SENTENZA N.
36
ANNO 1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della
Regione siciliana con ricorso notificato il 24 giugno 1961, depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 4 luglio successivo ed iscritto al n.
12 del Registro ricorsi 1961, per conflitto di attribuzione tra la Regione
siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto 15 marzo 1961 del Ministro
per i lavori pubblici, col quale l'ing. Giovanni Battista Boscaino é stato
nominato membro della Commissione regionale costruita presso il Provveditorato
regionale alle opere pubbliche per la Sicilia, incaricata di decidere sui
ricorsi avverso le determinazioni del prezzo venale degli alloggi di tipo
popolare ed economico, stabilito dalle Commissioni provinciali previste dall'art.
6 del D.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2.
Udita nell'udienza pubblica del 7 marzo
1962 la relazione del Giudice Giuseppe Branca;
uditi l'avv. Camillo Ausiello Orlando, per
il Presidente della Regione siciliana, e il sostituto avvocato generale dello Stato
Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
1. - Il Ministro per i lavori pubblici, con
un decreto del 15 marzo 1961, nominava il dott. ing. G. B. Boscaino a membro
della Commissione regionale siciliana dei ricorsi relativi al prezzo venale
degli alloggi di tipo popolare ed economico stabilito dalle Commissioni
provinciali ex art. 6 del D.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2.
Nei confronti di tale decreto, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 26 aprile 1961, n. 102, il Presidente della Regione
siciliana promoveva ricorso per regolamento di competenza: il ricorso, per
motivi d'urgenza, veniva proposto senza la preventiva deliberazione della
Giunta regionale, notoriamente dimissionaria; ma la nuova Giunta, successivamente,
con deliberazione del 4 luglio 1961, procedeva alla ratifica.
2. - Si afferma nel ricorso che ogni
attività amministrativa in materia di lavori pubblici sarebbe ormai riservata
alla Regione: gli organi regionali la svolgono, a norma dell'art. 20, primo
comma, dello Statuto regionale siciliano e degli artt. 1 e 2 delle disposizioni
d'attuazione (D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878), persino in fatto di opere di
prevalente interesse nazionale; solo che in questo caso, poiché essi esercitano
funzioni dello Stato, devono seguire le direttive del Governo centrale. Ne
deriverebbe che anche in materia di edilizia popolare ed economica la
competenza é passata alla Regione, i cui organi amministrativi, trattandosi di
opere costruite con interventi diretti dello Stato, incontrano il solo limite
delle direttive statali. Di modo che il decreto ministeriale di nomina d'un
componente della predetta Commissione relativa alla edilizia popolare ed
economica avrebbe invaso la sfera di competenza della Regione e perciò dovrebbe
essere annullato.
É vero che, per l'art. 5 del citato D.P.R.
n. 878 del 1950, niente é mutato quanto all'edilizia popolare ed economica;
tuttavia, questa norma, asserisce la Regione, non contiene una riserva di
competenza amministrativa statale, ma allude soltanto a una futura
legiferazione sulla materia. Ché, se contenesse una riserva di quel tipo,
sarebbe manifestamente illegittima per contrasto col citato art. 20, primo
comma, seconda parte, dello Statuto regionale siciliano, secondo cui l'attività
amministrativa statale oramai é svolta dagli organi della Regione. Pertanto, il
Presidente della Regione siciliana conclude sollevando, in via subordinata,
questione di legittimità costituzionale del predetto art. 5.
3. - La Presidenza del Consiglio, con deduzioni
depositate il 10 luglio 1961, eccepisce innanzi tutto l'inammissibilità del
ricorso per mancanza della necessaria deliberazione della Giunta regionale: la
Giunta, sebbene dimissionaria quando il ricorso fu proposto, poteva deliberare
poiché restava in carica, alla pari del suo Presidente, fino alla costituzione
del nuovo Governo regionale.
