SENTENZA N.
38
ANNO 1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale dell'art. 9 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 13 dicembre 1960 dal
Tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra Lagomarsino Giovanni e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 27 del Registro
ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 83 del
1 aprile 1961;
2) ordinanza emessa il 26 ottobre 1960 dal
Tribunale di Torino nel procedimento civile vertente tra Ravotto Maria e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 45 del Registro
ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 112
del 6 maggio 1961.
Vista la dichiarazione di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 7 marzo
1962 la relazione del Giudice Michele Fragali;
uditi l'avv. Benedetto Bussi, per gli eredi
di Lagomarsino Giovanni, l'avv. Nicola De Pasquale, per Ravotto Maria, l'avv.
Guido Nardone, per l'Istituto nazionale della previdenza sociale, e il
sostituto avvocato generale dello Stato Valente Simi, per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
1. - Con le ordinanze del 13 dicembre e del
26 ottobre 1960, emesse, la prima dal Tribunale di Genova, nella causa iniziata
da Giovanni Lagomarsino contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale, e
la seconda, dal Tribunale di Torino, in altra causa instaurata contro lo stesso
Istituto da Maria Ravotto, é stata proposta una questione di illegittimità
costituzionale relativamente all'art. 9 del D.P.R. 26 aprile 1957. n. 818. che
si é ritenuto esorbitante dai limiti della delegazione legislativa accordata al
Governo dalla legge 4 aprile 1952, n. 218.
L'articolo denunziato stabilisce che le
marche assicurative relative ai periodi anteriori di oltre cinque anni alla
data di riconsegna all'Istituto delle tessere personali su cui sono applicate,
sono inefficaci a tutti gli effetti e non sono rimborsabili; e le ordinanze
predette osservano che il principio così adottato non ha corrispondenza nelle
norme da coordinare e da riunire in base alla predetta delegazione, perché
queste (artt. 43, 44, reg. 28 agosto 1924, n. 1422) determinano soltanto che la
validità delle tessere personali é, di regola, di due anni e che, scaduto detto
termine, le tessere debbono essere riconsegnate all'Istituto per la loro
sostituzione. Secondo le ordinanze, la disposizione denunziata non é nemmeno
norma transitoria o di attuazione della legge di delegazione; la quale non
lascia intendere di volere la suddetta sanzione di inefficacia.
2. - L'ordinanza del Tribunale di Genova é
stata notificata alle parti il 24 e il 27 gennaio 1961. Il 25 gennaio 1961 é
stata notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. É stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 1 aprile 1961, n. 83.
L'ordinanza del Tribunale di Torino é stata
notificata alle parti il 7 marzo 1961. Il 15 marzo successivo é stata
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. É stata pubblicata il
6 maggio 1961 nella Gazzetta Ufficiale, n. 112.
Nel processo relativo all'ordinanza del
Tribunale di Genova sono comparsi gli eredi del Lagomarsino, deceduto nelle
more del giudizio, e l'Istituto nazionale della previdenza sociale. In quello
relativo all'ordinanza del Tribunale di Torino sono comparsi la Ravotto e
l'Istituto predetto.
La Presidenza del Consiglio é intervenuta
soltanto nel primo processo.
3. - Gli eredi Lagomarsino, nelle deduzioni
depositate il 20 aprile 1961, rilevano che la norma denunziata non può
ritenersi preesistente alla formazione del testo unico; non si può nemmeno
qualificare transitoria perché riguarda anche rapporti futuri; non é di
attuazione perché crea un'ipotesi nuova. Le norme positive anteriori davano
alle tessere una durata biennale, ma nulla disponevano sulla validità ed
efficacia delle marche applicate sulle tessere riconsegnate oltre il biennio;
e, se pure la disposizione impugnata avesse carattere interpretativo, anche
sotto tale aspetto starebbe fuori dei limiti della delegazione, che non
riguardava l'interpretazione di norme preesistenti. Mancando in precedenza
norme che regolavano la materia, non si può nemmeno supporre, secondo gli eredi
Lagomarsino, che quella impugnata era necessaria per coordinare norme
succedentisi. Il principio accolto non si può desumere dalla norma del
regolamento del 1924, che dà una durata biennale alle tessere, perché é diversa
la materia di tale durata e quella dell'efficacia delle marche, e perché il
regolamento predetto dispone che solo "di regola" le tessere
personali hanno validità biennale: quella norma intende perciò avere una
finalità di organizzazione e neanche vieta l'applicazione di marche
assicurative su tessere rilasciate da oltre due anni, tanto vero che, in
precedenza, l'Istituto non ha mai escluso la validità delle marche apposte su
tessere scadute. Gli eredi Lagomarsino si richiamano, infine, alla
giurisprudenza della Corte di cassazione, che ha ritenuto valida prova del
pagamento dei contributi le ricevute di acquisto delle marche e i bollettini di
versamento di conto corrente postale e ha ammesso la prova testimoniale
dell'acquisto e del versamento, quando il datore di lavoro dimostri di avere
perduto senza sua colpa i detti documenti.
