SENTENZA N. 9
ANNO 1959
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI, Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Mario BRACCI
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Prof. Aldo SANDULLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n.
168, e dell'ultimo comma dell'art. 1 della legge 13 giugno 1940, n. 868,
promossi con le seguenti ordinanze:
1)
ordinanza emessa il 28 gennaio 1957 dalla Corte di cassazione, Sezioni unite
civili, nel procedimento civile vertente tra l'Ente nazionale per la cellulosa
e per la carta e la società p.a. "Cartiera italiana" ed altre
cartiere, iscritta al n. 69 del Registro ordinanze 1957 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 187 del 27 luglio 1957;
2)
ordinanza emessa il 28 gennaio 1957 dalla Corte di cassazione, Sezioni unite
civili, nel procedimento civile vertente tra l'Ente nazionale per la cellulosa
e per la carta e la società p.a. "Cartiera Ambrogio Binda" ed altre
cartiere, iscritta al n. 70 del Registro ordinanze 1957 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 187 del 27 luglio 1957;
3)
ordinanza emessa l'8 gennaio 1958 dal Tribunale di Bergamo nel procedimento
civile vertente tra l'Ente nazionale per la cellulosa e per la carta e la
società p.a. "Cartiera Paolo Pigna", iscritta al n. 11 del Registro
ordinanze 1958 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 66 del
15 marzo 1958.
Viste le
dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita
nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1959 la relazione del Giudice Tomaso
Perassi;
uditi
gli avvocati Aldo Boneschi, Gennaro Werthmuller, Paolo Barile per le cartiere,
Antonio Sorrentino e Carlo Arturo Jemolo per l'Ente nazionale per la cellulosa
e per la carta e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi
per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con
legge 13 giugno 1935, n. 1453, fu istituito l'Ente nazionale per la cellulosa e
per la carta, coi principali compiti di promuovere lo sviluppo della
fabbricazione della cellulosa in Italia e di curare la disciplina e la vendita
della carta, con particolare riguardo alle esigenze di determinati consumi.
I mezzi
finanziari per il funzionamento dell'Ente furono così stabiliti nell'art. 1
della legge 13 giugno 1940, n. 868: a) un contributo annuo dello Stato di lire
8.000.000; b) un contributo del 5% sull'importo delle fatture emesse dalle
cartiere nazionali o loro consorzi, o da importatori in Italia, per tutte le
cessioni di carta e cartone, fabbricati in Italia o importati dall'estero e
destinati al consumo interno; c) un contributo annuo di lire
In base
a questa disposizione, furono emanati i seguenti decreti (i primi due dal
Ministro per le corporazioni e gli altri, essendo stato soppresso il Ministero
per le corporazioni, dal Ministro per l'industria e per il commercio): 3 luglio
1940, con cui furono stabilite le modalità di applicazione e riscossione dei
contributi; 1 marzo 1942, con cui fu elevato al 10% il contributo sulla carta e
sul cartone (lett. b dell'art. 1 della legge n. 868 del 1940); 12 giugno 1945,
con cui lo stesso contributo fu ridotto al 2,50%; 29 dicembre 1945, con cui lo
stesso contributo fu ulteriormente ridotto all'1%; 15 gennaio 1951, con cui il
contributo sulla carta fu fissato nella misura del 3% e il contributo sulla
cellulosa (lett. d dell'art. 1 della legge n. 868 del 1940) fu fissato in lire
6 per chilogrammo; 30 dicembre 1952, con cui il contributo sulla cellulosa fu
ridotto a lire 3,50 per chilogrammo. Col decreto 15 gennaio 1951, fu anche
stabilito che, per il contributo sulla carta e sui cartoni, le cartiere
avrebbero potuto esercitare il diritto di rivalsa sui compratori solo fino alla
concorrenza dell'1% dell'importo netto delle fatture.
Successivamente,
la materia formò oggetto di nuova disciplina nella legge 28 marzo 1956, n. 168
(c.d. Legge Agrimi), intitolata "Provvidenze per la stampa" e
composta di un solo articolo in dodici commi, con cui la misura del contributo
sulla carta e sui cartoni fu fissata nel 3% dell'importo netto delle fatture
(con diritto di rivalsa del 2,50% verso i compratori) e la misura del
contributo sulla cellulosa venne fissata in lire 2,50 per chilogrammo: il tutto
con decorrenza dal giorno di entrata in vigore della legge.
Nella
stessa legge furono anche inserite disposizioni retroattive in ordine alla
misura dei contributi per i periodi dal 1 marzo 1945 al 31 dicembre 1945, dal 1
gennaio 1946 al 15 gennaio 1951 e dal 16 gennaio 1951 al giorno di entrata in
vigore della legge.
2. - Con
atto notificato il 10 dicembre 1951 le società p.a. "Cartiera
italiana", "Cartiera Giacomo Bosso", "Cartiera Subalpina
Sertorio", "Cartiera Rodolfo Reguzzoni", "Cugini
Sezzano-Cartiera di Borgosesia", tutte con sede in Torino, e la società in
acc. p.a. "L. De Medici e C.", con sede in Cirié, citarono l'Ente
nazionale per la cellulosa e per la carta dinanzi al Tribunale di Torino,
affinché:
1)
fossero dichiarati incostituzionali o comunque illegittimi e privi di effetti
giuridici l'ultimo comma dell'art. 1 della legge 13 giugno 1940, n. 868, i
decreti 3 luglio 1940 e 1 marzo 1942, del Ministro per le corporazioni, e i
decreti 12 giugno 1945, 29 dicembre 1945 e 15 gennaio 1951 del Ministro
dell'industria e del commercio;
2) fosse
dichiarato, in conseguenza, che l'Ente convenuto non poteva pretendere dalle
società attrici i contributi sulla carta e sulla cellulosa richiesti in virtù
della suddetta legge e dei suddetti decreti;
3) fosse
dato atto della riserva delle società attrici di chiedere la restituzione di
quanto avrebbero pagato in forza di ruoli messi in riscossione, e fosse
dichiarato altresì l'obbligo dell'Ente convenuto di effettuare il rimborso.
Le
società attrici dedussero, a motivi della domanda, che l'ordinamento
costituzionale vigente nel 1940 non consentiva la delega di potestà legislativa
a singoli ministri; che tale potestà non era stata attribuita direttamente ai
ministri né da leggi costituzionali emanate successivamente al 1940 né, tanto
meno, dalla nuova Costituzione; che l'illegittimità costituzionale della
indicata disposizione di legge e degli indicati decreti ministeriali derivava
altresì dal contrasto con l'art. 30 dello Statuto albertino e con l'art. 23
della nuova Costituzione, sulla riserva di legge in materia di prestazioni
patrimoniali.
Il
Tribunale di Torino, con sentenza 18 giugno - 4 luglio 1952, respinse la
domanda.
Le
cartiere proposero appello circoscrivendo la domanda alla declaratoria di
illegittimità costituzionale del solo decreto 15 gennaio 1951, ma la Corte di
appello di Torino con sentenza 6 febbraio-6 marzo 1953 respinse il gravame.
La
controversia venne quindi portata all'esame della Corte di cassazione, a
seguito di ricorso principale delle cartiere e di ricorso incidentale dell'Ente
per la cellulosa. E la Corte di cassazione, con sentenza a sezioni unite 18
febbraio-14 luglio 1954, cassò la sentenza impugnata e rinviò la causa, per
nuovo esame, alla Corte di appello di Genova, osservando che la legge n. 868
del 1940 andava ricondotta "sul piano generale tributario" e che il
potere regolamentare dell'autorità amministrativa, di fronte alla norma
dell'art. 23 della Costituzione, non poteva estendersi fino ad aumentare un
contributo oltre il limite massimo stabilito dalla legge.
A seguito
di questa pronuncia la Corte di appello di Genova, in sede di rinvio, ritenne
incostituzionali, con sentenza 22 dicembre 1955-29 febbraio
Dopo
questa sentenza, fu emanata la legge 28 marzo 1956, n.
Le
cartiere sollevarono varie questioni in ordine alla legittimità costituzionale
della nuova legge e chiesero che il relativo esame fosse devoluto alla Corte
costituzionale, frattanto entrata in funzione.
La Corte
di cassazione ritenne che non fossero manifestamente infondate:
a) la
questione sollevata in riferimento agli artt. 23, 81 e 42 della Costituzione,
per l'efficacia retroattiva attribuita alla legge, nonostante la sua natura di
legge tributaria;
b) la
questione sollevata in riferimento all'art. 70 della Costituzione, per esservi
difformità fra il testo della legge approvato dalle Commissioni I e X della
Camera dei Deputati e il testo approvato dal Senato della Repubblica.
La Corte
di cassazione, perciò, con ordinanza emessa il 28 gennaio 1957, ordinò che il
procedimento venisse sospeso e che gli atti fossero rimessi alla Corte
costituzionale per la risoluzione delle due questioni ora indicate.
L'ordinanza
debitamente notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere, fu pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica del 27 luglio 1957, n. 187, ed iscritta al n. 69 del
Registro ordinanze di questa Corte dell'anno 1957.
Dinanzi
a questa Corte si costituirono tutte le parti e spiegò intervento il Presidente
del Consiglio dei Ministri. Le rispettive deduzioni furono depositate: il 13
luglio 1957, dall'Avvocatura dello Stato (per il Presidente del Consiglio); il
15 luglio 1957 dalla difesa delle cartiere (avvocati Werthmuller, Barile e
Sequi) e dalla difesa dell'Ente (avvocati Sorrentino e Jemolo).
3. - La
stessa domanda proposta dalle cartiere sopraindicate dinanzi al Tribunale di
Torino venne proposta contro l'Ente della cellulosa dinanzi al Tribunale di
Milano:
- con
citazione 10 dicembre 1951, dalle società p.a. "Cartiera Ambrogio
Binda", "Cartiera Rossi", "La fibra vulcanizzata e cartiere
prealpine" e "Cartiere di Verona", nonché dalla società in acc.