Nel merito, secondo la Presidenza del
Consiglio, il ricorso é infondato sia perché l'art. 20, primo comma, dello
Statuto regionale si limita a prevedere la mera possibilità che gli organi
regionali esercitino funzioni statali sia perché ad ogni modo la competenza
degli organi della Regione sorge solo per effetto di direttive statali in cui é
implicita una delega di funzioni amministrative. Se non fosse cosi, data la generica
formulazione del citato art. 20, bisognerebbe pensare che in nessuna materia, cioè
neanche in fatto di giurisdizione, di difesa ecc., la relativa competenza
sarebbe rimasta allo Stato: il che non é ammissibile.
Quanto all'art. 5 del D.P.R. 30 luglio
1950, n. 878, esso non contrasta affatto con l'art. 20, primo comma, dello
Statuto regionale interpretato correttamente: quest'ultima norma, infatti, non
esclude che lo Stato riservi ai propri organi un determinato ramo di attività;
senza contare che nessuna competenza amministrativa spetta agli organi
regionali quando ancora non si sono impartite le direttive del Governo.
4. - In una memoria depositata il 22
febbraio 1962 la Regione siciliana respinge l'eccezione di inammissibilità
avanzata dalla Presidenza del Consiglio: infatti, al tempo del ricorso la
Giunta regionale esisteva e fu regolarmente convocata, ma non poté provvedere
per mancanza del numero legale; al Presidente della Regione non restava altro,
per evitare la scadenza del termine, che promuovere subito il ricorso salvo
ratifica da parte d'una Giunta efficiente.
Nel merito, la Regione si sofferma
sull'art. 5 delle norme d'attuazione (citato D.P.R. n. 878 del 1950): questa
disposizione, allorché afferma che niente é innovato circa la disciplina
dell'edilizia economica e popolare, si riferisce evidentemente alla sola
disciplina sostanziale della materia, così come alla disciplina sostanziale si
riferiscono le disposizioni che immediatamente la precedono (artt. 3 e 4); se
con l'art. 5 si fosse voluta riservare agli organi dello Stato la competenza
amministrativa in materia, lo si sarebbe collocato subito dopo l'art. 1,
secondo cui la Regione svolge tutte le attribuzioni che erano già del Ministero
dei lavori pubblici.
D'altra parte l'immediata competenza della
Regione si ricava esplicitamente dall'art. 20 dello Statuto: infatti, esso non
si limita a prospettare una possibilità di esercizio regionale d'attività
amministrativa dello Stato, come pretende, invece, la Presidenza del Consiglio,
ma attribuisce immediatamente una competenza agli organi regionali; la norma
dice che essi "svolgono", e non già che "possono svolgere",
attività amministrative.
5. - La Presidenza del Consiglio, in una
memoria depositata il 15 febbraio 1962, avanza un'altra eccezione di
inammissibilità: il provvedimento impugnato é né più né meno un atto esecutivo
e conseguenziale del D.M. 4 dicembre 1959, n. 17976, con cui é stata costituita
la Commissione dei ricorsi prevista dall'art. 7 del D.P.R. 17 gennaio 1959, n.
2; poiché questi decreti non sono stati impugnati, secondo la giurisprudenza
della Corte costituzionale non sarebbe ammissibile un ricorso contro un atto
che di essi é esecuzione e conseguenza.
Tutto ciò proverebbe anche l'irrilevanza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 del D.P.R. n. 878 del 1950,
promossa in via subordinata dalla Regione: infatti, caduto questo, rimarrebbero
sempre i due decreti del 1959.
Quanto al merito, la Presidenza del
Consiglio osserva che la Regione ha un mero interesse, non un diritto
all'esercizio di funzioni statali decentrate; di più, se in materia di sua
esclusiva competenza la Regione non può esercitare attività amministrativa
senza particolari norme d'attuazione, a fortiori per l'esercizio di
funzioni statali occorrerà qualcosa di più: di modo che esse sono precluse alla
Regione se lo Stato non é prima intervenuto anche per impartire le necessarie
direttive.
