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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 2 dicembre 1953 - 26 gennaio 1954, n. 73

sul ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dall’ Assemblea regionale nella seduta del 9 luglio 1953, concernente: « Norme integrative alla legge 20 marzo 1950, n. 29, recante provvedimenti per lo sviluppo delle industrie nella Regione ».

 

(omissis)

 

Nel 1950 l’Assemblea regionale siciliana approvava una legge contenente provvedimenti per lo sviluppo delle industrie nella Regione.

Questa legge veniva impugnata dal Commissario dello Stato, davanti l’Alta Corte, la quale con decisione del 18 marzo 1950, in parziale accoglimento del ricorso, dichiarava l’illegittimità costituzionale:

a) delle disposizioni degli artt. 2 e 3 che estendono da 10 a 15 anni le esenzioni tributarie ivi previste;

b) della disposizione dell’art. 4 che assoggetta a misura fissa le tasse ipotecarie relative alla iscrizione di ipoteca per prezzo insoluto o per debiti contratti ai fini contemplati nell’articolo stesso;

c) della disposizione dell’art. 12, ultimo comma il quale esenta senza limitazione di tempo dalla imposta di R.M. gli interessi delle obbligazioni ivi contemplate;

d) della disposizione dell’art. 25, ultimo comma, che esenta da ogni imposta, tassa o tributo gli utili del fondo costituito ai sensi dell’art. 17.

Dopo di che la legge era promulgata dal Presidente della Regione il 20 marzo 1950 e pubblicata il 31 stesso mese nella Gazzetta ufficiale della Regione, nel testo approvato dall’ Assemblea regionale, con le eliminazioni o modificazioni delle disposizioni, conseguenti alla decisione dell’Alta Corte.

Nel luglio del corrente anno l’Assemblea regionale approvava altra legge, integrativa della legge 20 marzo 1950, n. 29.

E il Commissario dello Stato impugnava la nuova legge per due motivi.

Si sostiene, col primo motivo, che nel caso di annullamento da parte dell’Alta Corte di una disposizione della legge approvata dalla Assemblea, la legge deve essere rimandata all’Assemblea stessa per modificarla o anche per rinunciare ad essa. Il Presidente della Regione ha solo potestà di promulgare la legge approvata dall’Assemblea regionale ma non ha potestà di modificata, sia pure in conformità della decisione dell’Alta Corte. E, si aggiunge, la questione può essere sollevata oggi, in occasione dell’impugnativa della nuova legge del 1953 ed ai fini dell’ annullamento della legge ora impugnata perché questa è integrativa ed interpretativa di quella del 1950 per cui, data la giuridica inesistenza della legge del 1950, si presenta costituzionalmente illegittima anche la legge del  1953.

A questo motivo di ricorso la Regione oppone che il controllo sulla regolarità della promulgazione di una legge regionale non può essere esercitato se non incidentalmente dalle normali giurisdizioni e che il controllo dell’Alta Corte investe il procedimento legislativo fino al momento dell’approvazione da parte dell’Assemblea. Confuta la tesi del Commissario dello Stato della illegittimità costituzionale della legge promulgata il 20 marzo 1950 dal Presidente della Regione.

Con il secondo motivo il Commissario dello Stato sostiene l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3,4, 6 e 7 della legge del 1953 perché in contrasto tali disposizioni con i principi ed interessi generali cui s’informa la legislazione nazionale e perché turbano i rapporti od interessi nella rimanente parte del territorio dello Stato.

La Regione impugna che nelle norme citate esista contrasto con i principi della legislazione dello Stato, o turbamento dei rapporti tributari o degli interessi oltre il territorio della Sicilia.

Il Procuratore generale ha concluso per il rigetto del primo motivo di ricorso e per l’accoglimento parziale del secondo motivo.

