SENTENZA
N. 91
ANNO 2012
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
composta dai signori:
-
-
- Luigi MAZZELLA "
-
-
-
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA "
- Mario
Rosario MORELLI "
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, e 3 della legge della Regione Puglia 8 aprile
2011, n. 5, recante «Norme in materia di Residenze sanitarie e socio-sanitarie
assistenziali (RSSA), riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti in materia sanitaria», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso, notificato l’8-16 giugno 2011, depositato in cancelleria il 13 giugno
2011 ed iscritto al n. 57 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione
della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica
del 21 febbraio 2012 il Giudice relatore
uditi l’avvocato dello Stato
Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio dei
ministri e l’avvocato Tiziana Colelli per
Ritenuto in
fatto
1.―
Con ricorso, spedito per la notifica in data 8 giugno 2011, ricevuto il
successivo 16 giugno e depositato il 13 giugno, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, e 3
della legge della Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5, recante «Norme in materia
di Residenze sanitarie e socio-sanitarie assistenziali (RSSA), riabilitazione e
hospice e
disposizioni urgenti in materia sanitaria», in relazione all’articolo 117,
terzo comma, della Costituzione.
1.1.―
In particolare, l’art. 1, comma 1, della predetta legge regionale n. 5 del 2011
è impugnato nella parte in cui stabilisce che i parametri fissati
dall’art. 41 della precedente legge regionale 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme
urgenti in materia di sanità e servizi sociali), in materia di posti letto di
Residenze sanitarie assistenziali (RSA) e di Residenze sociosanitarie
assistenziali (RSSA), non costituiscono limite per la determinazione di quelli
da attivare nell’ambito delle stesse
strutture, a seguito della riconversione dei posti letto di ricovero per
“acuti”, di cui al regolamento regionale
di riordino della rete ospedaliera del 16 dicembre 2010, n. 18 (Regolamento di
riordino della rete ospedaliera della Regione Puglia per l’anno 2010).
In tal modo,
la citata norma, ponendosi in contrasto
con i parametri di cui al citato art. 41 della legge regionale n. 4 del 2010,
recepito nel «Piano di Rientro della Puglia e di riqualificazione del sistema
sanitario regionale 2010-2011», oggetto dell’Accordo stipulato dalla Regione
Puglia il 29 novembre 2011 ed approvato con legge regionale 9 febbraio 2011, n.
2 (Approvazione del Piano di rientro della Regione Puglia 2010-2012), il quale,
al punto 1.1.4., «nel recepire i parametri stabiliti
dal citato art. 41, determina in 5100 i posti letto sociosanitari», si porrebbe
in contrasto con il predetto Piano e quindi con i principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica di
cui all’art. 1, comma 796, lettera b),
della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2007) ed all’art. 2, commi 80 e 95,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), secondo i
quali gli interventi previsti dall’Accordo e nel relativo Piano «sono
vincolanti per
1.2.―
Quanto all’impugnato art. 3 della medesima legge regionale n. 5 del 2011, il
ricorrente ne sostiene l’illegittimità costituzionale nella parte in cui vieta,
per gli anni 2010, 2011 e 2012, ai direttori generali delle aziende sanitarie
locali e degli IRCCS pubblici di procedere alla copertura, mediante incarichi a
tempo indeterminato e a tempo determinato, dei posti resisi vacanti a partire
dalla data di entrata in vigore della legge. Con tale disposizione – ricorda il
ricorrente – è stato modificato l’art. 2, comma 1, della legge della Regione
Puglia 24 settembre 2010, n. 12 (Piano di rientro 2010-2012. Adempimenti) che
era stato oggetto di impugnativa dinanzi alla Corte costituzionale nella parte
in cui, imponendo il predetto divieto anche ai direttori generali delle aziende
ospedaliere-universitarie, ometteva di prevedere una
specifica intesa tra Regioni ed Università, in violazione dell’art. 33 Cost. La
disposizione regionale censurata, tuttavia, ad avviso del Presidente del
Consiglio dei ministri, modificando il precedente testo dell’art. 2, comma 1,
della legge regionale n. 12 del 2010, piuttosto che introdurre la necessaria
intesa tra Regione ed Università, avrebbe escluso totalmente le aziende ospedaliero-universitarie dal novero dei soggetti tenuti ai
richiamati vincoli di assunzione, determinando, in tal modo, l’alterazione del
quadro finanziario di riferimento del Piano di rientro sottoscritto dalla
Regione Puglia in data 29 novembre 2010 e compromettendo il conseguimento dei
risparmi ivi previsti, fra i quali erano stati computati anche quelli derivanti
dal blocco del turn-over per le
aziende ospedaliero-universitarie.