"Cartiera Villa", tutte con sede in Milano;
- con
citazione 24 dicembre 1951 delle società p.a. "Cartificio Ermolli" e
"Cartiera Paolo Pigna", entrambe con sede in Milano, e dalla
"Cartiera di Carmignano di Brenta", succursale, con sede a
Carmignano, della "Società per la fabbricazione della pasta di
legno", avente sede in Basilea.
Le due
cause furono riunite e nel giudizio spiegarono intervento, per aderire alla
domanda proposta dalle società attrici e per proporla direttamente, anche per
proprio conto, le società p.a. "Cartiera Fedrigoni e C.",
"Cartiera del Varone" e "Cartiera di Marzabotto", la
cartiera "F. A. Morsoni" e la società in acc. sempl. "Cartiera
Cima Isidoro".
Il
Tribunale di Milano, con sentenza 9 ottobre-13 novembre 1952, ritenne
illegittimi l'ultimo comma dell'art. 1 della legge n. 868 del 1940, nella sola
parte con cui si conferisce al Ministro per le corporazioni la facoltà di
variare, di concerto col Ministro delle finanze, la misura dei contributi
dovuti all'Ente, e i soli decreti ministeriali che avevano apportato modifiche
a tali contributi (escluso cioè il decreto 3 luglio 1940, col quale erano state
stabilite unicamente le modalità di applicazione e di riscossione dei
contributi stessi). Dichiarò pertanto che l'Ente non poteva pretendere dalle
cartiere contributi in misura superiore a quella indicata nella legge del 1940
e lo condannò a restituire le maggiori somme indebitamente riscosse.
In
parziale difformità di questa pronuncia, la Corte di appello di Milano, con
sentenza 28 maggio-5 ottobre 1954, ritenne illegittimi l'intero ultimo comma
dell'art. 1 della legge del 1940 e tutti i successivi decreti ministeriali,
compreso quello del 3 luglio 1940. Non solo, perciò, confermò la condanna
dell'Ente alla restituzione delle somme riscosse in misura superiore a quella
fissata dalla legge del 1940, ma dichiarò anche illegittimo il procedimento di
accertamento e iscrizione a ruolo dei contributi.
Questa
sentenza fu impugnata dinanzi alla Corte di cassazione, con ricorso principale
dell'Ente cellulosa e ricorso incidentale delle cartiere.
Entrata
frattanto in vigore la legge 28 marzo 1956, n.
La Corte
di cassazione, con ordinanza emessa il 28 gennaio 1957, rimise a questa Corte
l'esame delle seguenti questioni:
1) se
l'ultimo comma dell'art. 1 della legge n. 868 del 1940, che attribuisce ai
ministri di stabilire con decreto le modifiche alle misure dei contributi
previsti con lo stesso articolo, sia in contrasto con l'art. 23 della
Costituzione;
2) se
sussista l'illegittimità costituzionale del comma settimo dell'articolo unico
della legge 28 marzo 1956, n. 168, per violazione dell'art. 70 della
Costituzione;
3) se
sia viziata di illegittimità costituzionale l'intera legge 28 marzo 1956, n.
168, per violazione degli artt. 23, 25, 41, 53, 76, 77, 89, 97, 100 e 136 della
Costituzione.
L'ordinanza,
debitamente notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento fu pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 27 luglio 1957, n. 187, ed iscritta al
n. 70 del Registro Ordinanze di questa Corte dell'anno 1957.
Dinanzi
a questa Corte si costituirono tutte le parti e spiegò intervento il Presidente
del Consiglio dei Ministri. Le rispettive deduzioni furono depositate: il 12
agosto 1957 dalla difesa delle cartiere Fedrigoni, del Varone, di Verona, di
Marzabotto, di Carmignano, Paolo Pigna e Cima Isidoro (avvocati Boneschi e
Silvestri); il 13 luglio 1957 dall'Avvocatura dello Stato (per il Presidente
del Consiglio dei Ministri); il 15 luglio 1957 dalla difesa dell'Ente (avvocati
Sorrentino e Jemolo); il 23 luglio 1957 dalla difesa delle cartiere La Fibra
vulcanizzata, Villa, Rossi ed Ermolli (avvocati Barile, Pallante e Sequi); il
13 agosto 1957 dalla difesa della cartiera Marsoni (avvocato Sequi).
4. - Con
atto notificato il 20 gennaio
L'Ente
dichiarò di fondare la sua domanda sulla citata sentenza 28 maggio-5 ottobre
1954, della Corte di appello di Milano, che aveva ritenuto illegittima ogni
variazione, con decreto ministeriale, della misura dei contributi indicati
nella legge del 1940.
Nelle
more del giudizio entrò in vigore la legge 28 marzo 1956, e la cartiera Pigna,
ritenendo che il Tribunale non potesse non tener conto di questa legge per la
definizione della lite, la impugnò di illegittimità costituzionale, sotto vari
aspetti, con istanza del 30 ottobre 1956, chiedendo la sospensione del processo
e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Il
Tribunale di Bergamo ritenne rilevanti per il giudizio e non manifestamente
infondate le due questioni già rimesse alla Corte costituzionale con le citate
ordinanze della Corte di cassazione (illegittimità della legge per violazione
del principio della irretroattività delle norme tributarie; illegittimità della
legge per la difformità fra i testi approvati dalle due Camere) e le seguenti
altre due:
-
violazione degli artt. 72, primo comma, della Costituzione e 40 del regolamento
della Camera dei Deputati, per essersi seguito il procedimento di approvazione
attraverso le Commissioni della Camera e non il procedimento di approvazione in
Assemblea, per una legge di natura tributaria;
-
violazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione, per essersi attribuito, con
la nuova legge, all'Ente nazionale per la cellulosa e per la carta uno scopo
che prima non aveva (l'erogazione di fondi a favore della stampa), omettendosi
di riorganizzare l'Ente in maniera adeguata al nuovo fine istituzionale.
Il
Tribunale di Bergamo, perciò, con ordinanza in data 8 gennaio 1958, sospese il
procedimento e rimise alla Corte costituzionale l'esame delle indicate quattro
questioni.
L'ordinanza,
debitamente notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
comunicata ai Presidenti delle due Camere, fu pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica del 15 marzo 1958, n. 66, ed iscritta al n. 11 del
Registro ordinanze di questa Corte per l'anno 1958.
Dinanzi
a questa Corte si costituirono entrambe le parti e spiegò intervento il
Presidente del Consiglio dei Ministri. Le rispettive deduzioni furono
depositate: l'11 febbraio 1958 dall'Avvocatura dello Stato (per il Presidente del
Consiglio dei Ministri); il 1 aprile 1958 dalla difesa dell'Ente (avvocati
Sorrentino e Jemolo); il 4 aprile 1958 dalla difesa della cartiera Pigna
(avvocati Boneschi e Silvestri).
5. - I
tre giudizi di legittimità costituzionale promossi dinanzi a questa Corte con
le ordinanze sopra indicate furono fissati per l'udienza del 25 giugno 1958,
nella quale, per disposizione del Presidente, si procedette ad un'unica
discussione.
Le
deduzioni delle difese delle parti, svolte negli atti di costituzione, nelle
memorie e nella discussione orale, si possono così riassumere in relazione a
ciascuna delle questioni rimesse all'esame della Corte:
1)
Questione di legittimità costituzionale dell'ultimo comma dell'art. 1 della
legge n. 868 del 1940, sollevata in riferimento all'art. 23 della Costituzione.
La
censura di illegittimità costituzionale si riferiva alla sola disposizione con
cui si dà facoltà al Ministro delle corporazioni (ora dell'industria e
commercio) di variare, di concerto col Ministro delle finanze, la misura dei
contributi.
La
difesa di un gruppo di cartiere (cartiere Fedrigoni, del Varone, di Verona, di
Marzabotto, Cima Isidoro, Paolo Pigna e cartiera di Carmignano: deduzioni
depositate il 12 agosto 1957 nel giudizio promosso con l'ordinanza n. 70) chiese,
preliminarmente, che su questa questione la Corte costituzionale dichiarasse di
non dover emettere alcuna pronunzia: la norma in esame sarebbe stata abrogata
dalla legge n. 168 del 1956 e non sarebbe potuta tornare in vita neanche se la
Corte costituzionale avesse dichiarato l'illegittimità della legge abrogatrice.
Nel
merito, le cartiere si riportarono alla giurisprudenza di questa Corte in tema
di interpretazione dell'art. 23 della Costituzione; se le norme che regolano
l'attività discrezionale dell'Ente impositore sono sufficienti a delimitare
quell'attività, la prestazione patrimoniale é legittimamente imposta; nel caso
contrario, l'imposizione é illegittima. Nella specie, le norme sull'attività
dell'Ente cellulosa non sarebbero state sufficienti a delimitare la
discrezionalità del medesimo.
L'Avvocatura
dello Stato eccepì che nella specie si trattava di contributi consortili e
quindi si era fuori dell'ambito di applicazione dell'art. 23 della
Costituzione. La stessa Avvocatura e la difesa dell'Ente eccepirono inoltre che
l'essersi attribuito esclusivamente a due Ministri, senza alcun intervento,
neanche formale dell'Ente, la facoltà di variare la misura dei contributi dava
già la massima garanzia contro ogni imposizione arbitraria; che erano le necessità
stesse dell'Ente, valutate dal Ministro dell'industria (alla cui vigilanza
l'Ente é sottoposto), a fornire i criteri per le eventuali variazioni dei
contributi; che lo stesso contenuto dei decreti emanati stava a dimostrare,
infine, con quanta ponderatezza i Ministri competenti avessero fatto uso della
facoltà a loro accordata.
2)
Questione di legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n. 168,
sollevata in riferimento agli artt. 72 della Costituzione e 40 del regolamento
della Camera dei Deputati.
La
questione era stata sollevata per il motivo che la legge Agrimi, invece di
essere approvata dall'Assemblea plenaria della Camera dei Deputati, era stata
approvata da due Commissioni riunite (la prima e la decima), laddove,
trattandosi di una legge tributaria, la procedura decentrata di approvazione,
secondo l'art. 40 del regolamento della stessa Camera, non era applicabile.
