SENTENZA N. 16
ANNO 1956
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Avv.
Enrico DE NICOLA, Presidente
Dott. Gaetano AZZARITI
Avv.
Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Biagio PETROCELLI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Mario BRACCI
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO,
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 del
D.P.R. 15 novembre 1952, n. 2592, contenente norme di attuazione dello Statuto
speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige, promosso con ricorso della
Regione Trentino-Alto Adige, rappresentata e difesa dall'avv. Giorgio Balladore Pallieri, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 104 del 28 aprile 1956 e iscritto
al n. 10 del Registro ricorsi 1956:
Vista la
costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei
ministri avvenuta col deposito delle deduzioni in Cancelleria il 9 marzo
1956;
Udita all'udienza
pubblica del 23 maggio 1956 la relazione del Giudice Giovanni Cassandro;
Uditi
l'avv. Giorgio Balladore Pallieri
ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Belli
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Trentino-Alto Adige, su conforme
deliberazione del Consiglio regionale in data 31 gennaio 1956, ha proposto ricorso
contro il decreto del Presidente della Repubblica 15 novembre 1952, n. 2592,
chiedendo la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2 di detto
decreto nella parte che stabilisce: "i provvedimenti concernenti
l'amministrazione straordinaria e la liquidazione coattiva delle aziende di
credito.... sono adottati dai competenti organi dello Stato sentita la Giunta regionale ove non
ricorrano motivi di particolare urgenza" , perché in contrasto con l'art.
5, n. 4, dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, che
riconosce la competenza regionale per "l'ordinamento degli enti di credito
fondiario, di credito agrario, casse di risparmio e casse rurali, nonché delle
aziende di credito a carattere regionale" e con l'art. 13, 1 comma, che
attribuisce potestà amministrativa alla Regione nelle materie e nei limiti
entro i quali la Regione
stessa può emanare norme legislative.
Il ricorso é stato notificato il 18 febbraio 1956 al
Presidente del Consiglio dei Ministri, che si é costituito ritualmente
il 9 marzo 1956. Il 28 aprile 1956 il ricorso é stato pubblicato, per
disposizione del Presidente della Corte costituzionale, nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 104.
2. - La
Regione, tanto nel ricorso, quanto nella memoria
illustrativa, depositata in cancelleria l'8 marzo 1956, non ha negato il
carattere limitato o, come usa dire, secondario o concorrente della propria
competenza legislativa in materia, ma ha sostenuto che tanto l'amministrazione
straordinaria quanto la liquidazione coattiva sono istituti che vanno riferiti
all'ordinamento delle aziende di credito; subordinatamente, ha lamentato che
con la disposizione impugnata il problema dei rapporti tra le competenze dello
Stato e quelle della Regione, che poteva essere risoluto in varie maniere,
specificamente indicate, non é stato per nulla proposto, o meglio é stato
risoluto in maniera affatto negativa, disconoscendosi qualsiasi pur limitata
competenza della Regione.
3. - Quando già era avvenuto il deposito delle deduzioni,
l'Avvocatura dello Stato, sul fondamento che si tratterebbe di una questione
rilevabile anche d'ufficio, ha sostenuto, con memoria aggiunta depositata in
cancelleria il 10 marzo 1956, che la
Regione non ha proposto il ricorso nei termini. I termini,
infatti, che la Regione
sarebbe stata tenuta ad osservare non sono quelli di trenta giorni di cui
all'art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ma quelli di 15 giorni posti
dall'art. 7 del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574. Né varrebbe opporre la
circostanza che questo medesimo art. 7 fa salvi i termini diversi eventualmente
stabiliti dalla legge regolatrice del funzionamento della Corte costituzionale
perché quella riserva non é stata esercitata. L'ora citato art. 32 regolerebbe
i termini per l'impugnativa degli atti aventi vigore di legge posteriori all'entrata
in funzione della Corte, mentre la seconda disposizione della medesima legge,
parlando genericamente di "termini stabiliti", avrebbe fatto richiamo
ai termini vari e diversi che in questa materia statuti speciali e norme di
attuazione hanno stabiliti.