2.―
Nel giudizio si è costituita
2.1.―
Quanto alle censure sollevate nei confronti dell’art. 1, comma 1, della legge
regionale n. 5 del 2011, la resistente ritiene che la norma impugnata non si
ponga in contrasto con quanto previsto dal Piano di rientro 2010-2012, ma si
limiti ad ampliare la capacità di presa in carico del paziente attraverso una
rete completa di strutture socio-sanitarie territoriali, sulla base di
un’attenta riprogrammazione dell’allocazione delle risorse per la spesa a fini
riabilitativi per i disabili e le persone gravemente non autosufficienti, ivi
compresi gli anziani con gravi demenze senili, secondo quanto previsto dal
medesimo Piano di rientro.
2.2.―
Anche le censure promosse in relazione all’art. 3 della stessa legge regionale
n. 5 del 2011 sarebbero, secondo
Se,
infatti, la norma censurata, in pendenza del giudizio di legittimità
costituzionale, ha modificato il testo dell’art. 2, comma 1, della legge
regionale n. 12 del 2010, escludendo dal novero degli enti soggetti al blocco
del turn-over ivi indicati le aziende
ospedaliero-universitarie, ciò non avrebbe comportato
alcuna alterazione
del quadro finanziario di riferimento del Piano di rientro, nel quale erano
stati presi in considerazione anche gli effetti dei risparmi derivanti dal
blocco del turn-over per le predette
aziende ospedaliero-sanitarie. La resistente osserva
che tale blocco era stato già ribadito nella legge regionale n. 2 del 2011 di
approvazione del Piano di rientro che, al paragrafo B.3.4, individua anche le
aziende ospedaliero-universitarie di Foggia e
Policlinico di Bari fra gli assoggettati al predetto blocco; inoltre, a seguito
dell’entrata in vigore della norma impugnata, è stato anche recepito negli
appositi protocolli d’intesa che
3.―
All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle
conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato
in diritto
1.―
Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimità
costituzionale degli articoli 1, comma 1, e 3 della legge della Regione Puglia
8 aprile 2011, n. 5, recante «Norme in materia di residenze sanitarie e socio-sanitarie
assistenziali (RSSA), riabilitazione e hospice e
disposizioni urgenti in materia sanitaria», in riferimento al terzo comma
dell’articolo 117 della Costituzione.
1.1.―
Il ricorrente ritiene che l’art.1, comma 1, della citata legge regionale,
prevedendo che i parametri fissati dall’art. 41 della legge della Regione
Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità e servizi
sociali), in materia di posti letto delle Residenze sanitarie assistenziali
(RSA) e delle Residenze sociosanitarie assistenziali (RSSA), non costituiscono
limite per la determinazione di quelli da attivare nell’ambito delle stesse strutture,
che risultino dalla riconversione di posti letto di ricovero per acuti,
violerebbe quanto previsto nel «Piano di rientro della Puglia e di
riqualificazione del sistema sanitario regionale 2010-2011», che ha recepito il
citato art. 41 e che è stato oggetto dell’Accordo stipulato dalla Regione
Puglia il 29 novembre 2011, approvato con legge regionale 9 febbraio 2011, n. 2
(Approvazione del Piano di rientro della Regione Puglia 2010-2012). In tal
modo, esso si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali di
coordinamento della finanza
pubblica dettati dall’art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007)
e dall’art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010),
secondo i quali gli interventi previsti dall’Accordo e nel relativo Piano,
«sono vincolanti per
1.1.1.―
La questione è fondata.
Questa Corte ha ripetutamente affermato
che «l’autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela
della salute ed in particolare nell’ambito della gestione del servizio
sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza
pubblica e del contenimento della spesa», peraltro in un
«quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della
assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenza n. 193 del
2007). Pertanto, il legislatore statale può «legittimamente imporre alle
Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l’equilibrio unitario della
finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obbiettivi
nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenza n.163 del
2011 e n. 52
del 2010).
Su queste premesse, si è anche più volte
ribadito che la norma di cui all’art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006, «può
essere qualificata come espressione di un principio fondamentale diretto al
contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un
correlato principio di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 163 del 2011;
n. 123 del 2011,
n. 141 e n. 100 del 2010). Tale norma ha, infatti, reso vincolanti
– al pari dell’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 – per le
Regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli accordi
di cui all’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare il contenimento della
spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche mediante la previsione di
speciali contributi finanziari dello Stato.
A tal proposito questa
Corte ha anche precisato che «lo speciale contributo finanziario dello
Stato, (in deroga al precedente obbligo espressamente previsto dalla
legislazione sul finanziamento del Servizio sanitario nazionale che siano le
Regioni a coprire gli eventuali deficit del servizio sanitario regionale) ben
può essere subordinato a particolari condizioni finalizzate a conseguire un
migliore o più efficiente funzionamento del complessivo servizio sanitario» (sentenza n. 98 del
2007). D’altro canto, «la scelta
delle Regioni di aderire alle intese ed agli accordi (…) non può neppure
ritenersi coartata, dal momento che le Regioni potrebbero pur sempre scegliere
di non addivenire alle intese in questione, facendo fronte al deficit con i
propri strumenti finanziari ed organizzativi» (sentenza n. 98 del
2007).