La Ravotto, nelle deduzioni depositate il 28
aprile 1961, rileva pure che la norma denunziata non può ritenersi di
attuazione o transitoria rispetto ai principi della legge di delegazione: fu
diretta a normalizzare uno dei settori più delicati dell'attività previdenziale
e ispirata all'indispensabile esigenza di evitare, da un lato, l'intrinseca
ingiustizia derivante dalla corresponsione di pensioni pressoché uguali ai
lavoratori aventi anzianità di servizio sensibilmente diversa e, dall'altro, di
snellire un meccanismo funzionale di liquidazione, appesantitosi oltre ogni
limite razionale, con la conseguenza di inevitabile aggravio di costi di
gestione e di ineliminabili ritardi nella liquidazione. Pure la Ravotto rileva
che nessuna delle leggi anteriori regola l'efficacia delle marche assicurative,
in modo che nemmeno per essa la norma é di coordinamento; all'uopo viene
ricordato che, per la Corte di cassazione, la mancata riconsegna tempestiva
della tessera ha il solo effetto di imporre all'assicurato di provare
altrimenti il versamento dei contributi e la concorrente prestazione di lavoro
subordinato, giacché manca una norma che ad essa ricolleghi effetti di
decadenza.
4. - Nelle deduzioni depositate il 18
aprile 1961, riguardo alla ordinanza del Tribunale di Genova, l'Istituto
nazionale della previdenza sociale rileva che l'art. 55 del R.D.L. 4 ottobre
1935, n. 1827, stabilisce che i contributi assicurativi si prescrivono con il
decorso di cinque anni dalla data in cui debbono essere versati e sancisce il
divieto di versamento dopo che sia trascorso il predetto termine di
prescrizione; onde non potrebbe non conseguirne l'inefficacia di versamenti
fatti in contrasto con quel divieto. L'Istituto osserva, inoltre, che la
disciplina minuziosa che le leggi e i regolamenti anteriori dettano, sia per le
tessere che per le marche, comprova che la tessera, sulla quale il contributo
si può dire sia incorporato all'atto del pagamento, é l'unico documento di
quietanza ed insieme l'unico contrassegno del diritto alle prestazioni; non é
perciò concepibile che un simile documento possa restare nella disponibilità
incontrollata del datore di lavoro o del lavoratore interessato, per un tempo
che ecceda i limiti imposti per la validità del pagamento. La norma denunziata,
quindi, secondo l'Istituto, ha inteso perfezionare la disciplina delle modalità
di esecuzione dell'obbligazione di contribuire, collegando al termine per
adempiere quello concesso per esibire la prova dell'adempimento; e
legittimamente dichiara irripetibile il contributo indebitamente versato dopo
maturata la prescrizione. Si noti, conclude l'Istituto, che é impossibile
accertare, a tanta distanza di tempo, a favore di chi debba operarsi il
rimborso; mentre, il decorso del termine prescrizionale, per sua natura, é di
ostacolo ad ogni indagine intorno agli eventi del rapporto giuridico estinto.