L'Ente
cellulosa eccepì innanzi tutto che il richiamo dello art. 72 della Costituzione
non determina ricezione dei regolamenti interni delle Camere nell'ordinamento
statale, né tanto meno fa acquistare ad essi il valore di norme costituzionali.
Le norme sulla validità delle deliberazioni si troverebbero tutte e per intero
nella Costituzione, mentre le norme dei regolamenti sarebbero dirette solo a
disciplinare il funzionamento delle singole Assemblee e avrebbero perciò efficacia
meramente interna. La stessa procedura di approvazione dei regolamenti
porterebbe ad escludere che si possa attribuire loro rilevanza costituzionale.
A queste
considerazioni l'Ente cellulosa aggiunse poi che l'applicazione delle norme
regolamentari é affidata al Presidente, sotto il controllo della Camera, sicché
la denunzia di una violazione del regolamento si risolverebbe in una
inammissibile censura del l'operato del Presidente e della stessa Camera; che,
nella specie, restava sempre da esaminare se la legge in contestazione potesse
considerarsi una legge tributaria, nei sensi di cui tale espressione é assunta
dal regolamento alla Camera; che, infine, si poteva porre il problema più
generale se le modalità di approvazione delle leggi (attraverso l'Assemblea o
da parte delle Commissioni) abbiano oggi rilevanza esterna, una volta che la
formula di promulgazione delle leggi non fa alcuna menzione di tali modalità.
Le
stesse argomentazioni vennero sostanzialmente svolte dal l'Avvocatura dello
Stato nell'interesse del Presidente del Consiglio dei Ministri.
3)
Questione di legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n. 168,
sollevata in riferimento all'art. 70 della Costituzione.
Veniva
denunziata una difformità esistente fra il testo della legge Agrimi approvato
dalla Camera dei Deputati e il testo della stessa legge approvato dal Senato
della Repubblica, difformità che traeva la sua origine dalle seguenti
circostanze:
Nella
seduta comune del 22 aprile 1955, la prima e la decima Commissione della Camera
avevano demandato a un comitato ristretto il compito di appontare alcune
modifiche al testo originario del progetto. Il nuovo testo era stato presentato
il 26 maggio 1955 e conteneva un comma (il settimo) nel quale era stabilito che
i contributi per il periodo dal 16 gennaio 1951 alla data di entrata in vigore
della legge dovessero essere calcolati in ragione del 90% delle misure previste
dai decreti ministeriali 15 gennaio 1951 e 30 dicembre 1952.
Nella
seduta del 2 dicembre dello stesso anno, l'on. Agrimi aveva proposto che fosse
eliminato il riferimento ai suddetti decreti ministeriali e si fossero indicate
direttamente le aliquote proposte dal comitato. Le Commissioni avevano
autorizzato allora la Presidenza a procedere al coordinamento dei due testi
"mantenendone ferma la sostanza", e avevano quindi approvato il
disegno di legge a scrutinio segreto, senza emendamenti. Sennonché, nel testo
coordinato, le disposizioni del settimo comma del testo originario erano state
suddivise in tre commi distinti - il settimo, l'ottavo e il nono - mentre
l'ottavo comma, divenuto decimo, non aveva subito alcuna variazione. Inoltre,
alle parole "Rimane immutata per il predetto periodo la limitazione all'1%
del diritto di rivalsa ecc.", contenuto nel settimo comma del testo
originario, erano state sostituite, nell'ottavo comma del testo definitivo, le
parole "Per il periodo sopra indicato il diritto di rivalsa verso i
compratori può essere esercitato ecc.".
Le
cartiere sostennero che, per effetto di queste modifiche erano stati cambiati,
innanzi tutto, il senso e la portata delle disposizioni contenute nel suddetto
ottavo comma, poi divenuto decimo. Questo comma stabilisce che l'Ente
"provvederà, entro il termine massimo di cinque anni, a rimborsare ai
contribuenti le somme da loro versate in eccedenza alla misura indicata al
comma precedente". Ma nel testo originario - rilevarono le cartiere - quel
comma ottavo, parlando di somme versate in eccedenza alla misura indicata nel
comma precedente, si riferiva a tutti e due i contributi, sulla carta e sulla
cellulosa; mentre, spezzato il comma precedente in più commi, il richiamo vale
ora solo per il nono comma, dove si parla esclusivamente del contributo sulla
cellulosa. Inoltre il diritto di rivalsa delle cartiere verso i compratori
previsto come un "diritto-dovere" nel settimo comma del testo
originario era divenuto un "diritto libero" nell'ottavo comma del
testo definitivo.
Secondo
la difesa della cartiera Pigna, il denunciato vizio di legittimità
costituzionale inficiava tutta la legge, data l'interdipendenza dei vari commi
fra loro.
Di
fronte a questi rilievi l'Ente cellulosa negò innanzi tutto che la Corte
costituzionale potesse sindacare gli interna corporis di un organo come
la Camera, superiorem non recognoscens. La dichiarazione con cui il
Presidente della Camera, nel trasmetterlo al Senato, attestava che il disegno
di legge era stato votato dalla I e dalla X Commissione in seduta comune, non
poteva essere posta in discussione. Subordinatamente, l'Ente cellulosa contestò
l'interesse delle cartiere a sollevare la questione di legittimità
costituzionale, negando che la difformità dei due testi incidesse sulla
sostanza delle disposizioni: la difficoltà di interpretare il richiamo
contenuto nel decimo comma dell'articolo unico della legge sarebbe stata
soltanto apparente e si sarebbe potuta superare con gli ordinari mezzi di
interpretazione. Il vizio di legittimità costituzionale - dedusse infine lo
stesso Ente - avrebbe colpito comunque solo il decimo comma, del tutto autonomo
rispetto agli altri, e non l'intero testo della legge.
L'Avvocatura
dello Stato, nell'interesse del Presidente del Consiglio dei Ministri, sostenne
anche essa che l'attestazione del Presidente della Camera circa l'identità fra
il testo inviato al Senato e quello approvato dalle Commissioni, precludeva
ogni indagine alla Corte costituzionale.
4)
Questione di legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n. 168,
sollevata in riferimento agli artt. 23, 25, 42, 53, 77 e 81 della Costituzione.
Le
cartiere sostennero che esiste un principio costituzionale per cui le leggi
tributarie non possono essere retroattive. Questo principio si dovrebbe
desumere dalla stretta affinità esistente fra le norme tributarie e le norme
penali. Si dovrebbe desumere, inoltre, dalle disposizioni contenute negli artt.
53 e 81 della Costituzione, in base alle quali i tributi devono essere
destinati a far fronte alle spese pubbliche e, insieme con le spese, devono
essere riportati nei bilanci di previsione annuali dello Stato. Una legge
tributaria retroattiva non potrebbe essere mai giustificata dalla necessità di
far fronte a pubbliche spese, appunto perché ogni spesa e la corrispondente
entrata devono essere approvate anno per anno; l'imposizione, priva di causa, si
tradurrebbe in una espropriazione senza indennizzo (violazione dell'art. 42
Cost.). Né, d'altra parte, la retroattività potrebbe essere ammessa al solo
scopo di rendere irripetibili prestazioni tributarie che non erano state
imposte con legge, perché una norma retroattiva, anche se diretta a questo solo
scopo, violerebbe l'art. 32 della Costituzione non meno di quanto l'avesse
violato l'originaria norma incostituzionale. Nella specie, poi, la legge
impugnata, in quanto diretta a sanare una irregolare delegazione legislativa,
sarebbe stata in contrasto anche con gli artt. 76 e 77 della Costituzione.
Le
cartiere fecero rilevare, infine, che lò della legge Agrimi era stata spinta
oltre i limiti dell'ordinaria prescrizione tributaria, senza nemmeno tener
conto del fatto che il loro obbligo di conservare le scritture contabili cessa
dopo cinque anni (art. 1 D.M. 3 luglio 1940).
La
difesa dell'Ente cellulosa negò che il nostro ordinamento costituzionale
sancisca il principio della irretroattività delle leggi tributarie. Fece
rilevare, d'altra parte, che nella specie non erano stati colpiti redditi
prodotti quando non si supponeva che potessero venir falcidiati da alcun
tributo, ma si erano colpiti redditi che già erano sottoposti a tributo, sia
pure con un procedimento viziato, e che sarebbe stato oltremodo ingiusto far
rimanere l'Ente privo di mezzi, sacrificando l'interesse pubblico a quello
privato, e far gravare le necessità dell'Ente sui produttori di redditi
avvenire, mentre altri produttori si sarebbero avvantaggiati dalla imperfezione
del procedimento riconosciuto illegittimo. Lo stesso fatto che trattavasi di
legge relativa a tributi già pagati - o quanto meno, già accertati - escludeva,
poi, secondo la difesa dell'Ente, ogni possibilità di pratici inconvenienti in
relazione al fatto che alcune cartiere potevano aver distrutto le scritture
contabili del periodo anteriore all'ultimo quinquennio.
Contestata
la fondatezza della questione, la difesa dell'Ente fece altresì rilevare, in
via del tutto subordinata, che il dedotto vizio di legittimità costituzionale
non poteva colpire, comunque, tutta la legge, della quale sarebbero rimasti
sempre validi i primi quattro commi.
L'Avvocatura
dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, negò che la legge
impugnata avesse carattere tributario e che esistesse, comunque, un principio
costituzionale sulla irretroattività delle leggi tributarie.
5)
Questione di legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n. 168,
sollevata in riferimento agli artt. 41 e 97 della Costituzione.
Secondo
l'assunto della cartiera Pigna, la legge Agrimi era stata emanata per
consentire all'Ente cellulosa di devolvere alla stampa periodica, sotto forma
di sovvenzioni, il gettito dei contributi riscossi. Ciò risultava dal titolo
della legge ("Provvidenze per la stampa"), dai lavori parlamentari e
dal fatto stesso che, in pratica, l'Ente aveva già cominciato a svolgere questa
attività di erogazione di fondi alla stampa. Lo scopo dell'imposizione
tributaria, nella legge del 1956, era stato perciò del tutto diverso dagli
scopi istituzionalmente attribuiti all'Ente con la legge 13 giugno 1935, n.
