SENTENZA N. 77
ANNO 1958
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI, Presidente
Avv.
Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Mario BRACCI
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti promossi dal Presidente del Consiglio
dei Ministri con i seguenti ricorsi:
1) ricorso notificato il 14 aprile 1958, depositato il 21 aprile
1958 nella cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n. 9 del
Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione
tra lo Stato e la Regione
siciliana sorto per effetto dell'ordinanza dell'Assessore per la pubblica
istruzione n. 2481 del 15 febbraio 1958, che ha disciplinato i trasferimenti
degli insegnanti elementari nell'ambito del territorio della Regione siciliana;
2) ricorso notificato il 6 settembre 1958, depositato il 13
settembre 1958 nella cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n.
25 del Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione
tra lo Stato e la Regione
siciliana sorto per effetto della ordinanza dell'Assessore per la pubblica
istruzione n. 12560 del 10 luglio 1958, che ha disciplinato le assegnazioni provvisorie
degli insegnanti elementari per l'anno scolastico 1958-59 nell'ambito del
territorio della Regione siciliana.
Udita nell'udienza
pubblica del 5 novembre 1958 la relazione del Giudice Giovanni Cassandro;
uditi
il vice avvocato generale dello Stato Cesare Arias
per il Presidente del Consiglio dei Ministri e l'avvocato Antonio Sorrentino per la Regione siciliana.
Ritenuto in fatto
L'Assessore per la pubblica istruzione della Regione
siciliana ha emanato due ordinanze il 15 febbraio e il 10 luglio 1958 con le quali ha disciplinato, rispettivamente, i trasferimenti e
le assegnazioni provvisorie degli insegnanti elementari nell'ambito del territorio della Regione siciliana. Il Presidente del
Consiglio dei Ministri, ritenendo che tali ordinanze violassero
o falsamente applicassero gli articoli 14, lett. r, e 20 dello Statuto per la Regione siciliana, ha
elevato conflitto di attribuzione con ricorsi depositati nella cancelleria di
questa Corte il 21 aprile e il 13 settembre 1958.
La Regione
siciliana si é costituita in giudizio, depositando le
sue deduzioni rispettivamente il 3 maggio e il 20 settembre 1958.
Tanto la difesa del Presidente del Consiglio quanto quella
della Regione prendono le mosse dalla sentenza di questa
Corte del 18 gennaio 1958, n. 1,
che dichiarò l'illegittimità costituzionale della legge regionale approvata il
2 maggio 1957 relativa alla "disciplina dei trasferimenti e delle
assegnazioni provvisorie dei maestri elementari nella Regione siciliana":
naturalmente per trarne conseguenze opposte.
La difesa dello Stato, infatti, partendo dalla
affermazione di questa sentenza che la Regione siciliana non ha
il potere di "emanare norme sullo stato giuridico degli insegnanti prima
che, con l'osservanza del procedimento stabilito nell'art. 43 dello Statuto
siciliano o in altra guisa legittimamente efficace, gli uffici e il personale
dello Stato siano passati alla organizzazione regionale", afferma che, non
potendo la Regione
siciliana esercitare la potestà legislativa in questa materia, essa non può
nemmeno esercitare le funzioni esecutive ed amministrative corrispondenti, come
si ricaverebbe dalla norma contenuta nell'art. 20 dello Statuto medesimo, e
conclude perché la Corte
dichiari che ogni attribuzione in materia di trasferimento e di assegnazione
provvisoria degli insegnanti elementari nella Regione siciliana spetta allo
Stato (Ministero della pubblica istruzione), annullando, in conseguenza, gli
impugnati provvedimenti.
