SENTENZA
N. 38
ANNO
1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI,
Presidente
Prof. Gaspare
AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco
Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe
CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino
PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni
CASSANDRO
Prof. Biagio
PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino
MORTATI
Prof. Giuseppe
CHIARELLI,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 111 del T.U. delle leggi di p.s. 18 giugno 1931,
dell'art. 662 Cod. pen. e dell'art. 197 del regolamento 6 maggio 1940, n. 635,
per l'esecuzione del T.U. delle leggi di p.s., promosso con ordinanza emessa il
28 marzo 1960 dal Pretore di Firenze nel procedimento penale a carico di
Fabiani Mario, Malvezzi Walter e Toffetti Carlo, iscritta al n. 48 del Registro
ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 125
del 21 maggio 1960.
Vista la dichiarazione
di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 10 maggio 1961 la relazione del Giudice Giovanni Cassandro;
uditi l'avv. Luciano
Ventura, per il Fabiani, l'avv. Paolo Barile, per il Toffetti, e il sostituto
avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Nel corso di un
procedimento penale a carico dei signori Mario Fabiani, Walter Malvezzi e Carlo
Toffetti, il Pretore di Firenze ha sollevato di ufficio la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 111 del T.U. delle leggi di p.s. 18 giugno
1931 ("Non si può esercitare senza licenza del Questore l'arte
tipografica, litografica, fotografica o un'altra qualunque arte di stampa o di
riproduzione meccanica o chimica in molteplici esemplari"), dell'art. 197
del regolamento 6 maggio 1940, n. 635, per l'esecuzione del detto T.U., nonché
dell'art. 662 Cod. pen. ad esclusione della parte nella quale impone, per
l'esercizio delle arti sopraelencate, "l'osservanza delle prescrizioni di
legge".
Queste norme
tenderebbero a consentire la possibilità di limitazioni indiscriminate della
manifestazione scritta del pensiero e, pertanto, violerebbero i precetti
contenuti nel primo e nel secondo comma dell'art. 21 Cost. ("Tutti hanno
diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo
scritto e ogni altro mezzo di diffusione - La stampa non può essere soggetta ad
autorizzazioni o censure").
L'ordinanza definisce
ulteriormente la proposta questione di costituzionalità, rilevando, in primo
luogo, che l'art. 197 del regolamento integra le norme degli artt. 111 del T.U.
e 662 del Cod. pen., e affermando, in secondo luogo, che esercizio di un'arte
non significa soltanto "esercizio mercenario e indiscriminato a favore di
chicchessia", ma, altresì, "esercizio gratuito nel proprio interesse
e in via non esclusivamente principale, ma anche accessoria".
Così definita, la
questione di costituzionalità degli articoli citati sarebbe, oltre che pertinente,
non manifestamente infondata. Non avrebbero peso, infatti, sostiene il Pretore
di Firenze, due possibili obiezioni. La prima, che distingue tra manifestazione
libera del pensiero e "formazione materiale dei mezzi di espressione del
pensiero", essendo questa presupposto logico e naturale di quella, sicché
ogni limitazione nell'uso dei mezzi si tradurrebbe in una limitazione della
libertà di manifestare il proprio pensiero, tanto che il termine
"stampa", adoperato nel primo comma dell'art. 21 della Costituzione,
si dovrebbe intendere comprensivo non soltanto della "manifestazione del
pensiero su stampati", ma anche dell'"attività materiale che permette
la riproduzione del pensiero da manifestare". La seconda, che sorge dalla
distinzione tra riconoscimento di un diritto e regolamento del suo esercizio,
perché non potrebbe essere invocata in un caso come questo, nel quale quel
regolamento comporta un potere discrezionale dell'Autorità di pubblica
sicurezza praticamente illimitato.
L'ordinanza, ritualmente
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata
ai Presidenti dei due rami del Parlamento, é stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 21 maggio 1960.
2. - Nel presente
giudizio si sono costituite le parti private mediante deposito delle deduzioni
il 10 giugno 1960, nelle quali fanno proprie le motivazioni e le conclusioni
dell'ordinanza pretorile.
3. - E intervenuto
nel giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato. L'atto d'intervento é stato depositato il
28 aprile 1960.
L'Avvocatura dello
Stato eccepisce preliminarmente la inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 197 del regolamento per l'esecuzione del
T.U. delle leggi di p.s., perché si tratterebbe di un atto non avente forza di
legge e sostiene che la questione di legittimità costituzionale debba essere
limitata agli artt. 111 del T.U. e 662 del Cod. penale. Ma, pur in questi
limiti, essa sarebbe infondata tanto nei confronti del primo, quanto del
secondo comma dell'art. 21 della Costituzione.
Infatti, le
"arti" delle quali si parla negli articoli impugnati vengono in
considerazione come imprese che esplicano, su richiesta di terzi, un'attività,
il cui esercizio può essere legittimamente sottoposto ad autorizzazione
amministrativa senza che vengano violati i precetti dell'art. 21 della
Costituzione.