1453. Ma l'organizzazione dell'Ente, collegata agli scopi assegnatigli dalla
legge del 1935, era rimasta immutata: nessuna disposizione, nella legge del
1956, era diretta ad evitare che le sovvenzioni della stampa restassero
affidate alla discrezionalità assoluta degli amministratori dell'Ente e degli
organi del potere esecutivo che hanno la vigilanza sull'Ente. Di qui la
violazione degli artt. 97 e 41 della Costituzione. Dell'art. 97, che
riferendosi anche agli enti pubblici, stabilisce una regola di alto valore
sociale, affinché risultino sempre chiari, attraverso la parola della legge,
sia la natura dell'attività degli enti a cui lo Stato affida parte
dell'amministrazione, sia le regole fondamentali e necessarie per il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione stessa. Dell'art. 41, il quale
dispone che, quando si incide nell'attività economica privata per condizionarla
ai fini sociali, é la legge che deve determinate i programmi e disporre i
controlli opportuni.
L'Avvocatura
dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, eccepì
l'inammissibilità della questione, sostenendo che, in realtà, non era stato
denunciato un vizio di legittimità costituzionale, ma un preteso eccesso di
potere legislativo, insindacabile dalla Corte costituzionale.
Nel
merito, poi, tanto la difesa dell'Ente cellulosa quanto l'Avvocatura dello
Stato eccepirono l'infondatezza della questione per i seguenti motivi:
- L'art.
97 della Costituzione contiene una norma direttiva e non precettiva, riguarda
gli uffici statali e non riguarda gli enti autonomi, che ancora oggi sono
organizzati sulla base di norme statutarie.
-
Rientra comunque nella discrezionalità del Parlamento valutare se
l'assegnazione di uno scopo nuovo a un determinato ente richieda una diversa
organizzazione dell'ente medesimo.
- Nella
specie, peraltro, non vi era stata attribuzione di scopo nuovo, perché l'Ente
cellulosa provvedeva da oltre un ventennio alla erogazione di fondi alla stampa
quotidiana e tale erogazione si era sempre effettuata con la più assoluta
obiettività ed imparzialità, sotto il controllo dei competenti organi dello
Stato.
- Quanto
all'art. 41 della Costituzione, il richiamo era fuori luogo, perché le norme di
tale articolo regolano materia del tutto estranea a quella in esame.
6. -
Questa Corte, con ordinanza 27 giugno 1958, depositata in cancelleria il 2
luglio successivo, riunì le tre cause. E poiché a sostegno delle questioni
sulla legittimità formale della legge 28 marzo 1956, n. 168, erano stati
prodotti dalle cartiere i resoconti stenografici delle sedute delle Commissioni
riunite interni ed industria della Camera dei Deputati, che avevano esaminato, in
sede legislativa, la proposta di legge di iniziativa dei deputati Agrimi ed
altri, e l'Avvocatura dello Stato e la difesa dell'Ente cellulosa avevano
contestato che tali resoconti avessero valore ufficiale, ritenne opportuno
acquisire al riguardo idonei elementi di fatto. Perciò, dichiarando sospesa ed
impregiudicata ogni questione, dispose, con detta ordinanza, che il Giudice
relatore Tomaso Perassi assumesse le opportune informazioni presso la Camera
dei Deputati.
In
esecuzione di questa ordinanza, il Giudice relatore, recatosi il giorno 3
luglio 1958 alla Camera dei Deputati, conferì con il Presidente della Camera
on. Giovanni Leone, al quale, presente anche il Segretario generale dott.
Coraldo Piermani, diede comunicazione di quanto disposto dalla Corte circa le
informazioni da assumere. Ai fini di tali informazioni chiese in primo luogo al
Presidente della Camera di voler autorizzare il rilascio di copia conforme dei
processi verbali delle sedute 4 agosto 1954, 23 marzo 1955, 22 aprile 1955 e 2
dicembre 1955 delle Commissioni riunite interni e industria, che avevano
esaminato in sede legislativa la proposta di legge d'iniziativa dei deputati
Agrimi ed altri: "Provvidenze per la stampa" (doc. n. 743).
Il
Presidente della Camera, per il tramite del Segretario generale dott. Piermani,
fece poi conoscere di non ritenere possibile rilasciare copia dei processi
verbali delle sedute delle Commissioni o della Camera trattandosi di atti
interni, precisando pure che i resoconti stenografici delle sedute della Camera
e delle Commissioni avevano carattere informativo ma non ufficiale: il solo
atto ufficiale relativo al procedimento di formazione di una legge avanti alla
Camera era il messaggio col quale il Presidente trasmette al Presidente
dell'altra Camera od al Capo dello Stato il testo del disegno di legge
approvato dalla Camera.
Con
riferimento alla questione circa la difformità fra il testo della proposta di
legge Agrimi approvato dalle Commissioni della Camera e quello approvato dal
Senato, il Giudice relatore assunse poi informazioni presso la Presidenza della
Camera sul seguente punto: se, nel caso che la Camera o una Commissione in sede
legislativa, come avvenne nella seduta del 2 dicembre 1955 delle Commissioni
riunite interni e industria per la proposta di legge Agrimi, prima di aver
proceduto alla votazione finale a scrutinio segreto su di un disegno di legge,
abbia autorizzato la Presidenza a procedere al coordinamento, il testo
coordinato della Presidenza é sottoposto di nuovo alla Camera od alla Commissione
e si procede su di esso ad una nuova votazione finale.
A tale
riguardo, il Giudice relatore venne informato che secondo la prassi seguita
dalla Camera dei Deputati, quando la Camera od una Commissione in sede
legislativa, prima della votazione finale su un disegno di legge, ha
autorizzato la Presidenza a procedere al coordinamento, il testo del disegno di
legge coordinato dalla Presidenza non é ripresentato alla Camera od alle
Commissioni competenti per una nuova votazione finale.
Delle
indagini compiute, il Giudice relatore riferì alla Corte con relazione 23
luglio 1958, depositata in cancelleria il giorno 25 successivo.
Successivamente
lo stesso Giudice ritenne di prospettare al Presidente della Corte
l'opportunità di chiedere al Presidente della Camera dei Deputati un
chiarimento circa il testo dei resoconti stenografici delle sedute delle
Commissioni riunite interni e industria, che esaminarono in sede legislativa la
proposta di legge Agrimi: "Provvidenze per la stampa". Con nota 11 ottobre
1958 il Presidente della Corte trasmise poi al Giudice relatore la lettera in
data 30 settembre 1958, n. 253, con la quale il Presidente della Camera dei
Deputati comunicava che "il testo dei resoconti stenografici delle sedute
del 4 aprile 1954, 23 marzo 1955, 22 aprile 1955 e 2 dicembre 1955 delle
Commissioni riunite interni e industria che esaminarono in sede legislativa la
proposta di legge dei deputati Agrimi ed altri - Provvidenze per la stampa (n.
743) - riproduce fedelmente lo svolgimento dei lavori delle Commissioni
stesse".
Di ciò
il Giudice relatore riferì alla Corte con relazione aggiuntiva in data 27
ottobre 1958, depositata lo stesso giorno in cancelleria.
7. -
Dopo il deposito delle indicate relazioni, di cui venne dato avviso alle parti,
i tre giudizi riuniti sono stati nuovamente fissati per la pubblica udienza del
21 gennaio 1959.
Nelle
nuove memorie, tempestivamente depositate, e nella discussione orale svoltasi
all'udienza del 21 gennaio 1959, le parti hanno ulteriormente illustrato le
precedenti deduzioni, anche con riguardo ai risultati delle indagini compiute
in esecuzione della citata ordinanza di questa Corte del 27 giugno 1958.
Considerato in diritto
1. - I
tre giudizi promossi dalle ordinanze della Corte di Cassazione, Sezioni unite
civili, e del Tribunale di Bergamo, indicate in epigrafe, essendo stati
congiuntamente discussi e già riuniti con l'ordinanza della Corte del 27 giugno
1958, devono essere decisi con unica sentenza.
2. - Fra
le questioni sulla legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n.
168, che sono state sottoposte alla Corte, la prima da prendere in esame é, in
ordine logico, quella proposta dall'ordinanza del Tribunale di Bergamo che, in
riferimento agli artt. 64, 72 e 73 della Costituzione, prospetta l'illegittimità
costituzionale di detta legge per essere stata approvata dalle Commissioni
della Camera dei Deputati in sede legislativa, mentre il regolamento della
Camera (art. 40) esclude che il procedimento di approvazione per mezzo delle
Commissioni sia applicabile ai progetti in materia tributaria.
La
censura di illegittimità costituzionale dell'intera legge 28 marzo 1956, n.
168, così proposta dall'ordinanza del Tribunale di Bergamo, involge la
questione della competenza della Corte costituzionale a controllare la
legittimità costituzionale di una legge per quanto concerne il procedimento
della sua formazione.
Nella
competenza di giudicare sulle controversie relative alla legittimità
costituzionale delle leggi, attribuita alla Corte dallo art. 134 della
Costituzione, rientra senza dubbio ed anzi in primo luogo quella di controllare
l'osservanza delle norme della Costituzione sul procedimento di formazione
delle leggi: in tal senso si é già affermato l'orientamento della Corte (sentenze
n. 3 e 57 del 1957).
L'art.
72 della Costituzione, dopo aver descritto nel primo comma il procedimento
normale di approvazione di un disegno di legge, dispone, nel terzo comma, che
il regolamento "può altresì stabilire in quali casi e forme l'esame e
l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni anche
permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi
parlamentari", ma aggiunge, nell'ultimo comma, che "la procedura
normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera é sempre
adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per
quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati
internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi".
L'art.
40 del regolamento della Camera dei Deputati, in relazione all'art. 72 della
Costituzione, stabilisce che la procedura di approvazione di un disegno di
legge per mezzo di Commissioni non si applica ai disegni di legge per i quali
tale procedura é esclusa dall'ultimo comma dell'art. 72 della Costituzione,
"nonché ai progetti in materia tributaria".