La difesa della Regione sostiene invece che l'Assessore per
la pubblica istruzione della Regione siciliana non ha emanato le ordinanze
impugnate nell'esercizio di un potere "suo proprio",
bensì quale organo decentrato dell'Amministrazione statale, ai sensi del
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 30 giugno 1947, n. 567, il
quale stabilì, com'é noto, che fino al passaggio degli uffici e del personale
dello Stato alla Regione e fino all'emanazione delle norme occorrenti per
l'attuazione dello Statuto siciliano, il Presidente e la Giunta regionale esercitano
le attribuzioni già spettanti all'Alto Commissario e alla Consulta regionale in
virtù del regio decreto legge 18 marzo 1944, n. 91. Vero é che l'ultimo comma
dell'art. 2 di questo decreto, non modificato per questa parte né dal decreto
legislativo luogotenenziale 28 dicembre 1944, n. 416, né dal decreto
legislativo luogotenenziale 1 febbraio 1945, n. 50, fa salva la competenza
dell'Amministrazione centrale a provvedere per le nomine, i licenziamenti, le
promozioni e i trasferimenti degli impiegati dello Stato, ma
tale salvezza, riferendosi soltanto ai provvedimenti concreti di nomine,
trasferimenti e via, non vieterebbe l'emanazione di direttive generali e di
criteri di massima. Che ciò sia vero, sarebbe
confermato e dal fatto che le ordinanze emesse dall'Assessore negli anni scorsi
non sono state mai impugnate dallo Stato e dalle stesse ammissioni dello Stato,
che per bocca della sua difesa, nel giudizio sopra ricordato di legittimità
costituzionale della legge regionale, ammise che le ordinanze in materia di
trasferimenti e di assegnazioni provvisorie degli insegnanti dell'ordine
elementare erano state emanate dall'Assessore quale organo di decentramento
burocratico. Si dovrebbe anzi parlare, per questo, di inammissibilità
del ricorso dello Stato per acquiescenza.
2. - Nella memoria depositata il 22 ottobre 1958, l'Avvocatura dello
Stato respinge le argomentazione della difesa
regionale affermando: 1) che, come é costante giurisprudenza dell'Alta Corte
per la Sicilia
e di questa Corte, non é consentito parlare di acquiescenza nel campo del
diritto costituzionale, dove ogni provvedimento legislativo o amministrativo
"ha una sua individualità giuridica, un suo contenuto che non si confonde
affatto con un provvedimento precedente anche se disciplina identica materia";
2) che, per fondare la competenza dell'assessore regionale ad emanare ordinanze
quali quelle impugnate, non si può fare ricorso né all'art. 20, ultima parte
del comma primo, dello Statuto siciliano, perché nel caso mancherebbero
"le direttive del governo dello Stato" che l'amministrazione
regionale é tenuta ad osservare e che devono essere esplicitamente e
previamente date con appositi provvedimenti statali, né al decreto legislativo
del Capo provvisorio dello Stato 30 giugno 1947, n. 567, in relazione al regio
decreto legge 18 marzo 1944, n. 91,
in quanto proprio l'art. 2 di quel decreto riserva alle
Amministrazioni centrali la competenza a provvedere per le nomine, i
licenziamenti, le promozioni ed i trasferimenti del personale dello Stato e
degli Enti di diritto pubblico.
Nella sua memoria, depositata il 22 ottobre, la Regione espone un lungo
elenco di atti che comproverebbero come lo Stato abbia
costantemente riconosciuto alla Regione la competenza a provvedere non soltanto
in materia di trasferimenti degli insegnanti dell'ordine elementare, ma più
generalmente sul loro stato giuridico ed economico, chiedendo che, se le
circostanze esposte fossero contestate, la Corte volesse accertarle valendosi dei suoi
poteri istruttori.
Da questo comportamento deriverebbero conseguenze non
soltanto sul piano processuale (inammissibilità del ricorso per acquiescenza),
ma anche "sul piano sostanziale". Si potrebbero, infatti, fare due ipotesi, o che la Regione eserciti funzioni
amministrative in materia di istruzione elementare a norma dell'art. 20 dello
Statuto in riferimento all'art. 14 dello Statuto che riconosce alla Regione la
potestà legislativa in materia di istruzione elementare - dovendosi ritenere
avvenuto il trapasso effettivo dei poteri dallo Stato alla Regione sulla base
dei precedenti ricordati, dato che nessun provvedimento di legge formale é
richiesto per questo trapasso - o ritenere che la Regione esercita i poteri
in questa materia quale organo statale sulla base del decreto legislativo del
Capo provvisorio dello Stato 30 giugno 1947, n. 567, in relazione al regio
decreto legge 18 marzo 1944, n. 91, nel qual caso il ricorso del Presidente del
Consiglio dei Ministri dovrebbe dichiararsi inammissibile perché riguarderebbe
un conflitto fra organi che nella materia agiscono tutti quali organi dello
Stato.
