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Alta Corte per la Regione siciliana

Decisione 30 aprile 1952 - 18 novembre 1952, n. 56

sul ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dall’Assemblea regionale il 4 aprile 1952, concernente «Istituzione dell’albo regionale degli appaltatori di opere pubbliche »

Presidente: SCAVONETTI; Relatore: FINOCCHIARO APRILE; P. M.: EULA. — Commissario Stato (Avv. St. ARIAS) - Regione Siciliana (Avv. CACOPARDO).

L’Assemblea regionale siciliana nella sua adunanza del 4 aprile 1952 approvò una legge concernente l’istituzione dell’albo regionale degli appaltatori di opere pubbliche.

La legge è divisa in quattro capitoli e ventinove articoli. Con il primo di questi si prevede l’istituzione presso l’Assessorato dei lavori pubblici di un albo regionale degli appaltatori di opere pubbliche con apposita sezione per le cooperative. L’iscrizione all’albo è obbligatoria (art. 2) per concorrere agli appalti d’importo superiore a lire cinquemilioni, concessi dalle amministrazioni pubbliche della Regione, quando gli appalti non siano affidati dallo Stato per opere pubbliche di sua competenza. Ai fini dell’applicazione della legge fra le amministrazioni pubbliche si debbono comprendere (art. 28) gli enti ed istituti pubblici anche consortili che operano nel territorio della Regione. Viene precisato in quali casi le amministrazioni predette possono rivolgersi anche ad imprese che non figurano nell’albo e sono stabilite le modalità (artt. 3-4) con cui le ditte in esse iscritte e quelle che hanno in corso domanda d’iscrizione possono partecipare alle gare. Con l’art. 5 si ammettono alle gare d’appalto anche le imprese iscritte nell’albo nazionale, ferme restando, per le imprese non aventi sede nel territorio della Regione, le limitazioni previste dall’art. 2 della legge 30 marzo 1942, n. 511.

Gli artt. 6 a 16 dettano disposizioni per l’iscrizione nell’albo soggetta ad una tassa di concessione da lire 1000 a 10.000, ridotta del 50% per i rinnovi annuali dell’iscrizione. Speciali facilitazioni sono concesse alle società cooperative ed ai loro consorzi. Finalmente, con gli artt. 17 a 29 si regolano i casi di sospensione e cancellazione dall’albo e si prevede l’istituzione di organi per la tenuta dell’albo e se ne precisano le attribuzioni.

Il Commissario dello Stato ha impugnato la legge per illegittimità costituzionale sotto un duplice aspetto:

a) violazione dell’art. 14 dello Statuto siciliano il quale alla lettera g) riconosce all’Assemblea regionale la legislazione esclusiva in materia di lavori pubblici, eccettuate le grandi opere pubbliche d’interesse prevalentemente nazionale. Si può contestare, afferma il Commissario dello Stato, che tale disposizione avente carattere eccezionale e quindi da interpretarsi in senso restrittivo, possa estendersi anche a quanto forma oggetto della legge in esame, comunque è certo che questa ne ecceda i limiti.

Infatti, per il combinato disposto degli artt. 2 e 28 della legge, eccezione fatta per lo Stato, essa dovrebbe trovare applicazione nei riguardi di tutti gli enti ed istituti pubblici che operano nel territorio della Regione e quindi anche di quelli, come la Cassa del Mezzogiorno, che non si identificano con lo Stato, ma che provvedono a lavori che, a’ sensi dell’articolo 3 del decreto presidenziale 30 luglio 1950, n. 878,devono classificarsi grandi opere pubbliche di prevalente inte-resse nazionale. Ora è evidente, sempre per il Commissario dello Stato, che non può consentirsi che la Regione detti norme per sottoporre ad una sua disciplina questi enti e questi lavori, quando, per preciso precetto statutario, la materia esula dalla sua competenza. E ciò non solo per ragione di principio, quali che possono essere le conseguenze pratiche delle disposizioni impugnate, ma perché resti ben chiaro il limite della potestà legislativa della Regione in materia di lavori pubblici.