Nelle deduzioni depositate il 25 maggio
1961, relativamente all'ordinanza del Tribunale di Torino, l'Istituto rileva
che la legge delegante ha affermato la regola che i contributi debbono essere
corrisposti in unica soluzione allo scadere di ogni periodo di paga,
sottolineando, in tal modo, il rilievo che occorre dare, in un sistema
assicurativo, alla puntualità dell'adempimento; in modo che la norma impugnata
non ha fatto che attuare la volontà espressa del legislatore previdenziale,
disciplinando l'onere della tempestiva esibizione della prova dell'adempimento
dell'obbligo di versare i contributi. É evidente, soggiunge l'Istituto, che
l'aver trattenuto presso di sé, oltre il tempo prescritto, un documento come la
tessera assicurativa, non può non influire sul valore probatorio dello stesso;
e, pertanto, la norma impugnata va intesa come diretta ad armonizzare la
disciplina della prova, unica ed essenziale per legge, con quella
dell'adempimento dell'obbligazione di pagare i contributi assicurativi,
imponendo un ragionevole onere di diligenza a chi forma e custodisce il
documento. La sanzione della non rimborsabilità é connessa anche al fatto che
le marche si consumano con l'uso.
5. - il Presidente del Consiglio dei Ministri,
nelle deduzioni depositate il 17 febbraio 1961, dopo aver rilevato che é in
discussione soltanto la validità dei contributi e non anche la loro
rimborsabilità , non avendo l'ordinanza a questa esteso i suoi dubbi, fa
proprio l'assunto dell'Istituto, secondo il quale la ratio della disposizione
denunziata deve ravvisarsi nel coordinamento fra le norme della legge
delegante, che aveva modificato le precedenti disposizioni sulla durata delle
tessere assicurative, e il principio dell'art. 55 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n.
1827, per cui non sono ammessi versamenti di contributi assicurativi, né
possono esserne ricevuti dall'Istituto dopo trascorso il termine di cinque
anni.
La norma impugnata ha inteso evitare che si
potesse versare qualsiasi contributo anche decorso il quinquennio per il solo
fatto di essere in possesso di vecchie tessere non utilizzate; e ha
sostanzialmente chiarito che data di versamento dei contributi deve essere
considerata, non quella scritta dalla parte sulle marche, ma l'altra in cui la
tessera viene consegnata all'Istituto e diventa, quindi, certa e operante nei
suoi confronti.
6. - Gli eredi Lagomarsino, nella memoria
22 febbraio 1962, contestano che la norma denunziata possa ritenersi di
attuazione dell'art. 55 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, o di coordinamento
delle disposizioni della legge di delegazione con tale articolo, secondo
l'assunto dell'Istituto e della Presidenza del Consiglio. L'articolo predetto,
essi rilevano, non stabilisce la prescrizione dei contributi già versati, ma fa
divieto di versare contributi ove siano trascorsi cinque anni dal giorno in cui
avrebbero dovuto essere corrisposti; viceversa l'art. 9 del D.P.R. 26 aprile
1957, n. 818, dispone che l'inadempimento dell'obbligo di consegna della
tessera fa divenire inefficaci le marche apposte da oltre i cinque anni, vale a
dire disciplina un'ipotesi del tutto distinta e diversa da quelle considerate
nell'art. 55 su citato. Si nega che la legge di delegazione contenga norme
sulla durata della tessera assicurativa alle quali l'articolo stesso avrebbe
dovuto essere coordinato e si afferma che la norma denunziata ha innovato il
sistema anteriore, perché ha ritenuto che data di pagamento dei contributi é
quella di consegna della tessera in contrasto con le disposizioni degli artt.
51, 53 e 111 del citato R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, che considerano
versamento l'acquisto delle marche e l'applicazione di esse sulle tessere
personali. Non v'era nemmeno necessità di evitare l'utilizzazione tardiva di
vecchie tessere, perché, per l'art. 8 della legge 4 aprile 1952, n. 218,
l'acquisto delle marche deve avvenire in coincidenza con il versamento del
contributo al fondo per l'adeguamento delle pensioni, presso il medesimo
ufficio che riceve il detto contributo.
7. - La Ravotto ha presentato una memoria,
che é pervenuta alla cancelleria, a mezzo del servizio postale, il 24 febbraio
1962, dopo cioé la scadenza del termine prescritto.