 

IN DIRITTO

 

L’Alta Corte osserva che per decidere sul fondamento giuridico del primo motivo del ricorso è necessario esaminare anzitutto se l’Alta Corte abbia potestà di pronunziarsi sulla legittimità costituzionale della legge 20 marzo 1950, in occasione della impugnativa della legge approvata il 9 luglio 1953. L’indagine implica l’esame di una serie di questioni che si possono così prospettare e, ad avviso dell’Alta Corte, risolvere.

È da rilevare, in primo luogo, che l’Alta Corte ha, in linea di principio, competenza per esercitare il controllo di legittimità sul procedimento seguito nella formazione delle leggi. Invero, l’illegittimità costituzionale di una legge si ha, tanto se risultino violate le norme sostanziali della Costituzione, quanto se non siano osservate le disposizioni di carattere formale ma ugualmente costituzionali, relative alla formazione delle leggi.

E se per lo Statuto siciliano (art. 25) l’Alta Corte « giudica sulla costituzionalità delle leggi », sembra evidente che possa e debba giudicare sulla costituzionalità, in tutti i suoi aspetti, sostanziale e formale. Ciò appare conforme non solo alla lettera ampia della norma statutaria, ma anche al sistema legislativo vigente, perché, istituito il giudice costituzionale, l’esigenza logica e giuridica della unità della giurisprudenza costituzionale importa che l’esame e la decisione sulla costituzionalità delle leggi anche dal lato formale non si possa negare proprio al giudice creato per decidere sulla costituzionalità delle leggi.

Le difficoltà e i dubbi sull’ampiezza del sindacato sorgono piuttosto in relazione alle norme di procedura, che regolano il ricorso contro le leggi regionali. Come è noto, il ricorso contro le leggi regionali è ammesso dallo Statuto (artt. 28 e 29) nei cinque giorni dalla comunicazione al Commissario dello Stato della legge approvata dall’Assemblea regionale, cioè dopo l’approvazione, ma prima della promulgazione e della pubblicazione. Pertanto, l’esame della legittimità formale della legge sembrerebbe previsto e possibile solo per le fasi del procedimento legislativo fino all’approvazione della legge da parte dell’Assemblea.

Ritiene, peraltro, l’Alta Corte che possa e debba compiere l’indagine di legittimità costituzionale in ordine alla promulgazione e pubblicazione della legge regionale nel caso, come l’attuale, in cui sia stata impugnata in termini una legge, la quale abbia per suo antecedente logico e necessario la legge che si assume irregolarmente promulgata e pubblicata.

Costituisce, invero, un principio di diritto che il giudice non possa riconoscere la legittimità di un atto ed applicarlo se lo stesso si basi su un altro atto giuridicamente inesistente. E questo principio per la sua generalità e per il suo fondamento logico deve essere adottato anche dal giudice costituzionale, in quanto la legge impugnata se ha per suo presupposto una legge irregolarmente formata, — una legge, come si assume, che non sia l’espressione della volontà dell’Assemblea legislativa ma, in parte del Presidente della Regione — non può essere dichiarata legittima ed applicata l’inesistenza giuridica della prima legge fa cedere la seconda legge che senza la prima non avrebbe base.

L’esame della precedente legge — è opportuno precisare — va fatto solo ai fini della pronunzia di legittimità o meno della nuova legge, direttamente e tempestivamente impugnata. Altro limite all’esame indiretto di legittimità della prima legge sarebbe costituito, per l’Alta Corte, dalla preclusione derivante dalla scadenza del termine fissato dallo Statuto per ricorrere, nell’ipotesi di impugnativa per illegittimità sostanziale della legge o per irregolarità del procedimento legislativo fino all’approvazione della legge. Ma fuori di questi casi e limiti si può, con la tesi accolta, realizzare il controllo costituzionale sulla legge regionale da parte dell’Alta Corte, anche per le fasi successive all’approvazione ciò che appare rispondente, da una parte, alla esigenza di un controllo pieno di legittimità costituzionale e, dall’altra, al principio che tale controllo non debba negarsi al giudice della costituzionalità delle leggi.