b) violazione dell’art. 120 della Costituzione che, all’ultimo comma, esplicitamente dichiara che la Regione « non può limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro ». Per il Commissario dello Stato, contraddicono a tale principio tutte le norme che, nella legge in esame, sottopongono la partecipazione ai pubblici appalti a condizioni diverse da quelle vigenti nelle altre parti della Repubblica o che comunque vengano a creare una disparità di trattamento per le imprese aventi sede nel territorio della Regione e quelle che hanno sede altrove. Così, in particolare, le norme dell’art.5 Per quanto infatti esso dichiari che le imprese iscritte nell’albo nazionale sono ammesse alle gare di appalto come quelle iscritte nell’albo regionale, lo stesso articolo conferma le limitazioni previste dall’ art. 2 della legge 30 marzo 1942, n. 511, per le imprese che non hanno sede in Sicilia, ma non per quelle che vi risiedono. Afferma il Commissario dello Stato che la legge impugnata viene a porre le ditte residenti nella Regione in una situazione di privilegio; situazione che si risolve in una diminuzione di quel pieno diritto ad esercitare il proprio lavoro in qualunque parte del territorio nazionale che la Costituzione solennemente sancisce.

La Regione resiste al ricorso, contestando il lamentato sconfinamento perché né la legge eccede dai limiti della potestà legislativa esclusiva della Regione, né alcuna norma in essa contenuta se ne discosta. E circa la denunziata violazione dell’art. 120 della Costituzione, afferma l’inapplicabilità alla Regione Siciliana del detto art. 120 in quanto nessun limite è posto alla legislazione esclusiva della Regione oltre quello territoriale o risultante dalle norme costituzionali. Nella specie nessun limite pone la legge impugnata alla partecipazione degli appalti di opere pubbliche regionali da parte di imprese di altre Regioni, né ha fondamento il preteso eccesso di potere per disparità di trattato in quanto non vi sarebbe stata ragione per cui la legge impugnata avrebbe dovuto esentare gli appaltatori iscritti nell’albo nazionale dalle limitazioni poste dalla relativa legge istitutiva.

L’Alta Corte osserva:

IN DIRITTO

Il primo mezzo del ricorso consta di due parti distinte.

Con la prima si denunzia la illegittimità costituzionale sotto l’aspetto di incompetenza per materia, in quanto la legge impugnata, nel determinare l’ambito di estensione delle norme dettate avrebbe

sconfinato dai limiti che l’art. 14 dello Statuto pone alla potestà normativa esclusiva della Regione Siciliana.

Con la seconda parte del primo mezzo si denunzia l’incompetenza per materia, attinente al contenuto, in quanto gli appalti, l’istituzione degli albi degli appaltatori ed altri oggetti ai quali la legge si riferisce non sarebbero compresi nella materia dei lavori pubblici.

La doglianza contenuta nella prima parte del primo mezzo è fondata. L’art.2 della legge, in relazione con l’art. 28, significa chiaro che la legge dovrebbe trovare applicazione per tutti gli appalti di lavori pubblici, concessi da enti ed istituti operanti nel territorio della Regione; quindi, anche per quelli tra essi che eseguono grandi opere d’interesse prevalentemente nazionale. Giova, a questo proposito, ricordare che l’art. 14, alla lettera g) esclude dalla potestà esclusiva dell’Assemblea regionale le grandi opere pubbliche di interesse nazionale. Si tratta di una esclusione non di carattere subbiettivo, ma obiettivo, così come risponde ad un criterio del tutto obiettivo la elencazione di queste opere contenute nel noto decreto legislativo del Presidente della Repubblica che ha emanato disposizioni in questa materia, elencazione che prescinde dalla natura giuridica e dalla soggettività degli enti appaltanti. E l’obiettività dell’eccezione contenuta nella lettera g) dell’art. 14 è nel senso che l’Assemblea regionale non ha potestà normativa per le grandi opere pubbliche di interesse prevalentemente nazionale,qualunque sia l’organo destinato a predisporle e a farle eseguire; sia esso lo Stato, sia una qualche particolare amministrazione alla quale quel compito fosse demandato. Non basta, quindi, escludere dal potere normativo della Regione, ai fini degli appalti, le grandi opere pubbliche d’interesse prevalentemente nazionale ordinate dallo Stato e da eseguirsi per suo conto, dappoiché vi sono e vi possono essere opere del genere, delle quali l’iniziativa, il finanziamento, la costruzione rientrano nell’attività specifica di ordini diversi dallo Stato, pur essendone emanazione, come appunto la Cassa per il Mezzogiorno. Ora gli artt. 2 e 28 considerati in sé e per sé, nella loro dizione, e non attraverso le interpretazioni proposte dalla difesa della Regione, pongono manifestamente un limite all’eccezione di cui all’art. 14, lett. g) in quanto sempre ai fini degli appalti, sono escluse solo le grandi opere ordinate e appaltate dallo Stato, ma non anche quelle della stessa natura ordinate ed appaltate da altri enti ed istituti.

