SENTENZA
N. 73
ANNO
1963
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale dell'art. 30, secondo comma, della legge 5 luglio
1961, n. 641, contenente disposizioni sulle pubbliche affissioni e sulla
pubblicità affine, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa
il 5 marzo 1962 dal Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra la
Società "S.P.I.C.A." (Società partenopea imbottigliamento confezioni
alimenti S.p.A.), la ditta "Pubblicità Cavalieri "ed il Comune di
Bracciano, iscritta al n. 125 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 203 dell'11 agosto 1962;
2) ordinanza emessa
il 14 giugno 1962 dalla Corte d'appello di Bologna nel procedimento civile
vertente tra la Società "Liquigas ", la ditta "A.L.P.I." (Azienda
lavori pubblicitari italiani) ed il Comune di Forlì, iscritta al n. 140 del
Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 252 del 6 ottobre 1962.
Visti gli atti di
costituzione in giudizio della ditta " Pubblicità Cavalieri e della
Società "Liquigas";
udita nell'udienza
pubblica del 20 marzo 1963 la relazione del Giudice Giuseppe Verzì;
uditi l'avv. Enrico
Allorio, per la ditta "Pubblicità Cavalieri", e l'avv. Willy Bagnoli,
per la Società "Liquigas".
Ritenuto
in fatto
Nel procedimento
civile vertente fra la Società "S.P.I.C.A." (Società partenopea
imbottigliamento confezioni alimenti S.p.A.), la ditta " Pubblicità
Cavalieri" ed il Comune di Bracciano, il Tribunale di Roma, con ordinanza
del 5 marzo 1962, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, capoverso, della legge 5 luglio 1961, n. 641, in relazione agli
artt. 5 e 23 della Costituzione.
Nell'ordinanza si
premette che, con sentenza
n. 36 del 17 giugno 1959, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica del 2 luglio 1959, questa Corte ha dichiarato la illegittimità
costituzionale della norma contenuta nell'art. 2 del D.L. 8 novembre 1947, n.
1417, per la parte concernente la pubblicità effettuata dai privati con mezzi
propri e senza alcuna prestazione del Comune; e si premette altresì che la
materia é stata completamente ridisciplinata dalla legge 5 luglio 1961, n. 641,
la quale, però, all'art. 30 dispone che per le affissioni e la pubblicità
affine, effettuate prima o dopo il 3 luglio 1959, e per le quali non sia stato
pagato ai Comuni alcun diritto od imposta, come previsto dalle norme generali e
locali precedentemente in vigore, i Comuni stessi avranno diritto di chiedere
gli arretrati in base alle tariffe vigenti alla data del 2 luglio 1959.
Ciò posto, aderendo
alla tesi prospettata dalla difesa della Società "S.P.I.C.A.",
l'ordinanza rileva che sembra sia stato ancora una volta violato l'art. 23 della
Costituzione attribuendo efficacia alle tariffe stabilite con regolamenti
emessi in virtù di una norma dichiarata viziata di illegittimità
costituzionale. Rileva altresì che detta norma " appare in sostanza
diretta a convalidare e sanare i soli regolamenti comunali (emessi in base alle
precedenti disposizioni) vigenti alla data del 2 luglio 1959, e non contiene le
tariffe in quelli stabilite entro limiti generali ed uniformi, tanto che per
avventura talune tariffe potrebbero ben essere superiori ai limiti massimi
generali fissati nella nuova legge; onde potrebbe ritenersi che la norma
dell'art. 30 costituisca una disposizione legislativa con caratteristiche di
provvedimento singolare, in contrasto con gli artt. 5 e 23 della
Costituzione".
L'ordinanza, regolarmente
notificata e comunicata, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 203 dell'11 agosto 1962.
Nel presente
giudizio, si é costituita soltanto la ditta "Pubblicità Cavalieri",
in persona del suo titolare Giuseppe Alberto Cavalieri, rappresentato e difeso
dagli avvocati A. Lucangeli, G. C. Valli, E. Filippi ed E. Allorio.