Nella specie la legge impugnata dal Commissario dello Stato, approvata il 9 luglio 1953 dall’Assemblea regionale è in parte interpretativa e per il resto integrativa della legge 20 marzo 1950 «ai sensi e per gli effetti della legge regionale 20 marzo 1950, n. 29 si intendono per stabilimenti industriali... » (art. 1); « le agevolazioni previste dall’art. 4 della legge 20 marzo 1950, n. 29 possono concedersi...» (art. 3); «i benefici fiscali contemplati dal titolo II della legge 20 marzo 1950, n. 29 sono applicabili...» (art. 4); etc. Sembra perciò chiaro che, se la legge del 1950 non avesse giuridica esistenza, verrebbe meno la base della legge del 1953. Senonché l’Alta Corte, procedendo all’esame, in merito, della questione della legittimità del procedimento seguito per la formazione della legge del 1950, ritiene che esso non sia inficiato da vizi che producano la nullità della legge.

È vero che la volontà del legislatore debba essere espressa dalla Assemblea legislativa, e solo da questa, e che il Presidente della Regione, nel promulgare la legge approvata dall’Assemblea, non possa interferire, esprimendo una sua volontà. Ma nella fattispecie la legge promulgata e pubblicata non è che la legge nel testo approvato dall’Assemblea, con le eliminazioni o modificazioni di singole disposizioni, in conformità e in esecuzione della decisione dell’Alta Corte del 12 marzo 1950.

Invero, la legge del 1950, a suo tempo impugnata dal Commissario dello Stato, non fu annullata in toto dall’Alta Corte, ma questa, come si è già ricordato, dichiarò l’illegittimità costituzionale di alcune singole disposizioni contenute negli artt. 2, 3, 4, 12, 25. La legge — composta di 27 articoli, aventi per oggetto una serie di agevolazioni ai fini dello sviluppo delle industrie in Sicilia — restò nella sua essenza ferma; mentre le poche disposizioni ritenute illegittime dall’Alta Corte furono eliminate in sede di promulgazione. Qualche dubbio potrebbe sussistere circa la legittimità della promulgazione, in quanto nella legge promulgata, agli artt. 2 e 3, si leggono le parole: « dieci anni » in luogo di quelle « quindici anni » (di esenzioni tributarie) contenute nel testo della legge approvata dall’Assemblea, osservandosi che in tal modo non vi sarebbe stata una pura e semplice eliminazione di norma dichiarata illegittima dall’Alta Corte, ma la espressione di una volontà propria del Presidente della Regione. Peraltro, si deve rilevare che l’Alta Corte aveva dichiarato illegittima l’estensione da 10 a 15 anni delle esenzioni tributarie, perché in contrasto con il principio della legislazione nazionale che contiene nel primo termine simili esenzioni. Per cui può dirsi che, riducendo a 10 anni il termine di esenzione, il Presidente della Regione non abbia fatto che applicare la decisione dell’Alta Corte ed, in conformità della stessa, eliminare dal testo della legge approvata dall’Assemblea quel tanto che l’Alta Corte aveva dichiarato illegittimo.

Non è il caso poi di aggiungere che, come ha rilevato la difesa della Regione la legge del 20 marzo 1950 ha avuto ormai applicazione per oltre tre anni e che con l’approvazione della legge del 1953 l’Assemblea regionale ha implicitamente manifestato la sua volontà di approvazione della legge del 1950, perché queste sono considerazioni le quali possono avere un valore d’ordine politico ma non giuridico non potendosi dal punto di vista della legittimità costituzionale, considerarsi regolarmente emanata una legge per il solo decorso del tempo di applicazione o per il fatto di una approvazione indiretta ed implicita; la manifestazione di volontà dell’Assemblea deve essere esplicata sul disegno di legge da approvare seguendo il procedimento stabilito dall’ordinamento costituzionale, perché possa parlarsi di legge regolarmente emanata e giuridicamente esistente.