L'Avvocatura ricorda
che la Corte ha negato la possibilità di distinguere tra manifestazione e
divulgazione del pensiero, ma qui non si tratterebbe di questa distinzione,
bensì dell'altra, tra manifestazione del proprio pensiero e predisposizione dei
mezzi di divulgazione del pensiero fatta in forma imprenditoriale da una terza
persona. Chiunque, continua l'Avvocatura, potrebbe provvedere alla divulgazione
del proprio pensiero coi mezzi tecnici della stampa, direttamente, senza
bisogno di chiedere la licenza dell'Autorità di polizia.
La questione sarebbe
egualmente infondata nei confronti del secondo comma dell'art. 21 della
Costituzione, il quale riguarderebbe esclusivamente il contenuto della
manifestazione del pensiero, e non già un'attività materiale qual'é l'esercizio
dell'arte tipografica e delle arti affini: per questo esercizio, non già per la
manifestazione del pensiero, le norme impugnate richiedono la licenza
dell'Autorità di pubblica sicurezza.
4. - L'Avvocatura
dello Stato ha anche depositato una memoria il 27 aprile 1961, nella quale si
insiste segnatamente sul punto che la norma dell'art. 111 é una norma di contenuto
assai più ampio di quel che non pensi il Pretore di Firenze: é, cioè, una norma
con carattere e finalità generali che esclude per conseguenza un rapporto
diretto con l'art. 21 della Costituzione. Non varrebbe a mutare questa natura,
e a denunziare una ratio della norma come diretta a controllare la
manifestazione del pensiero, l'inciso contenuto nella norma regolamentare pure
impugnata, nel quale si parla di ogni mezzo "idoneo alla divulgazione del
pensiero".
La finalità che la
norma vuol soddisfare é una finalità di polizia di sicurezza nei confronti di
arti che i mezzi moderni hanno reso pericolose o anche soltanto fastidiose ai
terzi.
D'altra parte, la
norma va posta in relazione con le altre, contenute negli articoli 8 e seguenti
del T.U. di p.s., che regolano in via generale le autorizzazioni di polizia, le
quali escluderebbero che si possa parlare di un potere discrezionale non
adeguatamente circoscritto.
Infine, le differenze
che corrono tra la vigente legge di p.s. e quella del 1889 (R. D. 30 giugno
1889, n. 6144), che richiedeva soltanto una preventiva dichiarazione
all'Autorità di p.s. sarebbero giustificate dall'evoluzione della tecnica,
dalle aumentate esigenze della produzione e dal modificarsi dei mezzi di
espressione: nel che avrebbe convenuto la prima Commissione permanente del
Senato, la quale, nella formulazione di un nuovo testo della legge di p.s.,
conservò l'art. 111 nel testo vigente, perché non lo ritenne in contraddizione
con la libera manifestazione del pensiero (Atti Senato, seconda legislatura,
nn. 15 A. e 400 A. del 1954).
5. - Nell'udienza del
10 maggio 1961, le difese delle parti costituite, segnatamente quella delle
parti private, hanno svolto ampiamente le loro tesi e confermato le loro
conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - La questione di
costituzionalità dell'art. 197 del regolamento 6 maggio 1940, n. 635, per
l'esecuzione del T.U. delle leggi di p.s. deve essere dichiarata inammissibile.
E appena il caso di osservare che si tratta di un atto privo di forza di legge
e perciò non ricompreso tra quelli che l'art. 134 della Costituzione sottopone
al controllo di legittimità costituzionale della Corte. Non vale a superare
questo ostacolo l'osservazione, contenuta nell'ordinanza, giusta la quale
"le norme incriminatrici" contenute negli artt. 111 del T.U. delle
leggi di p.s. e 662 Cod. pen. Sarebbero "integrate" dalla norma
regolamentare. Ammesso che codesta "integrazione" abbia avuto luogo,
essa non é sufficiente per attrarre nell'ambito della competenza della Corte un
atto che, per la sua natura, é escluso possa esservi attratto. Sarà competenza
del giudice esaminare se la norma regolamentare si sia tenuta nei limiti della
legge, e non abbia inteso, invece, sotto specie di "integrazione",
aggiungere qualcosa alla norma dell'art. 111, modificandone o ampliandone la
sfera di efficacia.
2. - Pertanto, la
questione che la Corte deve esaminare, é soltanto quella se le norme degli
artt. 111 T.U. di p.s. e 662 Cod. pen., sottoponendo ad autorizzazione l'esercizio
dell'arte tipografica e delle arti affini a questa, violino i comma primo e
secondo dell'art. 21 della Costituzione, secondo i quali tutti hanno diritto di
manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni
altro mezzo di diffusione, e la stampa non può essere - sottoposta ad
autorizzazione o censura.
Ogni altra questione,
segnatamente quella della preferenza che si dovrebbe accordare in questa
materia ad altri sistemi meno rigorosi di quello attualmente in vigore e già
applicati nel passato in Italia, resta estranea al presente giudizio, che deve
essere limitato all'esame della legittimità costituzionale degli articoli
impugnati.