6. - Nella discussione orale la Regione si
é soffermata specialmente sulle due eccezioni di inammissibilità proposte dalla
Presidenza del Consiglio. Rispetto alla prima ha osservato che il Governo
regionale é un tutto unico, di modo che esso nel tempo in cui fu promosso il
ricorso, in realtà non esisteva poiché il Presidente nuovo non poteva governare
in mancanza d'una nuova Giunta: perciò il ricorso fu avanzato senza
l'approvazione di quest'ultima: mancata approvazione del resto, che, secondo
una costante giurisprudenza della Cassazione e del Consiglio di Stato, relativa
agli atti introduttivi del giudizio, costituisce un vizio normalmente
suscettibile di sanatoria. Rispetto alla seconda eccezione, la Regione ha
negato che il provvedimento denunciato costituisca una mera esecuzione dei
decreti istitutivi della Commissione dei ricorsi, mai impugnati.
L'Avvocatura dello Stato, a nome della
Presidenza del Consiglio, ha ribadito le sue tesi soprattutto negando che
l'unitarietà del Governo possa essere intesa in senso così rigido come la
intende la Regione.
Considerato
in diritto
L'Avvocatura dello Stato eccepisce
l'inammissibilità del ricorso promosso senza la preventiva deliberazione della
Giunta regionale (legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 39, terzo comma).
La Corte ritiene di dover accogliere questa
eccezione cosi come ha fatto con la sentenza n. 33 del
4 aprile 1962, per la quale il ricorso, quando non sia preceduto da una
deliberazione della Giunta regionale, contrasta insanabilmente col predetto
art. 39, terzo comma, della legge n. 87 del 1953. Né i due argomenti, accennati
per la prima volta nella discussione orale dalla difesa della Regione
siciliana, sono tali da indurre in contrario avviso.
L'argomento, secondo cui un nuovo
Presidente regionale, nell'esplicare le sue funzioni, non potrebbe chiedere la
collaborazione d'una Giunta già dimissionaria, di modo che in questo caso il
Presidente non aveva l'onere di promuovere una preventiva deliberazione della
Giunta, non sembra rilevante; se tale affermazione fosse ineccepibile nella sua
prima parte, ne deriverebbe tutt'al più che gli atti, come il ricorso a questa
Corte, per i quali é necessaria una deliberazione della Giunta, non potrebbero
essere compiuti quando c'é un nuovo Presidente e una Giunta dimissionaria:
infatti, non esiste una norma che in questa materia consenta al Presidente
della Regione di sostituirsi alla Giunta o, ad ogni modo, di fare a meno della
preventiva deliberazione di quest'ultima. Del resto quell'assunto é
contraddetto dalla constatazione che lo stesso Presidente, prima di promuovere
il ricorso, si rivolse alla Giunta regionale e che questa non poté deliberare
solo per mancanza del numero legale.
L'altra argomentazione, benché formalmente
nuova, é tuttavia assorbita dalla motivazione della precedente sentenza della
Corte: anche se fosse esatto che, dinanzi alla Cassazione e al Consiglio di
Stato, i vizi dell'atto introduttivo del giudizio o del suo titolo o dei suoi
presupposti siano normalmente sanabili, tale principio urterebbe nella specie
col precetto del citato art. 39, terzo comma, della legge n. 87, del 1953; la
posizione, che ha la Giunta nel Governo regionale rispetto al Presidente,
l'importanza dei ricorsi avanzati presso questa Corte, la delicatezza del
giudizio che con essi si promuove, l'affermazione precisa e perentoria dello
stesso art. 39, terzo comma, inducono necessariamente a ritenere che la
preventiva deliberazione della Giunta sia un atto la cui mancanza non ammette
sanatoria; la posteriore ratifica della Giunta regionale non può colmare un
vuoto che ha privato fatalmente e definitivamente di consistenza o di titolo il
ricorso promosso dinanzi a questa Corte.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il ricorso per
conflitto di attribuzioni, promosso dalla Regione siciliana a seguito del
decreto del Ministro per i lavori pubblici 15 marzo 1961, ai sensi del terzo
comma dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per difetto della
preventiva deliberazione della Giunta regionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 aprile 1962.
Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 19 aprile 1962.