All'udienza di discussione le parti
comparse hanno illustrato i rispettivi punti di vista.
Considerato
in diritto
1. - I due procedimenti debbono essere
riuniti e decisi con unica sentenza.
Infatti, le ordinanze del Tribunale di
Genova e di quello di Torino propongono una identica questione di legittimità
costituzionale riguardo ad un medesimo articolo: l'art. 9 del D.P.R. 26 aprile
1957, n. 818, che attuò la delegazione conferita al Governo con l'art. 37 della
legge 4 aprile 1952, n. 218.
2. - La disposizione denunziata non ha
rispettato i limiti della delegazione.
Era stata conferita al Governo la facoltà
di riunire in testo unico le leggi sull'assicurazione per l'invalidità, la
vecchiaia e i superstiti, di coordinarle fra loro e di dettare norme
transitorie e di attuazione delle disposizioni contenute nella legge delegante.
L'esecutivo non aveva perciò il potere di modificare la portata che le
disposizioni vigenti al tempo della delegazione avevano attribuito all'obbligo
dell'assicurato o del datore di lavoro di riconsegnare all'Istituto per il
rinnovo, entro il termine legale, la tessera personale di assicurazione.
Siffatto obbligo fu imposto con il R.D.L. 4
ottobre 1935, n. 1827, allo scopo, come ha deciso anche questa Corte (30 dicembre 1961,
n. 75), di conferire certezza alla data dei versamenti indicata sulle
marche che si applicano sulla tessera entro i termini della durata di essa; in
modo che, dopo la riconsegna del documento, la predetta data più non possa
contestarsi. Il ritardo nella richiesta di rinnovo della tessera adduce perciò,
secondo l'ordinamento anteriore alla legge delegata, solo alla conseguenza di
rendere inopponibili all'Istituto i versamenti che appaiono eseguiti oltre quei
termini, non di impedire all'interessato di dimostrare la verità della data
contestabile. Infatti, nessuna norma di quell'ordinamento fa arguire che la
riconsegna della tessera sia l'unico mezzo di accertamento della verità della
data predetta o che la sua omissione o il suo ritardo implichi la decadenza
dell'interessato dal diritto di far valere i versamenti provati dalle marche;
ed implichi tale decadenza pur quando, con prove aventi un grado di certezza
uguale a quello che può desumersi dal fatto della consegna (arg. ex art. 2704,
comma primo, Cod. civ.), si dimostri che non sono fittizie le date iscritte
sulle marche.
Viceversa la norma impugnata, dichiarando
inefficaci le marche che, nella tessera di assicurazione, sono riferite a
periodi di paga risalenti a più di cinque anni prima della sua riconsegna, ha
elevato questa formalità a presupposto unico ed insostituibile del diritto al
computo di quelle marche; ed é perciò che la norma ha esorbitato dall'ambito
della delegazione.
3. - Hanno sostenuto l'Ente assicuratore e
la Presidenza del Consiglio dei Ministri che la riconsegna della tessera
completa la fattispecie del versamento dei contributi; e così ne traggono la
conseguenza che la medesima ha un valore trascendente il semplice effetto della
incontestabilità della data apposta sulle marche, e, se eseguita dopo il
quinquennio, implica un pagamento effettuato oltre il termine di prescrizione.
Sta però in contrasto con codesto assunto
il sistema delle leggi in cui la norma denunziata si inserisce. Da un lato,
infatti, in forza degli artt. 51, 53 e 111 del citato R.D.L. 4 ottobre 1935, n.
1827, le marche debbono essere applicate sulla tessera entro cinque giorni
dalla scadenza di ogni periodo di paga, e, nel caso di tardivo versamento, a
seconda dei casi; o debbono essere corrisposti gli interessi con decorrenza dal
primo giorno del mese successivo a quello in cui il versamento stesso avrebbe
dovuto eseguirsi o deve essere pagata una penale equivalente all'importo dei
contributi non versati; dall'altro lato, l'art. 8 della legge 4 aprile 1952, n.
218, (la legge delegante) pone l'obbligo di effettuare l'acquisto delle marche
simultaneamente al versamento del contributo al fondo per l'adeguamento delle
pensioni e presso lo stesso ufficio che riceve quel versamento, ed eleva a
dieci giorni dalla scadenza del periodo di paga il termine entro cui deve
essere adempiuto all'obbligo di applicare sulla tessera le marche acquistate.
