti da tale legislazione.
Nei
riguardi della legittimità costituzionale dell'art. 7 più volte citato, la
difesa della Regione richiama nuovamente la già ricordata sentenza
dell'Alta Corte per la Regione siciliana, nonché altre più recenti della
Corte costituzionale, dalle quali tutte ritiene di poter desumere argomenti a
favore delle proprie tesi; e conclude su questo punto, affermando che la
potestà attribuita dall'art. 7, anche se non trova riscontro nella legislazione
statale relativa alle agevolazioni fiscali per l'industria del Mezzogiorno, non
contrasta, appunto perché ha carattere esecutivo ed é rigidamente vincolata,
con alcun principio desumibile da tale legislazione; anzi, costituisce
esplicazione del generale principio, che porta a riconoscere all'esecutivo la
potestà di emanare norme regolamentari o provvedimenti amministrativi per
l'attuazione della legge.
Anche
nelle deduzioni della difesa della Regione, dopo una riaffermazione della
competenza assessoriale nei riguardi dei decreti impugnati, viene riesaminata
la questione di merito sulla applicabilità delle agevolazioni alle imprese
edilizie e quindi sul significato del termine "attrezzatura fissa",
che - si sostiene - dovrebbe essere inteso non già nel senso di una
"precisa localizzazione", ma per designare una "nota temporale,
di continuità e di durata".
La
difesa della Regione rinnova pertanto le conclusioni già formulate.
All'udienza
i patroni delle parti hanno insistito nelle proprie argomentazioni e
conclusioni.
Considerato in diritto
Il
ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri contro la Regione siciliana,
oggetto della causa, é configurato come diretto alla risoluzione di un
conflitto di attribuzione fra lo Stato e la Regione, sorto per effetto di
taluni decreti assessoriali emanati in data 7 giugno 1962; esso si conclude
però con la richiesta che la Corte promuova in via incidentale la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge regionale 7 dicembre 1953,
n. 61, e solo in via subordinata si chiede che venga dichiarata la incompetenza
della Regione, e in specie dell'Assessore alle finanze, ad emanare i
provvedimenti impugnati, e di conseguenza pronunciato l'annullamento di essi.
La
difesa della Regione ha concluso invece in via principale per la
inammissibilità del ricorso, in linea subordinata perché sia dichiarata la
legittimità costituzionale dello stesso art. 7 della legge regionale suddetta,
e conseguentemente sia riconosciuta la competenza degli organi della Regione.
La
Corte non ritiene peraltro necessario procedere all'esame delle questioni sulla
legittimità costituzionale della legge regionale stessa, posto che il conflitto
di attribuzione é proposto dal Presidente del Consiglio come sorto per effetto
dei suddetti decreti assessoriali emanati il 7 giugno 1962.
A
giudizio della Corte, tali provvedimenti regionali hanno natura di meri atti
amministrativi esecutivi, posti in essere per l'attuazione del decreto del
Presidente della Regione, n. 2 del 4 maggio 1954, previsto dall'art. 7 della
legge regionale 7 dicembre 1953, n. 61. Tale decreto del Presidente regionale
non é stato impugnato ed i provvedimenti emessi dall'Assessore regionale per le
finanze, di concerto con quello per l'industria e commercio, sono in funzione
del decreto presidenziale, cui li collega un legame indiscutibile.
La
dichiarazione della inammissibilità del ricorso del Presidente del Consiglio
dei Ministri per la risoluzione del conflitto di attribuzione importa pertanto
la inammissibilità, sia della domanda di dichiarazione di incompetenza della
Regione siciliana, e in particolare dell'Assessore alle finanze, nella materia
in contestazione, sia della istanza di annullamento dei provvedimenti
impugnati.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri notificato
al Presidente della Regione siciliana in data 30 novembre 1964 e registrato al
n. 17 del Registro ricorsi del 1964.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 22 giugno 1965.
Gaspare
AMBROSINI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI -
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI –
Giuseppe VERZì - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO.
Depositata
in Cancelleria il 6 luglio 1965.