Non
sembra dubbio, ed anche l'Avvocatura generale dello Stato esplicitamente lo
ammette, che se la procedura c.d. decentrata fosse applicata per l'approvazione
di un disegno di legge rientrante fra quelli elencati nell'ultimo comma
dell'art. 72 della Costituzione, si avrebbe un vizio del procedimento di
formazione della legge che sarebbe costituzionalmente rilevante perché
consistente in una violazione della norma della Costituzione (art. 72 u.c.) che
esclude la procedura decentrata per tale specie di disegni di legge.
Nel caso
concreto si controverte sul punto se l'inosservanza della norma dell'art. 40
del regolamento della Camera che esclude la inapplicabilità della procedura
decentrata ai "progetti in materia tributaria", costituisca un vizio
di formazione della legge che sia costituzionalmente rilevante agli effetti del
controllo della Corte costituzionale.
L'esistenza
nel regolamento di disposizioni che ammettono la procedura decentrata per
l'approvazione di un disegno di legge é bensì la condizione dalla quale l'art.
72 della Costituzione fa dipendere la possibilità dell'approvazione del disegno
di legge con detta procedura in deroga a quella qualificata come
"normale" dallo stesso art. 72, ma ciò non importa che sia fondata la
tesi, prospettata nell'ordinanza del Tribunale di Bergamo, secondo la quale
l'art. 72 della Costituzione, deferendo al regolamento della Camera di
stabilire in quali casi e forme un disegno può essere assegnato a Commissioni
in sede legislativa, abbia posto una norma in bianco con la conseguenza che le
disposizioni inserite a tale riguardo da una Camera nel suo regolamento
assumano il valore di norme costituzionali.
L'art.
72 della Costituzione attribuisce specificamente a ciascuna Camera la facoltà
di prevedere nel suo regolamento l'applicazione della procedura decentrata per
l'approvazione di disegni di legge, salvo per quelli per i quali l'ultimo comma
dell'art. 72 prescrive come inderogabile la procedura normale. Ora anche la
disposizione, con la quale l'art. 40 del regolamento della Camera dei Deputati
limita l'applicabilità della procedura decentrata escludendola per i
"progetti in materia tributaria", sebbene questi non rientrino fra
quelli per i quali essa é esclusa dall'art. 72 della Costituzione, é un modo
nel quale si esplica la facoltà, attribuita dal terzo comma dell'art. 72 della
Costituzione a ciascuna Camera, di stabilire in quali casi e forme si può
derogare alla procedura normale di esame e di approvazione di un disegno di
legge.
Ciò
importa che, fra l'ultimo comma dell'art. 72 della Costituzione e la
disposizione contenuta nell'ultima parte dell'art. 40 del regolamento della
Camera, esiste una rilevante differenza per quanto concerne, da un lato
rispetto al primo, la qualificazione di un disegno di legge agli effetti di
valutare se esso rientra fra quelli per i quali la procedura normale regolata
dal primo comma dell'art. 72 della Costituzione debba essere inderogabilmente
seguita e, dall'altro, rispetto alla seconda, la qualificazione di un disegno
di legge per valutare se esso sia "un progetto in materia tributaria"
agli effetti di accertare se, secondo l'art. 40 del regolamento della Camera,
non sia ad esso applicabile la procedura decentrata.
Mentre
il giudizio se un disegno di legge rientra fra quelli per i quali l'ultimo
comma dell'art. 72 della Costituzione esige la procedura normale di
approvazione, escludendo quella decentrata, involge una questione di
interpretazione di una norma della Costituzione che é di competenza della Corte
costituzionale agli effetti del controllo della legittimità del procedimento di
formazione di una legge, la determinazione, invece, del senso e della portata
della disposizione dell'art. 40 del regolamento della Camera, che esclude la
procedura decentrata per l'approvazione di "progetti in materia tributaria"
riguarda una norma, sull'interpretazione della quale, essendo stata posta dalla
Camera nel suo regolamento esercitando la facoltà ad essa attribuita dall'art.
72 della Costituzione, é da ritenersi decisivo l'apprezzamento della Camera.
L'osservanza di quella disposizione eccettuativa é rimessa alla Camera stessa
avuto anche riguardo alle disposizioni dell'art. 72, terzo comma, della
Costituzione e dell'art. 40 del regolamento della Camera, che prevedono sia la
possibilità di opposizioni al deferimento di un disegno di legge ad una
Commissione in sede legislativa, sia la possibilità, su richiesta a determinate
condizioni, che, fino al momento dell'approvazione definitiva, un disegno di
legge già deferito ad una Commissione in sede legislativa sia obbligatoriamente
rimesso alla Camera.
Ora,
quale sia il senso che nell'art. 40 del regolamento della Camera assume,
l'espressione "progetti in materia tributaria" ha dato luogo a
qualche dubbio, come risulta dalla prassi parlamentare.
Sta di
fatto, nel caso concreto, che non solo la decisione del Presidente della Camera
di assegnare alle Commissioni interni e industria, in sede legislativa, la
proposta di legge dei deputati Agrimi ed altri non sollevò opposizione da parte
della Camera all'atto dell'annuncio, ma nella seduta del 4 agosto 1954 delle
dette Commissioni riunite la questione pregiudiziale della competenza di esse
ad esaminare quella proposta di legge in riferimento all'art. 40 del
regolamento, venne sollevata, e tale pregiudiziale, come risulta dal resoconto
stenografico di quella seduta, messa in votazione, non fu approvata (Atti
parlamentari, Leg. II, Commissioni riunite interni e industria, p. 7).
In
queste condizioni, fermi restando i criteri sopra affermati sulla competenza
della Corte a controllare la legittimità costituzionale del procedimento di
formazione delle leggi, la Corte ritiene che non sia fondata la questione di
legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n. 168, proposta con
l'ordinanza del Tribunale di Bergamo in riferimento agli artt. 64, 72 e 73
della Costituzione.
3. - Le
ordinanze della Cassazione e quella del Tribunale di Bergamo hanno rimesso al
giudizio della Corte costituzionale la questione sulla legittimità
costituzionale della legge 28 marzo 1956, n.
Le fasi
del procedimento svoltosi nelle Commissioni riunite della Camera dei Deputati
per l'esame e l'approvazione della proposta di legge, che é stata poi trasmessa
al Senato, si può così riassumere in base ai resoconti stenografici delle
sedute delle Commissioni riunite I e X del 4 aprile 1954, 23 marzo 1955, 22
aprile 1955 e 2 dicembre 1955, il cui testo, come risulta dagli atti, riproduce
fedelmente lo svolgimento dei lavori delle Commissioni.
La
proposta di legge dei deputati Agrimi ed altri concernente "Provvidenze
per la stampa", annunciata alla Camera dei Deputati nella seduta del 30
marzo 1954, era stata deferita dal Presidente della Camera per l'esame e
l'approvazione alle Commissioni riunite I (Interni) e X (Industria). Nella
seduta comune del 22 aprile 1955 le due Commissioni, essendo stati presentati
vari emendamenti nel corso della discussione, deliberarono di deferire ad un
Comitato ristretto il compito di concordare un nuovo testo dell'articolo unico
di quella proposta di legge. Il testo concordato dal Comitato ristretto veniva
sottoposto alle Commissioni riunite nella seduta del 2 dicembre 1955. I commi
settimo ed ottavo del testo elaborato dal detto Comitato erano così formulati:
"I
contributi dovuti all'Ente per il periodo che va dal 16 gennaio 1951 al giorno
dell'entrata in vigore della presente legge sono limitati al 90 per cento
(novanta per cento) della misura prevista nell'art. 1 e nell'art. 2, primo e
secondo comma, del decreto ministeriale 15 gennaio 1951, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 24 del 30 gennaio 1951, e nel decreto ministeriale 30
dicembre 1952, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 16 del 21 gennaio 1953.
Rimane immutata, per il predetto periodo, la limitazione all'1 per cento del
diritto di rivalsa stabilito dall'art. 2, terzo comma, del decreto ministeriale
15 gennaio 1951.
"L'Ente
provvederà, entro il termine massimo di cinque anni dall'entrata in vigore
della presente legge, a rimborsare ai contribuenti le somme da essi versate in
eccedenza alla misura indicata nel comma precedente. Nei confronti dei
contribuenti che non abbiano versato i contributi o li abbiano versati in
misura inferiore, l'Ente provvederà alla riscossione dei contributi stessi coi
mezzi indicati nell'art. 16 del decreto ministeriale 3 luglio 1940, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 175 del 17 luglio 1940".
L'on.
Agrimi nella seduta del 2 dicembre 1955, dopo aver rilevato l'opportunità che,
nel testo dell'articolo unico proposto dal Comitato ristretto, non si facesse
riferimento a decreti ministeriali già dichiarati dalla magistratura non
conformi al disposto costituzionale, osservò che a tale effetto, e tenendo conto
della determinazione del Comitato ristretto di limitare al 90 per cento le
misure originariamente disposte per i contributi dovuti all'Ente, sarebbe stato
sufficiente sostituire, al settimo comma del testo sottoposto dal Comitato
ristretto alle Commissioni riunite, il testo dell'articolo unico della sua
proposta di legge, stabilendo, in luogo della misura del 3 per cento, quella
del 2,70%, in luogo del contributo di lire 6 al chilogrammo il contributo di
lire 5,40; in luogo del contributo di lire 3,50, quello di lire 3,15 al
chilogrammo (Atti parl. cit., p. 36).
Dal
resoconto stenografico della seduta del 2 dicembre 1955 delle Commissioni
riunite risulta che l'osservazione dell'on. Agrimi relativa alla formulazione
del comma settimo del testo proposto dal Comitato ristretto venne considerata
"una questione di carattere formale" e che, avendo l'on.
Alessandrini, relatore per la X Commissione, dichiarato che "mantenendo la
sostanza si potrebbe provvedere in sede di coordinamento", il Presidente
dichiarò che, non essendovi osservazioni, "così rimane stabilito".
Posto
dopo ciò in votazione ed approvato l'articolo unico nel testo proposto dal
Comitato ristretto, il Presidente chiese che "come d'intesa" la
Presidenza fosse "autorizzata al coordinamento del testo", e, non
essendovi osservazioni, "così rimase stabilito". Immediatamente dopo,
il Presidente indisse la votazione a scrutinio segreto sul testo della proposta
di legge che risultò approvato con 59 voti favorevoli e due contrari.