Alla conclusione dell’illegittimità del procedimento seguito dal Presidente della Regione Siciliana, si potrebbe giungere solo se si ritenesse fondata la tesi più radicale, sostenuta dal Commissario dello Stato; che ogni volta che l’Alta Corte annulla, totalmente o parzialmente una legge regionale deve questa legge tornare all’ Assemblea per essere modificata, o sostituita, o abbandonata Ma l’Alta Corte non condivide tale opinione almeno nei suoi termini estremi e generali nei quali è formulata dal Commissario.

L’art. 29 dello Statuto prevede che le leggi della Regione sono promulgate e pubblicate « decorsi otto giorni senza che al presidente regionale sia pervenuta copia dell’impugnazione ovvero scorsi trenta giorni dall’impugnazione, senza che al Presidente regionale sia pervenuta, da parte dell’Alta Corte, sentenza di annullamento».

Da ciò non può sic et simpliciter dedursi per argomento a contrario, che nell’ipotesi di annullamento anche parziale la legge non possa essere promulgata e pubblicata ma debba essere sempre riproposta all’Assemblea regionale. L’art. 29, parlando di «annullamento» non precisa se la norma si applichi sia all’annullamento totale che all’annullamento parziale. La soluzione del problema non può essere data dal solo argomento letterale, neppure esplicito e decisivo, ma da tutto il complesso di norme costituzionale che regolano i ricorsi in materia e gli effetti delle decisioni del giudice costituzionale nonché dei principi generali del diritto.

È ovvio che il ricorso per incostituzionalità di una legge possa investire l’intera legge o singole disposizioni. In questa ultima ipotesi la dichiarazione di illegittimità costituzionale è limitata alla singola «norma» a ritenuta illegittima (art. 36 Costituzione) e alle « altre disposizioni legislative, la cui illegittimità deriva come conseguenza della decisione adottata» (art. 27 legge ordinaria sulla Corte costituzionale). Queste norme dichiarate illegittime cessano di avere efficacia (citato art. 136), non possono avere applicazione (art. 30 della legge sulla Corte costituzionale) dal giorno successivo alla pubblicazione del dispositivo nella Gazzetta ufficiale (della Repubblica o della Regione).

La decisione della Corte è anche comunicata alle Camere ed ai Consigli regionali interessati, «affinché, ove lo ritengano necessario, provvedano nelle forme costituzionali » (art. 136 Costituzione), « affinché, ove lo ritengano necessario, adottino i provvedimenti di loro competenza» (art. 30 della legge sulla Corte costituzionale).

Pertanto, vi è un effetto giuridico, immediato, della decisione della Corte: la cessazione di efficacia delle norme dichiarate illegittime. Vi è un effetto potenziale, riservato alla potestà discrezionale delle Camere o della Assemblea regionale: l’eventuale emanazione di altra legge o l’abrogazione della legge parzialmente dichiarata illegittima, od anche l’adozione di una legge costituzionale nelle forme prescritte.

Tutto questo appare evidente per le leggi già promulgate e pubblicate (com’è sia per la Costituzione che per lo Statuto siciliano, per le leggi dello Stato): la legge continua ad avere vigore, eccetto che per le disposizioni dichiarate illegittime.

Ma non diversamente sembra doversi ritenere anche nel caso delle leggi regionali, che per l’art. 127 della Costituzione o per l’art. 28 dello Statuto siciliano siano impugnate prima della promulgazione e pubblicazione: poiché il principio fondamentale sopra enunciato e gli effetti della decisione della Corte hanno valore e ragion d’essere in tutte le ipotesi di annullamento parziale: perdono senz’altro efficacia le disposizioni annullate dalla Corte; non viene meno l’intera legge approvata dall’Assemblea regionale. Quindi tale legge può essere promulgata dal Presidente della Regione così come è stata approvata dalla Assemblea, con l’eliminazione delle disposizioni annullate.