Nelle deduzioni
ritualmente depositate in cancelleria, la difesa del Cavalieri fa presente che
l'art. 30, capoverso, della legge 5 luglio 1961, n. 641, non lascia arbitro
ogni singolo Comune di determinare la misura del tributo, siccome faceva la
norma già dichiarata incostituzionale; al contrario, stabilendo che i Comuni
avevano diritto di chiedere gli arretrati in base alle tariffe vigenti alla
data del 2 luglio 1959, non soltanto verrebbe a sottrarre all'arbitrio dei
Comuni stessi la determinazione dell'ammontare del tributo, ma fisserebbe, caso
per caso, la misura delle singole tariffe. Dal che deriverebbe la conformità
della norma al precetto dell'art. 23 della Costituzione, atteso che questo
impone soltanto al legislatore di dettare un criterio astratto onde vincolare
in qualche modo l'esercizio del potere di imposizione.
Né varrebbe
obbiettare che l'imposta é determinata in misura identica a quella delle tariffe
adottate dai Comuni in periodo di applicazione della legge dichiarata
incostituzionale. E ciò perché tali tariffe, ferma la loro illegittimità sulla
base della legge incostituzionale, sarebbero state tuttavia non già ratificate,
ma assunte in fatto come base per il tributo da applicarsi secondo la nuova
legge.
Né avrebbe rilievo,
altresì, la circostanza che la determinazione ex novo dell'imposta, da
valere per le situazioni antefatte, sia stata effettuata con una previsione per
relationem, anziché con una enunciazione diretta nel contesto della legge.
Tratterebbesi di modalità di formulazione della norma, che non incide
sull'effettivo contenuto di essa.
Secondo la difesa del
Cavalieri inoltre: 1) eccepire che il Parlamento non può avere fatta propria
una congerie di delibere comunali delle quali ignorava persino il contenuto, si
risolverebbe in una petizione di principio, inconsistente come dimostrazione
della asserita illegittimità costituzionale; 2) il ripetuto art. 30 non può
darsi sia in contrasto neppure con gli art. 5 e 114 della Costituzione perché -
a parte che il riconoscimento delle autonomie locali si risolve in una norma
programmatica - starebbe di fatto che il legislatore, assumendo quale parametro
della imposizione retroattiva e transitoria le tariffe vigenti alla data del 2
luglio 1959, ha fatto propri i limiti di tassazione già adottati da ciascun
Comune, secondo criteri di valutazione e di opportunità dettati dalle diverse
situazioni ed esigenze delle singole amministrazioni comunali. Di conseguenza,
adottando siffatto procedimento, il legislatore non soltanto avrebbe agito nel
pieno rispetto delle autonomie locali , ma avrebbe spinto questo riconoscimento
al punto da assumere, in fatto, le tariffe deliberate dai singoli Comuni come volontà
propria ai fini di determinare la misura della imposizione.
Nel procedimento
civile vertente fra la Società "Liquigas", la ditta
"A.L.P.I." (Azienda lavori pubblicitari italiani) ed il Comune di
Forlì, la Corte d'appello di Bologna, con ordinanza del 14 giugno 1962,
sollevava questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 30,
capoverso, della legge 5 luglio 1961, n. 641, in relazione, non soltanto
all'art. 23, ma anche agli artt. 3 e 136 della Costituzione.
In detta ordinanza si
rileva che con l'art. 30 suindicato viene attribuita piena efficacia alle
disposizioni legislative illegittime anche per il tempo successivo alla
sentenza della Corte costituzionale. Il che fa sorgere il dubbio che la norma
in esso contenuta sia in contrasto con l'art. 136 della Costituzione, in virtù
del quale la disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima cessa di
avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione della
Corte costituzionale nella Gazzetta Ufficiale. E tale dubbio investe
l'accertamento della esistenza dei limiti sostanziali, conseguenti, per il
potere legislativo, alle pronunce della Corte costituzionale.