Dopo
effettuato il coordinamento da parte della Presidenza delle Commissioni
riunite, il testo coordinato dell'articolo unico della proposta di legge, venne
trasmesso, con messaggio del Presidente della Camera in data 11 dicembre 1955,
alla Presidenza del Senato, come disegno di legge approvato in riunione comune,
in sede legislativa, dalla I Commissione permanente e dalla X Commissione
permanente della Camera dei Deputati nella seduta del 2 dicembre 1955 (Atti
parlamentari, Senato della Repubblica, Leg. II, doc. n.
1277).
Il disegno
di legge venne approvato dal Senato in assemblea plenaria nella seduta del 21
marzo 1956. La relativa legge fu promulgata il 28 marzo 1956.
4. - Nel
testo della legge 28 marzo 1956, n. 168, i commi 7 e 8 del testo che era stato
votato dalle Commissioni della Camera dei Deputati nella seduta del 2 dicembre
1955, sono sostituiti dai commi seguenti (7, 8, 9, 10):
"Il
contributo dovuto all'Ente ai sensi dell'art. 1, lett. b, della legge 13 giugno
1940, n. 868, é stabilito, per il periodo che va dal 16 gennaio 1951 al giorno
dell'entrata in vigore della presente legge, nella misura del 2,70%. "Per
il periodo sopra indicato il diritto di rivalsa verso i compratori può essere
esercitato dalle cartiere nazionali o loro consorzi e dagli importatori solo
sino alla concorrenza dell'uno per cento dell'importo netto delle fatture.
"Il
contributo dovuto all'Ente dagli importatori e dai produttori di cellulosa
destinata ad impieghi diversi dalla fabbricazione di fibre tessili artificiali,
previsto dall'art. 1, lett. d, della legge 13 giugno 1940, n. 868, é stabilito
nelle seguenti misure:
a) dal
16 gennaio 1951 al 31 dicembre
b) a
decorrere dal 1 gennaio 1953 e fino al giorno dell'entrata in vigore della
presente legge, in lire 3,15 al chilogrammo.
"L'Ente
provvederà, entro il termine massimo di cinque anni dall'entrata in vigore
della presente legge, a rimborsare ai contribuenti le somme da essi versate in
eccedenza alla misura indicata nel comma precedente. Nei confronti dei
contribuenti che non abbiano versato i contributi o li abbiano versati in
misura inferiore, l'Ente provvederà alla riscossione dei contributi stessi coi
mezzi indicati nell'art. 16 decreto ministeriale 3 luglio 1940".
Mentre
nel testo dell'articolo unico della legge i primi sei commi sono identici ai
corrispondenti commi del testo votato a scrutinio segreto dalle Commissioni
della Camera nella seduta del 2 dicembre 1955, i commi 7, 8, 9 non sono
identici a disposizioni contenute nel testo votato dalle Commissioni. Il testo
del comma 10 della legge é invece letteralmente identico al comma 8 del testo
approvato dalle Commissioni della Camera.
Non é
contestato che le Commissioni riunite, dopo aver approvato il testo elaborato
dal Comitato ristretto e autorizzato la Presidenza delle Commissioni a
procedere al coordinamento mantenendo ferma la sostanza, non hanno proceduto a
nuova votazione sul testo coordinato dalla Presidenza delle Commissioni e che é
stato poi trasmesso al Senato.
Nelle
due ordinanze, con le quali la Corte di cassazione ha sottoposto alla Corte la
questione della legittimità della legge 28 marzo 1956 relativa ad una
difformità dei testi approvati rispettivamente dalle Commissioni della Camera e
dal Senato, si rileva che é fortemente da dubitare che l'attestazione del
Presidente della Camera che il testo trasmesso al Senato era stato approvato
nella riunione delle Commissioni permanenti importi una limitazione al potere
d'indagine della Corte costituzionale, giacché negandosi la possibilità di un
controllo del processo formativo della legge si arriverebbe ad ammettere la
possibilità di leggi irregolarmente formate: il che sembra contrario alla
volontà del Costituente.
5. - La
prima questione, che si pone alla Corte é perciò quella di stabilire se
l'attestazione contenuta nel messaggio del Presidente della Camera, come si
assume dall'Ente nazionale per la cellulosa e per la carta e dall'Avvocatura
generale dello Stato, precluda il sindacato della Corte sugli atti anteriori.
La
competenza della Corte di controllare l'osservanza delle norme costituzionali
sul procedimento formativo delle leggi implica che quando la controversia sulla
legittimità costituzionale di una legge sorge per la denunciata difformità fra
i testi approvati dalle due Camere, la Corte ha la potestà di accertare se il
testo, che il Presidente di una Camera nel suo messaggio di trasmissione
attesta essere stato approvato, é effettivamente conforme al testo approvato
dalla stessa Camera.
Il
messaggio del Presidente di una Camera, che é una formalità necessariamente
inerente ad un procedimento di formazione della legge al quale, come in quello
vigente, partecipano organi costituzionali diversi, ha la funzione di
comunicare che un disegno di legge é stato approvato dalla Camera. Esso, come
appare dalla sua stessa denominazione, non ha effetti che si esauriscono
nell'interno della Camera, essendone destinatario un altro organo
costituzionale al quale da notizia di un fatto (l'approvazione di un disegno di
legge), che ha una essenziale rilevanza giuridica per il processo di formazione
di una legge. E, pertanto, non preclude l'esercizio da parte della Corte
costituzionale della sua competenza di controllare se il processo formativo di una
legge si é compiuto in conformità alle norme con le quali la Costituzione
direttamente regola tale procedimento.
La
posizione costituzionale di indipendenza delle Camere non implica, come si
sostiene dall'Ente, l'assoluta insindacabilità, da parte di qualsiasi altro
organo dello Stato, del procedimento con cui gli atti delle Camere vengono
deliberati, ed in particolare l'insindacabilità da parte della Corte
costituzionale del procedimento di formazione di una legge.
Secondo
l'art. 70 della Costituzione, il potere legislativo é esercitato
collettivamente dalle Camere. In base a questa norma costituzionale, la legge
risulta dalla concordanza delle volontà delle due Camere su un identico testo.
Ora il testo di un disegno di legge, che é determinante ai fini di accertare
l'identità dei testi votati dalle due Camere, é quello che da ciascuna Camera é
stato fissato secondo le norme della Costituzione che regolano il procedimento
di approvazione di un disegno di legge e cioè quello sul quale la Camera ha
manifestato la sua volontà con la votazione finale richiesta dal primo comma
dell'art. 72 della Costituzione, che integra l'art. 70 della stessa.
6. - Da
parte dell'Avvocatura dello Stato e della difesa del l'Ente, si é sostenuta la
tesi, che il primo comma dell'art. 72 della Costituzione regola solo il
procedimento di approvazione della legge da parte delle Camere quale
procedimento normale di approvazione diretta e non sia applicabile alla
procedura di approvazione delle Commissioni. Questa tesi non può ritenersi
fondata.
L'art.
72, nell'attribuire alla Camera la facoltà di stabilire in quali casi e forme
l'esame e l'approvazione dei disegni di legge sono deferite alle Commissioni
permanenti, non consente a ciascuna Camera di disciplinare l'approvazione di un
disegno di legge, deferito alle Commissioni, in modo diverso da quello
stabilito dal primo comma dell'art. 72, secondo il quale é richiesta
l'approvazione del disegno di legge articolo per articolo e con votazione
finale.
Non vale
a sostenere la detta tesi il rilievo che nel terzo comma dell'art. 72, nel
quale si prevede la procedura decentrata, si parla di "approvazione
definitiva" da parte della Commissione competente per dedurne che questa
espressione non corrisponde alla "votazione finale" prevista dal primo
comma dell'art. 72 della Costituzione. Quell'espressione é usata nel contesto
della disposizione di detto terzo comma dell'art. 72, secondo la quale un
disegno di legge deferito ad una Commissione in sede legislativa, fino
all'approvazione definitiva, é rimesso alla Camera se ne é fatta richiesta,
alle condizioni ivi previste: l'espressione "fino alla approvazione
definitiva" significa che la richiesta di rimessione della Camera può
essere fatta anche dopo che il disegno di legge sia stato discusso ed approvato
articolo per articolo dalle Commissioni, ma prima della votazione finale, che é
quella richiesta per l'approvazione definitiva.
La tesi
secondo la quale la disposizione del primo comma dell'art. 72 non si applica
alla procedura di approvazione di un disegno di legge nelle Commissioni, é, del
resto, contraddetta dalla prassi del funzionamento delle Commissioni in sede
legislativa, nella quali si procede all'approvazione articolo per articolo e
poi alla votazione finale, che nelle Commissioni della Camera dei Deputati, ha
luogo a scrutinio segreto, secondo l'art. 91 del regolamento.
Questa
procedura é stata, in fatto, seguita dalle Commissioni per l'approvazione della
proposta di legge Agrimi. In esse la votazione finale a scrutinio segreto si é
avuta sul testo proposto dal Comitato ristretto con la riserva del
coordinamento che le Commissioni, prima della votazione finale, avevano
autorizzato la Presidenza ad eseguire secondo i criteri esposti dal deputato
Agrimi ed accolti dalle Commissioni stesse.
7. - In
occasione delle indagini eseguite presso la Camera dei Deputati in esecuzione
dell'ordinanza della Corte 27 giugno 1958 é stato fatto conoscere che quando la
Camera o una Commissione in sede legislativa, prima della votazione finale su
un disegno di legge, ha autorizzato la Presidenza a procedere al coordinamento,
il testo del disegno di legge coordinato dalla Presidenza non é ripresentato
alla Camera o alla Commissione competente per una nuova votazione finale.