4. - Sempre in via pregiudiziale l'Avvocatura dello Stato ha
sostenuto anche l'improponibilità del ricorso, fondando tale tesi sulla
particolare natura giuridica delle norme di attuazione
dello Statuto speciale che realizzerebbero una sorta di delega del legislatore
costituente al Governo della Repubblica e si porrebbero in una posizione
intermedia fra legge costituzionale e legge ordinaria col fine di integrare secundum legem o anche
praeter legem gli
statuti speciali. In conseguenza una questione di legittimità costituzionale di
queste norme sarebbe proponibile soltanto qualora esse abolissero una
competenza della Regione o abrogassero una norma dello Statuto speciale, non
quando si limitassero a stabilire, come nel caso in esame, i limiti delle competenze
rispettive dello Stato e della Regione.
5. - Nel merito l'Avvocatura dello Stato ha sostenuto che
l'amministrazione straordinaria e la liquidazione coattiva non potrebbero
essere ricomprese nell'ordinamento delle aziende di
credito. Questi istituti realizzerebbero una particolare forma di vigilanza e
di controllo su tutte le aziende di credito riservata allo Stato dall'art. 1
delle stesse norme di attuazione dello Statuto, la cui legittimità non é stata
impugnata dalla Regione. Anzi, l'art. 2, richiedendo per l'adozione dei
relativi provvedimenti il parere della Giunta regionale, avrebbe assicurato
anche in questo caso una collaborazione fra Stato e Regione e un coordinamento
fra le relative funzioni amministrative. Più particolarmente, il parallelismo
fra questi due istituti e quelli dell'amministrazione controllata e della
liquidazione coattiva amministrativa previsti dal R.D. 16 marzo 1942, n. 297,
conferirebbe alle norme relative della legge 7 marzo 1938, n. 141, lo stesso
carattere di complementarità delle norme del codice
civile che é proprio delle disposizioni della legge fallimentare.
Considerato in diritto
1. - La Corte
si é pronunziata (sentenza
n. 14 del 15 giugno 1956) sopra l'eccezione di irricevibilità del ricorso della Provincia sollevata dalla
difesa dello Stato, ed ha affermato che il termine di 15 giorni fissato
dall'art. 7 delle norme di attuazione approvato con D.P.R. 20 giugno 1951, n.
574, é relativo alla impugnativa di leggi statali che la Regione Trentino-Alto
Adige abbia deliberato di proporre prima dell'entrata in funzione della Corte
costituzionale e delle quali abbia dato comunicazione al Presidente del
Consiglio dei Ministri, giusto quanto é disposto dall'art. 6 delle medesime
norme di attuazione che, per la impugnativa di leggi statali che la Regione abbia deliberato
di proporre successivamente all'entrata in funzione della Corte costituzionale,
vale la norma dell'art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87, che fissa il
termine di trenta giorni e l'altra della seconda disposizione transitoria della
stessa legge che quel termine fa decorrere dalla data del decreto del
Presidente della Repubblica che convoca per la prima volta la Corte costituzionale.
2. - Anche sulla eccezione di
inammissibilità del ricorso della Regione Trentino-Alto Adige, motivata dalla
particolare natura giuridica delle norme di attuazione degli Statuti speciali, la Corte ha avuto già occasione
di pronunziarsi (sentenza
n. 14 del 15 giugno 1956) ed ha affermato la propria competenza a giudicare
del contrasto che si assuma esistente fra esse, la Costituzione e le
leggi costituzionali, nel caso particolare quelle che approvano gli Statuti
regionali speciali.
3. - L'art. 2 del D.P.R. del 15 novembre 1952, n. 2592, non
ha violato l'art. 5 n. 4 dello Statuto per la Regione Trentino-Alto
Adige approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, né, in
conseguenza, l'art. 13, 1 comma del medesimo Statuto. Il motivo principale del
ricorso proposto dalla Regione - essere, cioè, ricompresi
gli istituti dell'amministrazione straordinaria e della liquidazione coattiva
nell'ordinamento degli enti di credito fondiario, di credito agrario, casse di
risparmio, casse rurali, nonché delle aziende di credito a carattere regionale
- non é fondato. Questi due istituti, regolati in un primo tempo con
applicazione limitata alle casse di risparmio e ai monti di pietà di prima
(legge 15 luglio 1888, n. 5546) e seconda categoria (legge 21 giugno 1897, n.43), furono successivamente, e con maggiore ampiezza di
regolamenti, assunti a far parte delle "Disposizioni per la difesa del
risparmio e per la disciplina della funzione creditizia" emanate con legge
7 marzo 1938, n. 141, che convertì in legge il R.D. 12 marzo 1936, n. 375, in seguito modificate
in alcune parti, ma rimaste nella sostanza immutate e tuttora in vigore. A
definire la loro natura (se amministrativa o giurisdizionale) é assai significativa
la circostanza che il R.D. 16 marzo 1942, n. 297 (artt.