Secondo la Corte
d'appello di Bologna, poi, l'art. 30 della nuova legge ripropone la questione
di legittimità costituzionale precedentemente sollevata per l'art. 2 del D.L.
n. 1417 del 1947, in quanto esso sarebbe parimenti in contrasto con l'art. 23
della Costituzione perché non conterrebbe alcun limite alla potestà impositrice
dei Comuni. Né tale limite potrebbe individuarsi nelle tariffe vigenti al 2
luglio 1959, perché queste, deliberate dai singoli Comuni sotto l'impero delle
precedenti disposizioni legislative che non prevedevano alcun limite, sono
manifestazioni di illimitata discrezionalità.
Osservato che il
richiamo alle tariffe vigenti al 2 luglio 1959 non può intendersi come
imposizione di un tributo determinato dal Parlamento per relationem,
dovendosi escludere che il legislatore abbia potuto far proprie, con un
positivo atto della sua volontà, le numerose e svariate tariffe vigenti nei
diversi Comuni d'Italia, nell'ordinanza si mette in rilievo come siffatto
sistema conduca ad una varietà di imposizioni in casi manifestamente analoghi,
e sarebbe quindi in contrasto con il principio di eguaglianza dei cittadini di
fronte alla legge, sancito dall'art. 3 della Costituzione.
L'ordinanza é stata
ritualmente notificata, comunicata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 252 del 6 ottobre 1962.
Nel giudizio davanti
questa Corte si é costituita soltanto la "Liquigas S.p.a." in persona
del suo vice direttore generale e: legale rappresentante ing. Luigi Bianchi,
rappresentato e difeso dagli avvocati Willy Bagnoli e Giuseppe Vitali.
Nelle deduzioni
depositate in cancelleria la "Liquigas" lamenta la violazione
dell'art. 136 della Costituzione, osservando che in tanto il Parlamento potrà
dare efficacia ad una disposizione legislativa già dichiarata incostituzionale,
in quanto la chiami a fare parte di una nuova norma che ne elimini la
incostituzionalità. Nella ipotesi che il vizio abbia natura prettamente
formale, la sua eliminazione sarà facilmente attuabile: ove invece il difetto
sia sostanziale, concerna cioé l'intrinseco contenuto della disposizione
abrogata, la nuova legge, onde non ribadire la violazione del principio
costituzionale, dovrà modificare il precetto normativo. Nella specie non vi é
dubbio che la disposizione abrogata avesse un contenuto intrinsecamente in
contrasto con l'art. 23 della Costituzione e che illegittime sono le tariffe deliberate
in esecuzione di quella norma. Il richiamo puro e semplice, effettuato nella
nuova legge, nulla innova al loro contenuto, che rimane illegittimo, per di più
con effetto retroattivo. E lamenta, quindi, la "Liquigas" anche la
violazione dell'art . 23 della Costituzione. Ribadita, infine, la disparità dei
criteri adottati nella determinazione del tributo dai vari Comuni e la facilità
di ottenere dai medesimi considerevoli e reiterate riduzioni, la Liquigas
deduce anche la violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Sia la ditta
"Cavalieri " che la " Liquigas" hanno presentato memorie
illustrative nelle quali, sostanzialmente, si ripetono le argomentazioni svolte
nelle deduzioni.
Considerato
in diritto
L'ordinanza del Tribunale
di Roma e quella della Corte d'appello di Bologna sottopongono all'esame di
questa Corte la stessa questione, onde i due giudizi vanno riuniti e definiti
con una unica sentenza.
La sentenza di questa
Corte n. 36 del
16 giugno 1959, che ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 2 del
D.L.C.P.S. 8 novembre 1947, n. 1417, limitatamente alle tariffe relative alla
pubblicità affine (forme pubblicitarie effettuate dal privato con mezzi propri
e senza alcuna prestazione da parte del Comune) ha tolto ogni efficacia alla
norma di legge ed ha posto nel nulla anche le tariffe già approvate, sicché dal
giorno successivo alla pubblicazione della sentenza é venuto meno il potere dei
Comuni di riscossione di quel tributo. Il vizio del suindicato art. 2,
riconosciuto dalla sentenza, non era un semplice vizio di forma, ma atteneva
direttamente alla sostanza del tributo, imposto dai Comuni con illimitati
poteri discrezionali, con diversità di criteri e con metodi talvolta arbitrari.