Queste norme fanno coincidere il tempo del versamento dei contributi con quello
dell'applicazione delle marche sul libretto, che é l'atto attraverso il quale
si individua l'assicurato: non si spiegherebbe come la obbligazione degli
interessi o della penale per l'omesso o il ritardato versamento possa decorrere
da un tempo anteriore a quello della riconsegna della tessera assicurativa
qualora a tale riconsegna dovesse darsi l'efficacia di atto che completa la
fattispecie solutoria. Se questo valore essa avesse, ne risulterebbe anzi la
facoltà dell'obbligato di differire l'applicazione delle marche sulla tessera
fino alla scadenza del dovere di riconsegnarla; il che sarebbe in netta
opposizione con le norme sopra richiamate, le quali collegano al periodo di
paga la puntualità dell'adempimento.
Si aggiunga che l'art. 55 del richiamato
R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, fa decorrere la prescrizione dell'obbligazione
contributiva dal giorno in cui i contributi dovevano essere versati e, quindi,
le marche dovevano essere applicate sulla tessera, non da quello in cui la
tessera doveva riconsegnarsi per il rinnovo; e con ciò ulteriormente si
dimostra che la riconsegna sta fuori dell'atto di adempimento.
4. - Non ha peso nemmeno l'altro assunto
dell'Istituto di previdenza e della Presidenza del Consiglio dei Ministri,
secondo il quale la norma in discussione trae fondamento dal divieto imposto
all'Istituto di riconoscere versamenti che si affermino eseguiti da più di
cinque anni, ed é conseguente al duplice fatto che l'obbligazione contributiva
si prescrive in cinque anni e che non é ammessa una regolarizzazione della
posizione contributiva dopo il decorso della medesima.
Base logica della disposizione che
determina la prescrizione quinquennale dell'obbligazione contributiva é che
risulti omesso il pagamento dei contributi per un periodo uguale. Si proibisce
all'Istituto di ricevere i contributi non corrisposti o di riconoscere
versamenti eseguiti dopo i cinque anni, ma non di riconoscere efficacia ai
versamenti eseguiti tempestivamente, risultanti da tessera consegnata cinque
anni dopo. La prescrizione stabilita nell'art. 55 suddetto riguarda cioè la
pretesa dell'Istituto di costringere il debitore al pagamento di contributi non
ancora versati o quella del debitore di regolarizzare una posizione ancora
scoperta; ma nessuna di tali due pretese si identifica con quella del debitore
di far valere versamenti effettivamente eseguiti. La quale, infatti, non
postula una istanza di regolarizzazione, ed oppone soltanto un pagamento
effettivamente verificatosi.
L'Istituto, ove la tessera sia presentata
dopo la scadenza della sua durata, potrà disconoscere i versamenti che
rimontino a più di cinque anni, perché potrebbero essere stati eseguiti dopo il
decorso della prescrizione. Ma dovrà riconoscerli ove sia dimostrato che essi
risalgono in realtà alle date che risultano dalle tessere. se l'interessato
fornisce prove del proprio assunto tali da suscitare il dovuto grado di
convinzione. La difficoltà di queste prove garantisce contro il pericolo di una
regolarizzazione posteriore al quinquennio; che é il pericolo del quale non a
torto si preoccupano tanto l'Istituto quanto la Presidenza del Consiglio dei
Ministri
5. - Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 9 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, che riguarda
tutte le sue parti e non soltanto il suo primo comma, perché tutta la sua
normativa presuppone l'esistenza, nel sistema delle leggi sulla previdenza
sociale, di un principio che la Corte ritiene gli sia del tutto estraneo.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
riuniti i procedimenti di cui alle
ordinanze del Tribunale di Genova e di quello di Torino rispettivamente del 13
dicembre e del 26 ottobre 1960,
dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 9 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, in relazione all'art. 37 della
legge 4 aprile 1952. n. 218. e con riferimento agli artt. 76 e 77 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 aprile 1962.
Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 10 aprile
1962.