3. - All'udienza, nella discussione dei due ricorsi, i
difensori hanno illustrato le loro deduzioni, insistendo nelle rispettive
conclusioni. In particolare, il difensore della Regione ha ripetuto la
richiesta che la Corte,
nel caso in cui ne fosse contestata l'esistenza o la veridicità, volesse
accertare, avvalendosi dei suoi poteri istruttori, l'esistenza del complesso
dei documenti dei quali era stato fatto cenno in
memoria: documenti che, insieme con innumerevoli altri, attesterebbero come il
Ministero della pubblica istruzione abbia sempre riconosciuto alla Regione la
competenza ad adottare i provvedimenti concernenti lo stato giuridico ed
economico dei maestri elementari dipendenti dallo Stato, rinviando
costantemente gli atti stessi all'Assessorato regionale.
Considerato in diritto
1. - Le due cause possono essere decise con unica sentenza,
avendo esse per oggetto questioni identiche.
2. - Non é fondata l'eccezione di inammissibilità
per acquiescenza, dedotta dalla difesa della Regione. Con sentenza n. 44 del
7 marzo 1957 questa Corte, pur non escludendo a
priori che nei giudizi di legittimità costituzionale proposti in via principale
possano avere rilevanza preclusioni che spiegano efficacia nei giudizi inter partes,
dichiarava che nei giudizi di legittimità costituzionale, anche se proposti in
via principale, non possono trovar posto istituti, come quello
dell'inammissibilità del ricorso per acquiescenza, quali sono stati
specialmente elaborati nella giurisprudenza amministrativa. Il Collegio non si
é discostato e non ritiene di doversi discostare da questo indirizzo.
3. - La difesa della Regione, dopo avere ricordato una assai
numerosa serie di atti che comproverebbero come il
Ministero della pubblica istruzione abbia costantemente declinato la propria
competenza rispetto agli atti riguardanti lo stato giuridico degli insegnanti
elementari, rinviando gli atti stessi all'Assessorato regionale, deduce, in via
alternativa, da questo comportamento del Ministero due ipotesi: o che la Regione eserciti
legittimamente iure proprio i poteri legislativi ed amministrativi in materia
di istruzione elementare, nel presupposto che il trapasso effettivo dei poteri
dallo Stato alla Regione si debba considerare avvenuto sulla base dei
precedenti ricordati, stante che nessun provvedimento di legge formale é
richiesto per questo trapasso; o che la Regione eserciti i poteri in questa materia quale
organo di decentramento statale sulla base del decreto legislativo 30 giugno
1947, n. 567, in
relazione al regio decreto legge 18 marzo 1944, n. 91. In questo secondo caso
il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri
dovrebbe dichiararsi inammissibile perché riguarderebbe un conflitto fra organi
che agiscono nell'ambito della stessa Amministrazione dello Stato.
La prima delle due ipotesi prospettate
dalla difesa regionale non é fondata. La Corte non ha che da
richiamare la propria sentenza del 14
gennaio 1958, n. 1, con la quale dichiarava la
illegittimità della legge regionale 21 giugno 1957, n. 39, dopo avere
constatato e dimostrato che i maestri elementari della Sicilia, aventi la
posizione di dipendenti statali, non si sono trasformati in dipendenti
regionali, nonostante i numerosi atti legislativi ed amministrativi elencati
nella stessa decisione, attraverso i quali la Regione ha attuato il suo
intervento nel regolare e nell'espletare i concorsi per maestri elementari e
per direttori didattici e nel disciplinare legislativamente
i ruoli organici provvisori, speciali transitori e in soprannumero dei maestri
stessi.