Allo scopo di
adeguarsi al precetto costituzionale, la legge del 5 luglio 1961, n. 641, ha
indicato criteri idonei a delimitare la discrezionalità dei Comuni nella
imposizione tributaria, ha adottato una classifica dei vari Comuni, ha fatto
distinzione fra le varie forme di pubblicità e fra i mezzi adoperati, ed ha
fissato limiti precisi al tributo. Soltanto la norma transitoria dell'art. 30,
emanata allo scopo di sopperire alla vacatio nella riscossione del
tributo nel periodo di tempo intercorso fra la data di pubblicazione della
sentenza e la entrata in vigore della nuova legge, si discosta dai criteri e
dai limiti indicati dalla stessa legge, e concede ai Comuni il diritto di
chiedere gli arretrati "in base alle tariffe vigenti alla data del 2
luglio 1959".
Dall'esame di questa
norma transitoria chiaramente risulta che - a scopo fiscale - si é ridata vita
alle vecchie tariffe fino all'entrata in vigore della nuova legge e di
conseguenza si é ridata nuova efficacia giuridica a quella norma illegittima,
che tale efficacia aveva perduto in conseguenza della sentenza della Corte
costituzionale. Evidente appare, dunque, il contrasto fra l'effetto della
sentenza, che toglie efficacia, e l'impugnato articolo di legge che convalida e
sana, senza aggiungere, modificare, cambiare nulla. Non soltanto l'oggetto
stesso della nuova disposizione, ma anche i termini di inconfondibile
significato "chiedere gli arretrati", ed "i Comuni stessi
avranno diritto", nonché il preciso riferimento al "diritto od
imposta come previsto dalle norme generali e locali precedentemente vigenti
" dimostrano alla evidenza la volontà del legislatore di non accettare la
immediata cessazione dell'efficacia giuridica della norma illegittima, ma di prolungarne
la vita sino all'entrata in vigore della nuova legge. Il che non é affatto
consentito dal rigore della norma dell'art. 136 della Costituzione, sulla quale
poggia il contenuto pratico di tutto il sistema delle garanzie costituzionali,
in quanto essa toglie immediatamente ogni efficacia alla norma illegittima. E
proprio in considerazione della fondamentale importanza per il nostro
ordinamento giuridico di questo precetto costituzionale, la Corte trova altresì
opportuno porre in rilievo che esso non consente compressioni od incrinature
nella sua rigida applicazione.
Né la prospettata
tesi - secondo la quale l'art. 30 avrebbe recepito per relationem il
contenuto delle tariffe esistenti alla data del 2 luglio 1959, assumendole come
dati di fatto a parametro di una nuova imposizione tributaria retroattiva e
transitoria - può essere accolta.
Ed invero, nulla
autorizza a ritenere, anche per le ragioni suesposte, che il legislatore abbia
fatto proprie quelle tariffe viziate dalla illegittimità della norma da cui
traevano origine e caratterizzate dalla più grande varietà.
Né la Corte ritiene
che la situazione di carenza legislativa, alla quale la norma dell'art. 30
intendeva ovviare, possa indurre a diverse conclusioni nella valutazione
costituzionale della norma impugnata, quando si tenga presente che erano pur
consentiti altri rimedi per raggiungere lo scopo.
Va, pertanto,
dichiarata la illegittimità costituzionale della impugnata norma in riferimento
all'art. 136 della Costituzione, rimanendo in questa dichiarazione assorbiti
gli altri profili di illegittimità denunziati dalle ordinanze del Tribunale di
Roma e della Corte d'appello di Bologna in riferimento agli artt. 3, 5 e 23
della Costituzione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la
illegittimità costituzionale dell'art. 30, secondo comma, della legge 5 luglio
1961, n. 641, contenente disposizioni sulle pubbliche affissioni e sulla
pubblicità affine, in riferimento all'art. 136 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 maggio
1963.
Gaspare AMBROSINI - Giuseppe
CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI -
Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI -
Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ.
Depositata in
cancelleria il 30 maggio 1963.