SENTENZA N. 1

ANNO 1964

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

Prof. GASPARE AMBROSINI, Presidente

Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO

Prof. ANTONINO PAPALDO

Prof. NICOLA JAEGER

Prof. GIOVANNI CASSANDRO

Prof. BIAGIO PETROCELLI

Dott. ANTONIO MANCA

Prof. ALDO SANDULLI

Prof. GIUSEPPE BRANCA

Prof. MICHELE FRAGALI

Prof. COSTANTINO MORTATI

Prof. GIUSEPPE CHIARELLI

Dott. GIUSEPPE VERZÌ

Dott. GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 34, secondo e terzo comma, del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, sul Consiglio di Stato, promosso con ordinanza emessa il 31 gennaio 1963 dalla Corte suprema di cassazione - Sezioni unite civili - su ricorso del Consiglio dell'Ordine dei geometri della Provincia di Roma contro il Ministero dei lavori pubblici, l'Ordine degli ingegneri e il Collegio degli ingegneri ed architetti della Provincia di Venezia, iscritta al n. 84 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 125 dell'11 maggio 1963.

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dei lavori pubblici, del Consiglio dell'Ordine dei geometri della Provincia di Roma, dell'Ordine degli ingegneri e del Collegio degli ingegneri ed architetti della Provincia di Venezia;

udita nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1963 la relazione del Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv. Gianfilippo Delli Santi, per l'Ordine degli ingegneri e per il Collegio degli ingegneri ed architetti, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Elio Vitucci, per il Ministero dei lavori pubblici.

Ritenuto in fatto

1. - Viene all'esame di questa Corte, a seguito di ordinanza 31 gennaio 1963 della Corte di cassazione, una questione di legittimità costituzionale tratta dal contesto del secondo e terzo comma dell'art. 34 del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, sul Consiglio di Stato: dei quali il primo prescrive che il ricorso al Consiglio di Stato non é ammesso contro il provvedimento amministrativo definitivo che sia stato impugnato con ricorso al Presidente della Repubblica e il secondo dispone che tuttavia, quando il provvedimento si riferisce direttamente ad altri interessati, il ricorso predetto non può essere proposto se non siano decorsi i termini per l'impugnazione in via giurisdizionale, ovvero quando nessuno degli interessati abbia dichiarato, entro quindici giorni, di fare opposizione. In caso contrario, continua il terzo comma dell'art. 34, il giudizio avrà luogo in sede giurisdizionale.

La Cassazione decideva su un'impugnazione per difetto di giurisdizione ad essa prodotta dal Consiglio dell'Ordine dei geometri della Provincia di Roma avverso la sentenza dei Consiglio di Stato 24 maggio 1961, la quale aveva dichiarato inammissibile un ricorso proposto dal predetto Ordine dei geometri come controinteressato non sentito, contro il decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1959, che, su istanza dell'Ordine degli ingegneri di Venezia e del Collegio degli ingegneri e degli architetti della Provincia di Venezia, aveva annullato, in via straordinaria, una circolare 5 maggio 1955 del Ministero dei lavori pubblici.

La Cassazione rilevava che il Consiglio di Stato aveva negato l'ammissibilità del ricorso giurisdizionale contro il decreto presidenziale, perché non erano stati dedotti vizi di procedimento o di forma propri di quel decreto, in conformità di una giurisprudenza che risale alla stessa istituzione del Consiglio di Stato, come giudice di legittimità per la tutela di interessi legittimi. Considerava che un mutamento di tale giurisprudenza, sia pure per quanto concerne i controinteressati, come era l'Ordine dei geometri, avrebbe lasciato "dubbi sulla sua esattezza e sullo stesso mantenimento di una diversa interpretazione, dato il peso degli argomenti che sono apparsi efficaci fino all'attuale Costituzione, e alla previsione dell'art. 113 della stessa, circa la tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi". Non ravvisando l'opportunità di un riesame della questione con riguardo particolare agli argomenti addotti dal Consiglio di Stato, la Corte di cassazione riteneva che avrebbe avuto influenza sul fondamento del ricorso ad essa proposto "una pronuncia di illegittimità costituzionale dei su citati commi secondo e terzo dell'art. 34, per quanto attengono ai controinteressati e alle conseguenze che ne deriverebbero circa la scindibilità delle posizioni soggettive degli interessati ricorrenti in relazione ai loro rispettivi interessi legittimi".

2. - L'ordinanza é stata notificata alle parti in data 4 aprile 1963 ed al Presidente del Consiglio dei Ministri il 5 aprile successivo.

É stata comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati il 9 aprile 1963.

Si sono costituiti innanzi a questa Corte, il 24 aprile 1963, il Consiglio dell'Ordine dei geometri della Provincia di Roma e, il 31 maggio 1963,l'Ordine degli ingegneri e il Collegio degli ingegneri ed architetti della Provincia di Venezia.