194-215) li ha inseriti in una procedura di tipo concorsuale e li ha costruiti
come istituti di applicazione generale che alcune volte concorrono con
l'ordinaria procedura fallimentare e altre volte, come é appunto il caso delle
aziende di credito, questa procedura escludono e di essa prendono completamente
il posto. Ne é derivato cosi un sistema complesso, articolato in una
regolamentazione generale contenuta nella legge fallimentare e in regolamentazioni
particolari inserite in leggi speciali, della cui rilevanza processuale non é
possibile dubitare. Ma, sia questa, oppure altra, la natura di codesti
procedimenti, gli istituti nei quali essi si concretano restano pur sempre
attinenti alla difesa del risparmio, al regolamento e al controllo della
funzione creditizia, sottratta, per la natura degli interessi che vuole
tutelare e che sono senza dubbio generalmente nazionali, alla competenza
legislativa, sia pur concorrente o sussidiaria, della Regione. D'altra parte,
che il controllo e la vigilanza sul credito non rientrino nell'ordinamento
degli enti di credito quale é inteso dall'art. 5, n. 4, dello Statuto
regionale, é confermato dall'art. 8 del medesimo Statuto che espressamente
attribuisce alla Regione talune limitate facoltà amministrative in tema di
esercizio di credito, mostrando con ciò stesso che altre non gliene sono state
in alcun modo riconosciute.
Neppure merita accoglimento la tesi subordinata della Regione
che, quanto meno in alcuni casi, come quello di "gravi perdite del
patrimonio" previsto dall'art. 57 lett. b) e 67 lett. a) della legge 7
marzo 1938, n. 141, quegli interessi nazionali non vengano in contestazione,
sia perché i pericoli che il credito pubblico corre si profilano con eguale
intensità anche quando lo stato finanziario della azienda é seriamente o
irrimediabilmente squilibrato, sia perché la regolamentazione della materia,
unitariamente costruita dal legislatore, non consente di introdurre distinzioni
e specificazioni per ammettere in alcuni casi la competenza legislativa statale
ed escluderla in altri.
4. - La Corte
non può esaminare le varie maniere con le quali, in questo campo, una
delimitazione di competenza tra Stato e Regione potrebbe essere tracciata, non
rientrando ciò nei suoi compiti. Del resto, una volta ammessa la competenza
legislativa esclusiva dello Stato, tale delimitazione potrebbe essere
considerata soltanto sotto il profilo della delega legislativa di funzioni
proprie dell'amministrazione dello Stato alla Regione, delega che é regolata
dal terzo comma dell'art. 13 dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige.
Non può dirsi nemmeno, infine, che sia stato violato l'art.
13 dello Statuto, perché non si viola la competenza
amministrativa della Regione quando lo Stato emana norme in un campo nel quale
lo Statuto non riconosca a quella alcuna competenza legislativa né primaria né
concorrente, stante che, proprio a norma del richiamato art. 13, la potestà
amministrativa della Regione si pone, salvo il caso ora richiamato di delega
legislativa, per le stesse materie e negli stessi limiti nei quali si pone la
competenza legislativa.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara infondate le eccezioni di irricevibilità e inammissibilità sollevate dall'Avvocatura
generale dello Stato e Respinge il ricorso proposto dal Presidente della Giunta
regionale del Trentino-Alto Adige per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 2 del D.P.R. 15 novembre 1952, n. 2592, contenente
norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto
Adige.
Così deciso in Roma nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 giugno 1956.
Enrico DE NICOLA - Gaetano AZZARITI - Giuseppe
CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI
- Francesco PANTALEO GABRIELI - Biagio PETROCELLI - Giuseppe CASTELLI
AVOLIO - Antonino PAPALDO - Mario BRACCI - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO.
Depositata in cancelleria il 9 luglio 1956.