Nel presente giudizio la difesa della Regione ha enumerato
una lunga serie di atti amministrativi dai quali si
rileva che, sin dal tempo in cui fu in funzione l'Alto Commissariato per la Sicilia, è stato
costantemente ritenuto, in pieno accordo tra il Ministero della pubblica
istruzione e la Regione
siciliana, che l'amministrazione del personale insegnante dell'ordine
elementare addetto alle scuole dell'Isola spettasse alla Regione. A tal proposito
la Corte,
rilevando che non esiste contestazione sulla ripetuta affermazione della difesa
della Regione in ordine alle circostanze di fatto
richiamate, ritiene che non occorre ai fini del decidere disporre accertamenti
istruttori. Ma il fatto, pure innegabile, dell'esercizio di un determinato
potere, anche se tale esercizio sia stato univoco,
pacifico e perdurante costantemente e per lungo tempo, non ha determinato il
mutamento dello status degli insegnanti da personale statale a personale
regionale. Questa constatazione trova conferma nella causa attuale.
4. - Occorre ora esaminare se i poteri in questione siano
stati esercitati dalla Regione come organo di decentramento
dell'Amministrazione statale ed, in caso affermativo, quali conseguenze se ne debbano trarre agli effetti della presente controversia.
Giova dire subito che non appare fondata la tesi prospettata
dalla difesa della Regione, tesi che nella precedente controversia, definita
con la ricordata sentenza del 14 gennaio 1958, era stata sostenuta dal
Commissario dello Stato per la
Regione siciliana e dall'Avvocatura dello Stato, e cioè che il decentramento dallo Stato alla Regione si fosse
attuato in virtù del decreto legislativo 30 giugno 1947, n. 567. Esattamente,
l'Avvocatura dello Stato, nel presente giudizio, osserva che a norma dell'art.
2 del regio decreto legge 18 marzo 1944, n. 91, modificato con decreto
legislativo luogotenenziale 1 febbraio 1945, n. 50, restava in
ogni caso riservata alle rispettive amministrazioni la competenza a provvedere
per le nomine, i licenziamenti, le promozioni e i trasferimenti del personale
dello Stato. E pertanto la competenza a provvedere sui
trasferimenti degli insegnanti elementari, in quanto appartenenti al personale
statale, non passò all'Alto Commissariato per la Sicilia né, dopo la sua
soppressione, poté essere attribuita all'Amministrazione regionale ai sensi del
decreto legislativo 30 giugno 1947, n. 567. Né può
dirsi altrimenti delle assegnazioni provvisorie dello stesso personale, essendo
ovvio che l'assegnazione provvisoria é un provvedimento che, per sua natura,
rientra nel novero di quelli elencati nel citato art. 2 del decreto legge del
1944.
5. - Escluso che l'esercizio di questi poteri abbia avuto per
legittima base le richiamate norme del 1944 e del 1947, la Corte non crede che se ne
possa dedurre senz'altro, come vorrebbe nella presente causa
l'Avvocatura dello Stato, che l'esercizio stesso non debba avere alcuna
rilevanza agli effetti della presente controversia.
La Corte
ritiene che la situazione, tanto chiara ed incontroversa in fatto quanto
delicata in diritto, debba essere esaminata alla stregua dell'art. 20, primo comma, seconda disposizione, dello Statuto
speciale per la Regione
siciliana. A norma di tale disposizione, il Presidente e gli
Assessori regionali, nelle materie non comprese negli artt.
14, 15 e 17 dello Statuto, svolgono una attività
amministrativa secondo le direttive del Governo dello Stato.
La difesa statale, richiamandosi ai criteri posti da questa
Corte con le sentenze
n. 9 del 17 gennaio 1957 e n. 13 del 18 dello
stesso mese ed anno, nega che l'art. 20 possa essere invocato nel caso in
esame, essendo mancata la previa emanazione di precise e categoriche direttive
da parte del Governo. La Corte
osserva che nelle due richiamate sentenze fu sollevata, fra tante altre, la
questione relativa alla portata della disposizione
contenuta nella seconda parte del primo comma dell'art. 20, ma tale questione
non fu esaminata dal Collegio, il quale non ne ebbe la possibilità, in quanto
quelle decisioni si fondarono sopra altro presupposto. Nel caso attuale la
norma, più volte citata, dell'art. 20 deve essere esaminata in
relazione allo stato di fatto che permane inalterato da diversi anni.