Questa
prassi, in quanto risponde ad esigenze del funzionamento di organi collegiali,
non può ritenersi senz'altro contraria alla Costituzione. Ma é evidente che il
concetto stesso di coordinamento implica che il testo coordinato, in tanto può
non essere sottoposto ad una nuova votazione finale, in quanto abbia una
formulazione che non alteri la sostanza del testo che aveva formato oggetto
della votazione finale della Camera o della Commissione competente. Tale
prassi, perciò, non preclude l'esercizio, da parte della Corte costituzionale,
del potere di controllare la legittimità costituzionale del procedimento di
formazione della legge nel senso di accertare, caso per caso, se la
formulazione data al testo legislativo coordinato si é mantenuta nei limiti nei
quali il coordinamento é stato autorizzato, in modo che essa esprima
l'effettiva volontà della Camera e sia idoneo a concorrere con una identica
volontà dell'altra Camera a produrre la legge.
8. - Nel
caso concreto, i limiti, entro i quali le Commissioni riunite, prima della
votazione finale sul testo elaborato dal Comitato ristretto, avevano
autorizzato la Presidenza a procedere al coordinamento, risultano dai resoconti
stenografici della seduta del 2 dicembre 1955, che hanno riprodotto fedelmente
lo svolgimento dei lavori delle Commissioni. Il coordinamento é stato
autorizzato per dare al testo una formulazione che rispondesse ai criteri
suggeriti dal deputato Agrimi, mantenendo ferma la sostanza del testo
presentato dal Comitato ristretto e che era stato approvato dalle Commissioni riunite
con la votazione finale a scrutinio segreto nella seduta del 2 dicembre 1955.
9. - Ai
fini del controllo della Corte per accertare se il coordinamento del testo si é
mantenuto nei limiti coi quali era stato autorizzato, é rilevante il raffronto
fra il testo, votato dalle Commissioni con riserva del coordinamento, ed il
testo coordinato e poi promulgato.
Da
questo raffronto risulta:
1) che i
primi 6 commi del testo coordinato sono identici ai corrispondenti commi del
testo approvato dalle Commissioni;
2) che
nel testo coordinato i commi settimo e nono sono formulati in modo da attuare
il criterio di coordinamento indicato dal deputato Agrimi ed accolto dalle
Commissioni, sostituendosi al riferimento ai decreti ministeriali, richiamati
nella prima parte del comma settimo del testo approvato dalle Commissioni,
l'indicazione diretta della misura dei contributi dovuti all'Ente, con la
limitazione di essi al 90% preveduta nel testo approvato dalle Commissioni
riunite;
3) che
nel testo coordinato non é riprodotta testualmente, nel comma settimo, la
disposizione relativa al diritto di rivalsa, che era contenuta nella seconda
parte del comma settimo del testo approvato dalle Commissioni, ma é inserito il
comma ottavo così formulato: "Per il periodo sopra indicato (cioè dal 16
gennaio 1951 al giorno dell'entrata in vigore della presente legge) il diritto
di rivalsa verso i compratori può essere esercitato dalle cartiere nazionali e
loro consorzi e dagli importatori solo fino alla concorrenza dell'1% dell'importo
netto delle fatture".
A questo
riguardo, nelle ordinanze della Cassazione e del Tribunale di Bergamo si é
rilevato che mentre il testo approvato dalla Camera rendeva obbligatoria la
rivalsa, il testo coordinato (comma ottavo) ha introdotto la formula "il
diritto di rivalsa può essere esercitato", che costituirebbe una
variazione sostanziale rispetto alle norme precedenti. Ora, la disposizione del
comma ottavo del testo coordinato ricalca sostanzialmente quella contenuta
nell'ultima parte del comma settimo del testo approvato dalle Commissioni e che
faceva riferimento alla limitazione all'1% del diritto di rivalsa stabilito
nell'art. 2, terzo comma, del decreto ministeriale 15 gennaio 1951. Infatti
l'art. 2, terzo comma, di detto decreto ministeriale dispone che il diritto di
rivalsa, di cui all'art. 4 del decreto ministeriale 3 luglio 1940, "può
essere esercitato fino alla concorrenza dell'1% dell'importo netto delle
fatture". Il fatto che nel testo coordinato si sia introdotta la formula "il
diritto di rivalsa può essere esercitato" non importa che sia stata
sostanzialmente variata la disposizione del testo approvato dalle Commissioni
della Camera nel senso che si sia resa facoltativa la rivalsa. La frase
"il diritto di rivalsa può essere esercitato" deve intendersi nel
concetto del comma, in cui é inserita, e cioè in connessione col testo del
comma "Il diritto di rivalsa può essere esercitato solo fino alla
concorrenza dell'1 %". Il comma, così formulato, ha solo lo scopo di
limitare all'1 per cento la rivalsa, come già era stabilito nell'art. 2 del
decreto ministeriale 15 gennaio 1951 senza per nulla modificare il carattere
della rivalsa risultante dalla disposizione contenuta nella seconda parte del
comma settimo del testo approvato dalle Commissioni. É da notare che la
formulazione del comma ottavo del testo coordinato relativo al diritto di
rivalsa é identica a quella del secondo comma dell'articolo unico originario
della proposta di legge Agrimi. La formulazione del comma ottavo del testo
coordinato é, pertanto, sostanzialmente conforme alla disposizione dell'ultima
parte del comma settimo approvato dalle Commissioni della Camera, e, quindi, si
é mantenuta nei limiti entro i quali era stato autorizzato il coordinamento;
4) che
il comma decimo del testo coordinato é letteralmente identico al comma ottavo
del testo votato dalle Commissioni della Camera.
Nei
riguardi di detto comma, si é però rilevato, nelle ordinanze della Cassazione e
del Tribunale di Bergamo, che mentre nel comma ottavo del testo votato della
Camera la disposizione che regola il rimborso ai contribuenti delle somme da
essi versate in eccedenza della misura indicata "nel comma
precedente" si riferiva ai due contributi indicati nel comma settimo del
detto testo, la stessa espressione "in eccedenza alla misura indicata nel
comma precedente", riprodotta letteralmente nel primo periodo del comma
decimo del testo coordinato, é riferibile al solo contributo sulla cellulosa
stabilito nel comma nono del medesimo testo e per conseguenza tale espressione
é venuta ad assumere una portata sostanzialmente diversa da quella primitiva.
Non é
contestabile che nel primo periodo del comma decimo del testo coordinato la
frase "le somme da essi (contribuenti) versate in eccedenza alla misura
indicata nel comma precedente", se letteralmente ed isolatamente presa, si
riferisce solo al contributo sulla cellulosa essendo questo contributo il solo
che é menzionato nel precedente comma nono dello stesso testo. É da rilevare,
peraltro, che nel comma decimo del testo coordinato, come nell'identico comma
ottavo del testo votato dalle Commissioni, al primo periodo segue un secondo,
che é identico nei due testi. Il secondo periodo, col quale il primo é
connesso, é così formulato: "Nei confronti dei contribuenti che non abbiano
versato i contributi o li abbiano versati in misura inferiore, l'Ente
provvederà alla riscossione dei contributi stessi coi mezzi indicati nell'art.
16 del decreto ministeriale 3 luglio 1940". La disposizione del secondo
periodo del comma decimo, si riferisce, pertanto, ai contributi, e cioè ad
entrambi i contributi, sulla fattura e sulla cellulosa. Si avrebbe una
manifesta incongruenza fra il primo ed il secondo periodo dello stesso comma,
se mentre il secondo si riferisce ad entrambi i contributi, il primo, invece,
come letteralmente sembrerebbe, si riferisse solo al contributo sulla
cellulosa, che é il solo preveduto nel comma che precede il comma decimo.
Si
aggiunga che non si hanno elementi per ritenere che, in sede di coordinamento,
si sia deliberatamente voluto modificare la portata sostanziale della
disposizione relativa al rimborso, contenuta nel comma ottavo votato dalle
Commissioni, nel senso che la norma relativa al rimborso venisse limitata al
solo contributo sulla cellulosa. Il fatto stesso che l'intero comma decimo del
testo coordinato sia letteralmente identico al comma ottavo del testo approvato
dalle Commissioni, ed abbia mantenuto inalterata nella prima parte la frase
"nel comma precedente", lascia ritenere che non si può attribuire a
quella frase un significato diverso da quello che essa aveva nella prima parte
del comma ottavo del testo votato dalle Commissioni e che si desume dalla
seconda parte del comma decimo del testo coordinato, la quale, come si é detto,
é identica alla seconda parte del comma ottavo del testo votato dalle
Commissioni. Vi é pertanto fondato motivo di ritenere che l'effettivo
significato della frase "nel comma precedente" si ottenga collegando
il primo periodo del comma decimo col secondo periodo dello stesso comma, nel
quale si fa riferimento ai contributi, cioè ai due contributi, e tenendo conto
che il significato di riferimento ai due contributi quella frase aveva
certamente nel testo approvato dalle Commissioni, la cui sostanza in sede di
coordinamento doveva rimanere inalterata.
In
conclusione, non essendovi state modificazioni di sostanza, la Corte ritiene
che l'eccezione di illegittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n.
168, per assunta difformità dei testi votati rispettivamente delle Commissioni
della Camera e del Senato non sia fondata.
10. - Le
ordinanze della Cassazione e del Tribunale di Bergamo hanno sottoposto alla
decisione della Corte la questione se sia viziata di illegittimità
costituzionale la legge 28 marzo 1956, n. 168, per violazione degli artt. 23,
25, 41, 53, 76, 77, 89, 97, 100 e 136 della Costituzione in quanto legge
tributaria retroattiva.
L'articolo
unico della legge 28 marzo 1956, n. 168, contiene, nei primi quattro commi,
alcune disposizioni che, con effetto dal giorno dell'entrata in vigore della
stessa legge, stabiliscono nella misura dell'1% il contributo dovuto all'Ente
nazionale per la cellulosa e per la carta previsto dall'art. 1, lett. b, della
legge 13 giugno 1940, n. 868; dispongono che il diritto di rivalsa verso i
compratori viene esercitato dalle cartiere nazionali e loro consorzi e dagli
importatori nella misura del 2.50%; stabiliscono nella misura di lire 3,50 al
chilogrammo il contributo dovuto all'Ente dagli importatori e dai produttori di
cellulosa destinata ad impieghi diversi dalla fabbricazione di fibre tessili
artificiali; prevedono che le misure dei detti contributi potranno essere
modificate, purché entro i limiti massimi stabiliti dalla stessa legge, con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto col Ministro per
l'industria e per il commercio.