Il Presidente della Regione — si è già detto — non può andare oltre questa operazione di semplice e materiale esecuzione della decisione del giudice costituzionale. E se le disposizioni annullate importano comunque un riesame della legge, ad esempio perché incidono nell’economia della legge considerata nel suo complesso, la legge va riportata all’Assemblea, affinché si possano adottare le deliberazioni del caso. Ma quando, come nella specie in sede di promulgazione della legge bastava che il Presidente della Regione si limitasse, e si è limitato, alla semplice eliminazione delle disposizioni dichiarate illegittime dall’Alta Corte, restando integra ed efficiente per il resto la legge approvata dall’Assemblea, si deve concludere che il procedimento seguito sia regolare e che quindi non sia nulla e inesistente la legge del 1950, e che non possa, di conseguenza dirsi illegittima la legge del 1953 ora impugnata.

Con il secondo motivo di ricorso il Commissario dello Stato deduce che l’Assemblea regionale con gli artt. 1, 2, 3,4 , 6 e 7 della legge approvata il 9 luglio 1953 avrebbe violato due dei limiti indicati dall’Alta Corte in sue precedenti decisioni, per l’esercizio della potestà legislativa regionale in materia tributaria: il limite dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato: il limite territoriale della legge regionale nel senso che questa non deve turbare i rapporti od interessi tributari nella restante parte dello Stato.

In particolare quanto all’art. 1, osserva il Commissario dello Stato che — stabilendosi con esso che cosa si debba intendere per «stabilimenti industriali» — il legislatore siciliano avrebbe ampliato il concetto di stabilimento industriale, modificando il sistema delle esenzioni tributarie disposte dalla legislazione statuale e dando adito a ripercussioni extraterritoriali.

Senonché, deve notarsi che l’art. 1 contiene un’interpretazione autentica della norma di esecuzione compresa nella legge regionale del 1950: « ai sensi e per gli effetti della legge regionale 20 marzo 1950, n. 29, si intendono per stabilimenti industriali...». Contenuta in questi limiti e diretta a questi fini la disposizione dell’art. 1 non può affermarsi l’incostituzionalità della norma, rientrando nei poteri della Regione l’emanare una disposizione che interpreti la propria legge precedente con effetti limitati all’applicazione della legge medesima.

L’art. 2 prevede che con decreto del Presidente della Regione, sentita la Giunta, possa concedersi per un decennio l’esenzione dall’imposta di R.M. per redditi dei terreni che vengono sottoposti, nel quadro di un organico programma industriale, da approvarsi con lo stesso decreto, ad una radicale trasformazione implicante straordinari investimenti di capitali, od azione di rimboschimento, sempre che i prodotti dei cennati terreni siano interamente utilizzati quali materie prime e trasformati nello stabilimento industriale al cui esercizio i terreni sono funzionalmente destinati. Il Commissario dello Stato osserva che dal testo di tale articolo non si comprende se l’esenzione riguardi il reddito dei terreni percepito dagli affittuari — nel qual caso la norma sarebbe illegittima, perché la legge nazionale non prevede esenzioni a favore degli affittuari — ovvero se l’esenzione abbia per oggetto i redditi dei nuovi stabilimenti industriali, che utilizzano quale materia prima i prodotti della terra — nel qual caso la norma sarebbe superflua. La Regione ha dichiarato che l’esenzione riguarda il reddito dello stabilimento industriale, e che perciò la impugnativa non ha ragione d’essere. In effetti, non solo per questo riconoscimento esplicito della Regione, ma anche per la formulazione dell’art. 2, devesi ritenere che la esenzione dall’imposta di ricchezza mobile si riferisca al reddito degli stabilimenti industriali, che utilizzano quali materie prime i prodotti dei terreni, funzionalmente destinati all’esercizio degli stabilimenti medesimi, e non al reddito che deriva dal normale ciclo della tecnica agraria.