Risulta da ciò una invasione dell’Assemblea regionale nel campo di attività legislativa espressamente riservata allo Stato, e pertanto le disposizioni degli artt. 2 e 28 sono, nella loro attuale formulazione, costituzionalmente illegittime in quanto s’impone l’iscrizione nell’albo regionale anche per concorrere agli appalti da concedersi in Sicilia da enti ed istituti diversi dallo Stato per tali grandi opere di interesse prevalentemente nazionale.

Infondata è invece la doglianza contenuta nella seconda parte del primo mezzo. Non può ammettersi, infatti, che la materia degli appalti e degli albi degli appaltatori non sia compresa, come pretende il Commissario dello Stato, in quella dei lavori pubblici. Con questa dizione, alquanto ampia e generica, si è voluto non indicare soltanto le opere pubbliche in sé stesse, cioè in senso stretto, cosa che sarebbe stata improducente, ma si è voluto abbracciare tutto quanto direttamente e indirettamente si riferisce a lavori pubblici, così come avviene in campo nazionale. Ed è ovvio che la disciplina degli appalti ed il regolamento dell’attività di coloro che questi appalti sono chiamati ad eseguire non possa non rientrare nella categoria denominata dei lavori pubblici. La potestà legislativa esclusiva della Regione in materia di lavori pubblici va dunque estesa anche agli appalti, agli albi degli appaltatori e in genere a tutto quel che si attiene ai lavori pubblici, riconoscendosi all’Assemblea regionale il potere di legiferare in proposito nei limiti segnati dall’art. 14 lett. g).

Infondato è anche il secondo mezzo del ricorso. L’Alta Corte ritiene che l’applicabilità alla Sicilia dell’art.120 della Costituzione non può revocarsi in dubbio, in quanto detto articolo formula principi fondamentali, di generale interesse, efficaci e validi per tutto il territorio nazionale; quindi alla Sicilia, come per le altre regioni a statuto speciale. Ammessa l’applicabilità alla Sicilia dell’art. 120, deve riconoscersi che esso non è stata violato dalla legge impugnata, la quale non ha urtato contro il sancito dovere della Regione di non limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro.

I requisiti di idoneità degli appaltatori, in relazione ai lavori pubblici, possono naturalmente variare da regione a regione e costituiscono materia della potestà normativa regionale che può essere esercitata diversamente da quella dello Stato. D’altra parte, per aversi la violazione dell’art. 120 della Costituzione, la legge impugnata avrebbe dovuto aggiungere nuovi limiti a quelli posti dallo Stato nel senso che i cittadini abilitati in campo nazionale a concorrere agli appalti, non possono concorrere a quelli banditi dalla Regione. Ciò non è, dappoiché l’art. 5 abilita gli iscritti nell’albo nazionale a concorrere agli appalti regionali. Nella legge impugnata non vi è che una facilitazione a favore degli appaltatori iscritti nell’albo regionale, senza che per ciò venga minorata la posizione giuridica degli appaltatori iscritti nell’albo nazionale, posizione che è riconosciuta. Né per l’iscrizione nell’albo regionale si prescrive l’obbligo della residenza dell’appaltatore in Sicilia. La facilitazione concessa agli appaltatori iscritti nell’albo regionale viene quindi ad estendersi a tutti i cittadini dello Stato, tutti potendo iscriversi all’albo regionale, avendo uguale diritto. Il secondo mezzo del ricorso va pertanto rigettato.

P. Q. M.

L’Alta Corte dichiara la illegittimità costituzionale degli art. 2 e 28 della legge impugnata, nella loro attuale formulazione, e, limitatamente a ciò, accoglie il ricorso del Commissario dello Stato.