Nel
quinto comma dell'articolo unico della detta legge si dispone che restano ferme
relativamente al periodo dal 1 marzo 1945 al 31 dicembre 1945 e dal 1 gennaio
1946 al 15 gennaio 1951 le aliquote che sia per i contributi che per il diritto
di rivalsa erano state stabilite, riducendole, dai decreti ministeriali 12
giugno 1945 e 29 dicembre 1945, e nel comma sesto che per gli stessi periodi
sopraindicati resta ugualmente ferma la misura del contributo previsto dalla
lett. d dell'art. 1 della legge 13 giugno 1940, n. 868.
Rispetto
a questi primi sei commi della legge non é stata proposta alcuna specifica
questione di legittimità costituzionale.
Le
disposizioni dei commi settimo, ottavo e nono dell'articolo unico della legge
28 marzo 1956, n. 168, per determinati periodi anteriori all'entrata in vigore
della legge, e cioè retroattivamente, stabiliscono i contributi dovuti all'Ente
ai sensi dell'art. 1, lett. b e d, della legge 13 giugno 1940, n.
Si
assume dalle cartiere che le disposizioni retroattive in materia tributaria
siano costituzionalmente illegittime in riferimento a diversi articoli della
Costituzione (23, 25, 41, 42, 53, 76, 77, 89, 97, 100 e 136). La Corte ha già
avuto occasione di pronunciarsi sulla questione della legittimità
costituzionale della retroattività delle leggi in generale. Essa ha affermato
che il principio generale della irretroattività delle leggi non é mai assurto
nell'ordinamento giuridico italiano al valore di norma costituzionale, né vi é
stato elevato dalla vigente Costituzione se non per la materia penale, senza
con ciò escludere che in singole materie, anche fuori di quelle penali,
l'emanazione di una legge retroattiva possa rivelarsi in contrasto con qualche
specifico principio o precetto costituzionale (sent.
118 del 1957).
Per
quanto concerne le leggi tributarie la Corte ha ritenuto che non sia ricavabile
dall'art. 23 della Costituzione un precetto costituzionale che precluda la
possibilità di leggi retroattive (sent.
81 del 1958). Né una legge tributaria retroattiva può dirsi in contrasto
con l'art. 25 della Costituzione, il quale riguarda soltanto la materia penale.
A
sostegno della eccezione di illegittimità costituzionale delle disposizioni
retroattive contenute nella legge 28 marzo 1956 si é fatto riferimento a vari
altri articoli della Costituzione.
L'art.
41 della Costituzione non contiene norme dalle quali si possa fondatamente desumere
l'illegittimità costituzionale di una legge tributaria retroattiva.
Lo
stesso é a dirsi per quanto concerne l'art. 42 della Costituzione. Non si vede
come una legge tributaria retroattiva contrasti coi principi costituzionali
enunciati nell'art. 42 Cost. ed in particolare col principio che limita
l'espropriazione della proprietà privata. Una legge tributaria, anche
retroattiva, non dà luogo ad un'espropriazione di proprietà privata, ma solo ad
un'obbligazione pecuniaria verso lo Stato o altro ente pubblico.
Quanto
all'art. 53 della Costituzione, che afferma il dovere di tutti di concorrere
alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva, a prescindere
dalla sua portata generale, si rileva che non é esatto che una legge tributaria
quando é retroattiva violi per se stessa il principio della capacità
contributiva.
Non si
vede poi quale rilevanza rispetto alla questione della legittimità
costituzionale delle disposizioni retroattive contenute nella legge 28 marzo
1956, n. 168, abbiano gli artt. 76, 77, 89, 97, 100 e 136 della Costituzione,
di cui si denuncia la violazione nel l'ordinanza della Corte di cassazione ed
in quella del Tribunale di Bergamo.
Si é
anche assunto che una legge tributaria, in particolare una legge che, come
quella in esame, abbia lo scopo di sanare una precedente situazione
illegittima, sarebbe incostituzionale. A prescindere dal rilevare che non é
indicata la norma costituzionale che sotto tale profilo sarebbe violata dalla
legge in esame, si osserva che, pur essendo ammesso che la legge impugnata ha
avuto il carattere di sanatoria, questo motivo della legge non può costituire
un vizio di legittimità costituzionale di essa; esso anzi può spiegare il
carattere retroattivo di talune sue disposizioni, suggerite, nel caso concreto,
in particolare dalla considerazione delle difficoltà di procedere al rimborso
dei contributi che almeno in gran parte erano stati trasferiti sui compratori.
Non é
esatto, poi, che la legge in questione abbia superato i limiti della
prescrizione e della cosa giudicata. La legge si é limitata a stabilire la
misura di contributi in quanto fossero tuttora dovuti, senza pregiudizio della
prescrizione eventualmente verificatasi secondo le leggi applicabili a tale
riguardo e di eventuali decisioni aventi l'autorità della cosa giudicata.
É
pertanto da ritenersi non fondata la questione sulla legittimità costituzionale
della legge 28 marzo 1956, n.
11. -
L'ordinanza del Tribunale di Bergamo ha rimesso alla decisione della Corte, non
ritenendola manifestamente infondata, la questione della legittimità
costituzionale della legge 28 marzo 1956, n. 168, per contrasto con gli artt.
97 e 41 della Costituzione.
Si é
rilevato nella detta ordinanza che la legge 28 marzo 1956, intitolata
"Provvidenze per la stampa", comporta la percezione di contributi in
favore dell'Ente nazionale per la cellulosa e per la carta ai fini del
finanziamento di una attività dell'Ente, quella di erogare fondi a favore della
stampa, che non rientra negli scopi fissati all'Ente dall'art. 2 della legge 13
giugno 1935, n. 1453, essendo sostanzialmente diversa l'attività di disciplina
della produzione e della vendita della carta, prevista dalla legge del 1935,
dall'attività di finanziamento della stampa secondo criteri determinati. La
legge, come risulta dallo stesso suo titolo "Provvidenze per la
stampa", ha attribuito all'Ente uno scopo nuovo, in rapporto ad
un'attività, che, prima della legge, non era legittimamente esercitata dall'ente
medesimo. Poiché l'organizzazione dell'Ente, stabilita dalla legge 13 giugno
1935, n. 1453, era tipica degli scopi assegnati all'Ente da quella legge, la
legge del 1956, per non avere cercato di assicurare all'Ente un'organizzazione
specifica per l'esercizio dell'attività di erogazione di fondi alla stampa allo
scopo di assicurare l'imparzialità ed il buon funzionamento
dell'amministrazione, avrebbe violato l'art. 97 della Costituzione ed anche
l'art. 41, secondo il quale, quando si incide nell'attività economica privata
per condizionarla a fini sociali, ciò che é reso evidente dallo stesso
finanziamento dell'attività, é la legge che deve determinare i programmi o
disporre gli opportuni controlli.
Il
titolo dato alla legge 28 marzo 1956, n. 168, "Provvidenze per la
stampa", non é per sé elemento sufficiente per dedurre che la stessa legge
ha portato innovazioni ai fini dell'Ente attribuendogli uno scopo nuovo
rispetto a quelli fissati dall'art. 2 della legge 13 giugno 1935, n. 1453, che
ha istituito l'Ente con lo scopo di "curare la disciplina della produzione
e della vendita della carta con particolare riguardo alla esigenza di
determinati consumi". Per quanto concerne il riferimento all'art. 97 della
Costituzione, a prescindere dalla questione se e in quale misura sia da
ritenere applicabile anche all'organizzazione di enti pubblici diversi dallo
Stato, é da rilevare che l'organizzazione dell'Ente nazionale per la cellulosa
e per la carta é stata determinata con legge e che l'apprezzamento
sull'idoneità delle relative disposizioni ad assicurare il buon andamento e
l'imparzialità dell'amministrazione, in quanto non contrastino con specifiche
norme costituzionali, rientra nell'esercizio del potere discrezionale del
legislatore, nell'ambito delle norme della Costituzione.
Né
un'illegittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n. 168, può dedursi
dall'art. 41 della Costituzione, in quanto tale legge non riguarda la
disciplina di un'attività economica privata per indirizzarla e coordinarla a
fini sociali, ma esclusivamente la disciplina del finanziamento di un ente
pubblico per l'espletamento dei fini attribuitigli dalla legge.
La
questione di legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n. 168,
proposta dall'ordinanza del Tribunale di Bergamo, in riferimento agli artt. 97
e 41 della Costituzione é pertanto da ritenersi non fondata.
12. - La
Corte di cassazione con l'ordinanza n.
Nei
riguardi di tale questione, la Corte rileva che, avendo ritenuto che non sono
fondate le eccezioni di illegittimità della legge del 1956 ed in particolare
quella relativa alla retroattività delle disposizioni con le quali la stessa
legge ha stabilito la misura dei contributi dovuti all'Ente con effetto dal 16
gennaio 1951, cioè dalla stessa decorrenza del decreto ministeriale 15 gennaio
1951 che, emanato in base all'ultimo comma dell'art. 1 della legge 13 giugno
1940, n. 868, aveva, fra l'altro, elevato a lire 6 per ciascun chilogrammo il contributo
sulla cellulosa, la questione relativa alla legittimità costituzionale
dell'ultimo comma dell'art. 1 della legge 13 giugno 1940, n. 868, é da
considerarsi assorbita.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando
con unica sentenza sui tre procedimenti riuniti indicati in epigrafe:
respinge
le eccezioni di inammissibilità proposte dall'Ente nazionale per la cellulosa e
per la carta e dall'Avvocatura generale dello Stato;
dichiara
non fondate le questioni, proposte con le ordinanze della Corte di cassazione,
Sezioni unite civili, del 28 gennaio 1957, e con l'ordinanza del Tribunale di
Bergamo dell'8 gennaio 1958, sulla legittimità costituzionale della legge 28
marzo 1956, n.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 3 marzo 1959.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare
AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario
COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino
PAPALDO - Mario BRACCI -
Nicola JAEGER - Giovanni
CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Aldo SANDULLI.
Depositata
in cancelleria il 9 marzo 1959.