L'attuale controversia non offre, quindi, l'occasione più adatta per indagare
sulla portata di quella norma; e, pertanto, in questa
che é una fattispecie particolare, non occorre stabilire quali siano i
presupposti dell'applicazione della norma: se, cioè, tale applicazione richieda
che siano state date all'Amministrazione regionale da parte del Governo dello
Stato "precise, categoriche direttive", come sostiene l'Avvocatura,
quale forma debba avere l'atto con cui tali direttive siano impartite e quale
debba essere l'autorità statale competente ad impartirle. Nel caso di specie,
anche se mancano atti formali, é del tutto certo e pacifico che il Governo
dello Stato ha consentito, fin dall'inizio del funzionamento
dell'Amministrazione regionale, che i provvedimenti relativi
ai trasferimenti ed alle assegnazioni provvisorie dei maestri fossero
emanati dalla Regione. Ciò si evince dal fatto che, nonostante fosse accertato, anche in seguito a più di una sentenza
dell'Alta Corte per la Regione
siciliana, che i maestri elementari dei ruoli statali non erano passati alla
dipendenza della Regione, nessuna impugnativa risulta esperita avverso le
ordinanze emanate dall'Assessore regionale in materia di trasferimenti e di
assegnazioni provvisorie dei suddetti maestri ed avverso i singoli
provvedimenti adottati in conseguenza dallo stesso Assessore; anzi é
incontroverso che il Ministero della pubblica istruzione ha sempre inviato per
competenza all'assessorato gli atti relativi. Questo stato di cose, non
contestato in fatto nella presente controversia, é stato esplicitamente ammesso
- sia pure con una giustificazione che, come si é detto, non era valida - nel
precedente giudizio definito da questa Corte con la sentenza 14 gennaio 1958. É altresì incontestabile, in fatto, che non sono mancate le
direttive dell'Amministrazione centrale in materia. É pacifico, in primo
luogo, che tutte le ordinanze dell'Assessore relative a
trasferimenti ed assegnazioni provvisorie non si discostano dalle ordinanze
emanate dal Ministro. É, inoltre, incontroverso che quasi
tutte le volte in cui il Ministero inviava per competenza all'Assessore
pratiche di questo genere indicava all'Assessore stesso le direttive alle quali
in materia si atteneva l'Amministrazione centrale; il che costituisce un modo
di dar direttive.
6. - Di conseguenza, si deve dichiarare che la Regione ha operato nella
materia della presente controversia non jure proprio,
bensì quale organo decentrato dell'Amministrazione statale, la quale rimane
titolare di questi poteri fino a quando non passeranno
alla Regione con il procedimento stabilito dall'art. 43 dello Statuto siciliano
o in altra guisa giuridicamente efficace. In tale veste l'amministrazione
regionale é tenuta a sottostare alle direttive dell'Amministrazione centrale
dello Stato.
Giova tuttavia porsi il dubbio se gli attuali ricorsi del
Presidente del Consiglio dei Ministri non costituiscano
una idonea manifestazione di volontà dell'Amministrazione dello Stato, diretta
a fare cessare in materia l'esercizio dei poteri statali, fin qui svolti dalla
Regione con il consenso del Ministero della pubblica istruzione. Ma il dubbio non sarebbe fondato. Nella specie
l'Amministrazione dello Stato, proponendo i ricorsi, non ha inteso mutare una
situazione già esistente, ma ha chiesto una definizione dei rapporti inerenti a
tale situazione.
Comunque, anche se i ricorsi fossero
atti idonei a far cessare l'attività dell'Assessore nella materia, quale organo
decentrato dell'Amministrazione statale, non si potrebbe riconoscere ad essi
efficacia retroattiva destinata ad operare in relazione ad atti amministrativi
già compiuti, i quali hanno esplicato in concreto i propri effetti.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riunisce le due cause indicate in
epigrafe;
respinge le eccezioni pregiudiziali
proposte dalla Regione;
dichiara che le due ordinanze
impugnate sono state emanate dall'Assessore regionale quale organo decentrato
dell'Amministrazione statale;
respinge, in conseguenza, la domanda
di annullamento delle ordinanze medesime.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1958.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare
AMBROSINI - Ernesto
BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI
AVOLIO - Antonino PAPALDO - Mario BRACCI - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO -
Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1958.