Il 30 maggio 1963, si é costituito inoltre il Ministero dei lavori pubblici; non é intervenuto invece il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Nell'atto della costituzione solo il Consiglio dell'Ordine dei geometri e il Ministero dei lavori pubblici hanno svolto specifiche deduzioni e istanze. Il Ministero ha chiesto che la Corte risolva come di giustizia la dedotta questione; il Consiglio invece ha concluso per la dichiarazione di illegittimità dell'art. 34 del T.U. 26 giugno 1924, n. 1054, e, nei limiti in cui si ritiene che esistano, i principi generali dai quali si pretende di far discendere l'impossibilità per il controinteressato di impugnare in sede giurisdizionale l'atto amministrativo con il quale viene deciso il ricorso straordinario. Il Collegio e il Consiglio dell'Ordine degli ingegneri di Venezia si sono limitati ad una generica contestazione della fondatezza della questione proposta e si sono riservati di depositare memorie.

Memorie sono state presentate il 10 ottobre 1963 soltanto dal Ministero dei lavori pubblici e dall'Ordine dei geometri.

3. - Il Ministero dei lavori pubblici ha fatto presente che la regola di alternatività fra ricorso al Consiglio di Stato e ricorso straordinario, desumibile dall'art. 34 del T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato, non é conforme alla Costituzione quando da essa si fa derivare la conseguenza che il titolare di un interesse legittimo per la prima volta leso dalla decisione del ricorso straordinario non ha la possibilità di sperimentare alcun mezzo di tutela giurisdizionale. Non varrebbe obiettare che l'art. 34 predetto sostanzialmente intende come rinunzia a questa tutela la proposizione del ricorso straordinario, sia perché un negozio assolutamente presunto non ha cittadinanza nel nostro ordinamento, sia perché é artificioso attribuire al ricorrente la volontà di prescindere dalla tutela contro i vizi intrinseci della pronunzia del Capo dello Stato, quando si ammette che egli può provocarne l'annullamento per vizi estrinseci, sia infine perché colui il quale non ha avuto notizia del ricorso straordinario non ha esplicato alcuna attività nel procedimento iniziato con il ricorso, epperò non v'é un suo comportamento idoneo a fare argomentare una qualsiasi volontà di rinunzia. Il principio di alternatività fra i due ricorsi fu proposto e si consolidò quando entrambi questi atti erano ritenuti di natura amministrativa; venne successivamente conservato perché fu creduto che essi determinassero sostanziali equivalenti garanzie di giustizia e di effetti pratici. Essendo però ormai riconosciuto che solo il ricorso al Consiglio di Stato é di carattere giurisdizionale, l'alternativa si risolve in un diniego di giustizia, non consentito dal contenuto perentorio dell'art. 113 della Costituzione.

La difficoltà che é insita nel fatto per cui, ammettendosi il ricorso giurisdizionale contro il decreto del Presidente della Repubblica, il Consiglio di Stato verrebbe chiamato a pronunziarsi due volte sullo stesso affare, darebbe luogo soltanto ad inconvenienti di fatto, del tutto superabili, perché l'Adunanza generale del Consiglio di Stato, competente a dare il parere sul ricorso straordinario, é valida quando sia presente la metà dei magistrati, in modo che é possibile una temporanea applicazione, alla Sezione che dovrà decidere sul ricorso giurisdizionale, di magistrati appartenenti ad altre Sezioni non intervenuti nell'Adunanza generale: un disegno di legge, ancora in corso di esame, vi rimedia proponendo che il parere sui ricorsi straordinari sia dato da una commissione speciale.

Non é nemmeno supponibile, continua il Ministero, che l'interesse legittimo leso dall'atto amministrativo, una volta proposto il ricorso straordinario, si autodegradi ad interesse semplice, perché oltretutto ne conseguirebbe la confisca del diritto alla tutela giurisdizionale in danno dei controinteressati ignari del procedimento.

Poiché infine il ricorso straordinario é proponibile pure a tutela di diritti soggettivi ed é pacifico che il rigetto del ricorso nel quale si faccia questione di tali diritti non preclude l'azione giudiziaria, l'alternativa si risolve in danno della tutela degli interessi legittimi, che potrebbero definitivamente rimanere pregiudicati da un atto di indole amministrativa, e che, sotto il riflesso della garanzia giurisdizionale, sono posti dalla Costituzione nello stesso piano dei diritti soggettivi.

4. - L'Ordine dei geometri rileva che la questione deve limitarsi alle conseguenze del principio di alternatività sulla posizione dei controinteressati, salvo alla Corte di estendere la sua pronunzia di illegittimità anche ai cointeressati in base all'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n, 87.