Senonché, nei limiti
così segnati, la questione non é fondata. I motivi di questa non fondatezza si
trovano già nella giurisprudenza della Corte, la quale ha dichiarato
l'illegittimità della norma contenuta nell'art. 113 della legge di p.s. (sent. n. 1 del 5 giugno 1956), perché i poteri concessi alla pubblica
Amministrazione, nell'ipotesi prevista e regolata da quella norma, incidevano
direttamente sulla libera manifestazione del pensiero, che poteva per
conseguenza essere, di volta in volta, arbitrariamente consentita o impedita;
ma ha dichiarato non fondata la questione di legittimità dell'art. 121 della
medesima legge di p.s. (sent. n. 39 del 23 gennaio 1957) perché la norma di quest'articolo regolava
l'esercizio di un mestiere, non già l'oggetto specifico del mestiere medesimo.
Non diversamente si
presentano le cose nel caso presente. Oggetto dell'autorizzazione é non già la
diffusione del proprio pensiero con i mezzi offerti dall'arte tipografica e
dalle arti affini, ma l'esercizio di queste arti, delle quali é oggetto
soltanto la riproduzione in numero illimitato di esemplari che contengano la
manifestazione di un'opinione o di un pensiero quale si voglia.
3. - Non vale opporre
a questa conclusione l'insussistenza, affermata nell'ordinanza pretorile, della
distinzione tra manifestazione del pensiero e quella che la medesima ordinanza
chiama "formazione materiale dei mezzi di espressione del pensiero".
Per stretto che possa essere, in questo, come del resto in ogni altro caso, il
rapporto tra mezzi di produzione di una cosa e la diffusione della cosa
prodotta, esso, tuttavia, non può essere inteso in modo da condurre alla loro
identificazione, e a una conseguente identica disciplina, come, invece, la Corte
ritenne del diverso rapporto tra libertà del pensiero e libera manifestazione
di esso.
Nemmeno può dirsi che
il regime delle autorizzazioni di p.s. sia tale da consentire un potere
discrezionale praticamente illimitato dell'Autorità di polizia: le norme contenute
negli articoli 8 e seguenti del T.U. di p.s., interpretate, come devono essere
interpretate, nel nuovo sistema delle pubbliche libertà e dei rimedi
giurisdizionali assicurati dalla Costituzione, non consentono di configurare in
questo caso un arbitrio che sfugga ai limiti che sono propri dell'intervento
della p.s. nel campo della polizia di sicurezza, segnati dalla tutela della
pubblica quiete e dalla prevenzione dei reati. Si tratta, perciò, di una
discrezionalità limitata e controllata e per alcuni aspetti tecnica, come
consente di ritenere il secondo comma dell'articolo impugnato, che fa
riferimento ai locali nei quali quelle arti si esercitano.
Nemmeno esatto é il
rilievo, avanzato del resto dubitativamente nell'ordinanza pretorile, secondo
il quale il termine "stampa", quale é usato nel secondo comma
dell'art. 21 della Costituzione, deve intendersi comprensivo non soltanto della
manifestazione del pensiero a mezzo della stampa o su stampati, ma anche
dell'"attività materiale che permette la riproduzione del pensiero da
manifestare".
Il termine
"stampa", nel significato più ristretto sopra indicato, é entrato da
decenni nell'uso comune, é un nome tecnico, e come tale fu assunto nella norma
costituzionale. Se occorresse conferma, si potrebbe fare riferimento all'art. 1
della legge sulla stampa 8 febbraio 1948, n. 47, emanata dal medesimo
legislatore costituente.
4. - Né, infine, é
esatta l'interpretazione che il Pretore dà dell'espressione "esercizio di
un'arte". Esercita un'arte (o una professione o un mestiere) colui che a
un'attività si dedica in maniera professionale, abbia codesta attività a suo
oggetto beni o servizi: non già chi, per adoperare i termini dell'ordinanza,
esercita quest'arte gratuitamente nel proprio interesse ed in via non esclusivamente
principale, ma anche accessoria. Ne consegue che sono fuori dell'ambito di
efficacia delle norme dell'art. 111 p.s. e dell'art. 662 Cod. pen. le ipotesi
di chi, persona fisica o ente, si serva direttamente di moderni mezzi di
riproduzione meccanica per fini informativi o di propaganda, salva, s'intende,
l'osservanza delle altre norme di legge, che regolano sotto altri riguardi, la
materia.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 197 del
regolamento 6 maggio 1940, n. 635, per l'esecuzione del T.U. delle leggi di
p.s., dichiara non fondata la questione, sollevata con ordinanza del Pretore di
Firenze 28 marzo 1960, sulla legittimità costituzionale delle norme contenute
nell'art. 111 del T.U. delle leggi di p.s. 18 giugno 1931 e dell'art. 662 Cod.
pen., in riferimento al primo e secondo comma dell'art. 21 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno
1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in
cancelleria il 24 giugno 1961.