Quindi non può parlarsi di incostituzionalità della norma, anche se eventualmente superflua.

Gli artt. 3 e 4 contemplano agevolazioni tributarie in ordine al primo trasferimento in proprietà o alla concessione in enfiteusi o alla locazione ultraventennale dei terreni di cui all’art. 2 ed in ordine agli atti costitutivi di società, il cui capitale sia destinato alle operazioni ora cennate e alla trasformazione e utilizzazione dei terreni nei modi previsti dall’art. 2. Si tratta dunque di un complesso di esenzioni e agevolazioni tributarie, che si connettono con la norma dell’art. 2 e che rientrano nel quadro dei provvedimenti emanati dalla Regione nel 1950 e nel 1953 al fine di incrementare lo sviluppo delle industrie in Sicilia; e che l’Alta Corte, per la loro portata di carattere regionale, ritiene che non esorbitino dai limiti fissati dallo Statuto per l’esercizio della potestà legislativa della Regione.

L’art. 6 aggiunge un comma all’art. 12 della legge del 1950, con il quale si stabilisce l’esenzione dall’imposta di R. M. sugli interessi delle obbligazioni emesse entro 10 anni dall’entrata in vigore della legge medesima, ed in conformità del comma precedente. È da ricordare al riguardo che nell’art. 12 della legge approvata dall’ Assemblea nel 1950 era stato compreso un comma, analogo a quello ora aggiunto ma che non conteneva « alcun limite di tempo » e che perciò fu dichiarato illegittimo dall’Alta Corte, sembrando che un limite (di 10 anni) non risultasse dal disposto dell’art. 16. Ristabilita ora l’esenzione, ma con questo limite, e cioè per gli interessi sulle obbligazioni emesse entro 10 anni dall’entrata in vigore della legge, la norma si appalesa legittima.

Maggiori dubbi possono sorgere circa la legittimità costituzionale della disposizione dell’art. 7, in quanto si é stabilito che « con decreto del Presidente della Regione da emanare su proposta dell’Assessore per l’industria ed il commercio, d’intesa con quello per le finanze, sentita la Giunta regionale, saranno determinate le categorie di stabilimenti industriali tecnicamente organizzati che potranno beneficiare delle agevolazioni « previste dalle due leggi regionali, del 1950 e del 1953. Si può, infatti, osservare al riguardo che, essendo consentite solo per legge la imposizione e l’ esenzione dei tributi (artt. 23 e 53 della Costituzione), sia incostituzionale una norma che attribuisca al potere esecutivo la determinazione delle categorie di stabilimenti industriali che possono beneficiare delle agevolazioni tributarie. Ma l’Alta Corte ha considerato che, non potendosi negare all’esecutivo la potestà di emanare norme regolamentari o provvedimenti amministrativi per l’attuazione della legge, il decreto previsto e regolato dallo art. 7 della legge rientra tra gli atti amministrativi di esecuzione della legge stessa, dovendo il Presidente della Regione determinare le categorie di stabilimenti industriali che possono beneficiare delle agevolazioni. osservando il procedimento previsto dalla legge (proposta degli Assessori competenti, parere della Giunta), ed agendo entro l’ambito delle norme legislative di esenzioni o agevolazioni e secondo le direttive indicate in sede di presentazione e approvazione della legge, e più particolarmente dell’art. 7 , perché i benefici siano rispondenti allo spirito e alle finalità delle due leggi regionali per lo sviluppo delle industrie in Sicilia.

 

P. Q. M.

 

L’Alta Corte respinge il ricorso del Commissario dello Stato avverso la legge approvata dall’Assemblea regionale siciliana il 9 luglio 1953, che detta norme integrative alla legge 20 marzo 1950, n. 29, recante «Provvedimenti per lo sviluppo delle industrie nella Regione».