Nella
specie,
Alla luce di ciò appare evidente che la norma
ora impugnata, nella parte in cui prevede che gli specifici parametri inerenti
ai posti letto per le RSA e per le RSSA, accolti nel Piano di rientro, possono
essere unilateralmente derogati, peraltro senza neppure individuare entro quali
limiti tali deroghe siano consentite, si pone in contrasto con il Piano di
rientro e quindi con i principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica.
1.2.―
È, inoltre, impugnato l’art. 3 della medesima legge regionale n. 5 del 2011,
nella parte in cui vieta per gli anni 2010, 2011 e 2012 ai direttori generali
delle aziende sanitarie locali e degli IRCCS pubblici di procedere alla
copertura, mediante incarichi a tempo indeterminato e a tempo determinato, dei
posti resisi vacanti a partire dalla data di entrata in vigore della legge.
Tale disposizione ha modificato l’art. 2, comma 1, della legge regionale n. 12
del 2010, che era stato oggetto di impugnativa dinanzi a questa Corte nella
parte in cui, imponendo il predetto divieto anche ai direttori generali delle
aziende ospedaliere-universitarie, ometteva di
prevedere una specifica intesa tra Regioni ed Università, in violazione
dell’art. 33 Cost. Il citato art. 3 è quindi impugnato nella parte in cui,
piuttosto che introdurre la necessaria intesa fra Regione ed Università,
escluderebbe totalmente le aziende ospedaliero-universitarie
dal novero dei soggetti ai richiamati vincoli di assunzione. In tal modo, la
norma impugnata determinerebbe l’alterazione del quadro finanziario di
riferimento del Piano di rientro, sottoscritto dalla Regione Puglia in data 29
novembre 2010, e comprometterebbe il conseguimento dei risparmi previsti nel
citato Piano di rientro, nel cui ambito erano stati computati anche gli effetti
dei risparmi derivanti dal blocco del
turn-over per le aziende ospedaliero-universitarie,
in violazione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica
di cui all’art. 1, comma 796, lettera b),
della legge n. 296 del 2006 ed all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191
del 2009.
1.2.1.―
La questione non è fondata.
La
norma impugnata ha modificato l’art. 2 della legge regionale 24 settembre 2010,
n. 12 (Piano di rientro 2010-2012. Adempimenti), disponendo la soppressione, al
comma 1 del citato art. 2, delle parole “Aziende ospedaliero-universitarie”.
Tale ultima disposizione era stata fatta oggetto di impugnativa davanti a
questa Corte, che, successivamente all’entrata in vigore dell’impugnato art. 3
della legge regionale n. 5 del 2011, l’ha dichiarata costituzionalmente
illegittima (sentenza
n. 217 del 2011) nella parte in cui includeva fra le strutture sanitarie
oggetto del divieto anche le aziende ospedaliero-universitarie. Questa Corte ha, infatti, affermato che, al
fine di rispettare l’autonomia universitaria costituzionalmente garantita,
tutte le determinazioni incidenti sul personale delle aziende ospedaliero-universitarie devono essere prese d’intesa con
le rispettive Università, e quindi anche quelle relative alla necessaria
riduzione delle dotazioni organiche delle predette, realizzate eventualmente con il blocco
del turn-over. In sostanza, questa Corte ha riconosciuto che
il rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica, che impone
l’osservanza dei Piani di rientro oggetto di accordo, non può essere
realizzato, con riguardo alle aziende ospedaliero-universitarie,
in violazione dell’autonomia universitaria, costituzionalmente tutelata
all’art. 33 Cost. (v. anche sentenza n. 68 del
2011). Pertanto, le misure necessarie a garantire il rispetto degli
obiettivi di contenimento della spesa di cui al Piano di rientro concordato con
lo Stato dovranno essere individuate, quanto alle suddette aziende ospedaliero-universitarie, mediante appositi protocolli
d’intesa fra
Sulla base di tali argomenti, la
questione proposta nei confronti della norma impugnata risulta priva di
fondamento, in quanto frutto di un’erronea interpretazione della disposizione
medesima. Infatti, detta norma si è solo limitata ad escludere dal novero degli
enti automaticamente assoggettati, per unilaterale volontà della Regione, alla misura del
blocco del turn-over anche le aziende
ospedaliero-universitarie, per le quali la
determinazione del regime del personale non può che essere il frutto di una
collaborazione con le Università mediante appositi protocolli di intesa.
PER QUESTI MOTIVI
1) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’articolo 1, comma 1, della legge della Regione Puglia 8
aprile 2011, n. 5, recante «Norme in materia di Residenze sanitarie e
socio-sanitarie assistenziali (RSSA), riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti in materia sanitaria»;
2) dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 3 della legge della Regione Puglia n.
5 del 2011, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2012.
F.to:
Depositata in