SENTENZA N.
369
ANNO 2010
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Ugo DE
SIERVO Presidente
- Paolo MADDALENA Giudice
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi per conflitti di
attribuzione tra enti sorti a seguito dei seguenti atti: a) decreto del
dirigente generale del Dipartimento regionale trasporti e comunicazioni e del
ragioniere generale della Ragioneria generale della Regione siciliana del 28
luglio 2009; b) circolare dell’Assessorato del turismo, delle comunicazioni e
dei trasporti del 18 agosto 2009, n. 5; c) nota del dirigente generale del
Dipartimento regionale trasporti e comunicazioni della Regione siciliana del 25
agosto 2009, protocollo n. 471; d) nota del Ministero dell’economia e delle
finanze, Dipartimento ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale
per la finanza delle pubbliche amministrazioni - Ufficio IX, del 24 ottobre
2008, n. 0111774; e) decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
- Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e
statistici del 10 luglio 2009, n. 0003662; f) circolare del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per i trasporti, la navigazione
ed i sistemi informativi e statistici del 10 luglio 2009, R.U. 70058; g)
decreto del Ministro dei trasporti del 5 marzo 2008, n. 66T; h) nota del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 14 settembre 2009, n. 75/RC;
giudizi promossi con due ricorsi della Regione siciliana, con un ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri e con un altro ricorso della Regione
siciliana, notificati il 24 dicembre 2008, il 10 settembre, il 23 ottobre e il
23 novembre 2009, depositati in cancelleria il 2 gennaio, il 17 settembre, il
27 ottobre e il 2 dicembre 2009 e rispettivamente iscritti ai nn. 1, 7, 13 e 14
del registro conflitti tra enti 2009.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei Ministri e della Regione siciliana;
udito nell’udienza pubblica del 30 novembre 2010 il
Giudice relatore Franco Gallo;
uditi gli avvocati Paolo Chiapparrone
per la Regione siciliana e l’avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio
per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 24
dicembre 2008 e depositato il 2 gennaio 2009 (r. confl.
enti n. 1 del 2009), la Regione siciliana ha sollevato – in riferimento
all’art. 36 del proprio statuto (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455, recante «Approvazione dello Statuto della Regione siciliana», convertito
dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), agli artt. 2 e 4 del
decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria), e
agli artt. 1, 2-bis, 2-ter, 2-quater, del decreto del Presidente della
Repubblica 17 dicembre 1953, n. 1113 (Norme di attuazione dello Statuto della
Regione siciliana in materia di comunicazioni e trasporti) – conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione alla nota del Ministero dell’economia e
delle finanze, Dipartimento ragioneria generale dello Stato - Ispettorato
generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni - Ufficio IX, del 24
ottobre 2008, n. 0111774.
Premette la ricorrente che, con la nota
impugnata, viene affermata la spettanza allo Stato delle entrate relative alle
operazioni di motorizzazione effettuate in Sicilia e richieste in via
telematica utilizzando il sistema informatico del Ministero, da soggetti
"terzi” rispetto agli uffici pubblici, quali imprese di revisione o studi di
consulenza, pur se riconosciuti ed autorizzati ad operare dall’Assessorato
regionale del turismo, dei trasporti e delle comunicazioni.
La Regione riferisce che l’Assessorato
regionale del turismo, dei trasporti e delle comunicazioni ha realizzato,
nell’ambito di un programma di informatizzazione degli uffici della Sicilia,
iniziative volte a semplificare e migliorare le procedure di pagamento ed
accertamento delle entrate dei diritti di motorizzazione mediante la
"smaterializzazione” dei bollettini di conto corrente postale. Tali diritti –
in base al decreto dell’Assessorato del bilancio e delle finanze dell’8 agosto
2008 recante la ripartizione in capitoli delle unità revisionali di base del
bilancio di previsione della Regione per l’anno finanziario 2008 – sono
incamerati dalla Regione ai capitoli n. 1983 e n. 1984 dello stato di
previsione delle entrate dell’Assessorato regionale, Rubrica Dipartimento
trasporti, titolo I entrate correnti. Anche il Ministero dei Trasporti -
Dipartimento dei trasporti terrestri – prosegue la ricorrente – ha avviato un
analogo percorso di informatizzazione del sistema di pagamento, stipulando una
convenzione in esclusiva con la s.p.a. Poste italiane; convenzione alla quale
la Regione non ha aderito.
Riferisce, altresí
che, a settembre e a novembre del 2007, l’amministrazione regionale ha invitato
il Ministero dei Trasporti a fornire il programma applicativo per la
connessione del sistema informatico regionale a quello nazionale; ha poi
inviato la nota 8 febbraio 2008, n. 320, con cui ha richiesto l’accertamento
delle entrate riscosse nel territorio della Regione. Il Ministero, con la nota
14 febbraio 2008, n. 0014656, ha comunicato di ritenere spettanti allo Stato le
entrate relative alle operazioni effettuate in via telematica utilizzando il
sistema informatico del Ministero, da soggetti "terzi” rispetto agli uffici
pubblici, quali imprese di revisione o studi di consulenza, pur se riconosciuti
ed autorizzati ad operare dall’Amministrazione regionale, e ha prospettato, in
caso di disaccordo, l’interruzione dei collegamenti. Tale orientamento è stato
poi ulteriormente precisato con la nota impugnata, con cui il Ministero ha
affermato che alla Regione siciliana spettano le imposte di bollo riscosse nel
suo territorio per l’effettuazione delle operazioni ma non anche i diritti
costituenti corrispettivo di un servizio reso dallo Stato per mezzo dei
soggetti privati convenzionati.
La ricorrente prosegue riferendo che,
mentre attualmente gli utenti versano i diritti in conto corrente postale o con
versamento telematico al Banco di Sicilia su capitoli di bilancio della
Regione, il Ministero minaccia di interrompere il servizio informatico ove detti
versamenti non vengano effettuati sul conto corrente postale intestato al
Ministero stesso. La pretesa statale riguarderebbe la titolarità dei
corrispettivi relativi a operazioni svolte da soggetti diversi dagli uffici
periferici del Ministero dei trasporti trasferiti alla Regione ai sensi
dell’art. 2, comma 1, del d.P.R. n. 1113 del 1953. La ricorrente richiama
l’art. 2 del decreto-legge 21 dicembre 1966, n. 1090 (Disciplina dei diritti
dovuti all’Ispettorato generale della motorizzazione civile e dei trasporti in
concessione), convertito, con modificazioni, dalla legge 16 febbraio 1967, n.
14, a norma del quale: «in materia di veicoli a motori e della loro guida, di
navi e galleggianti impiegati per la navigazione interna, i richiedenti sono
tenuti a corrispondere i diritti specificati nella tabelle da 1 a 6 annesse al
presente decreto, comprensivi delle spese per moduli di domanda e stampati,
nonché di ogni altra spesa e prestazione relative alle operazioni richieste».
Richiama altresí l’art. 3 dello stesso decreto-legge,
il quale prevede che detti diritti, unitamente alle imposte di bollo inerenti
alle domande ed ai documenti, sono pagati dagli interessati anticipatamente,
mediante versamento in conto corrente postale. Ricorda, poi, che l’art. 4, comma
171, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004) ha
previsto un processo di semplificazione di procedure e adempimenti di
competenza del Ministero dei trasporti, attraverso una gestione informatizzata
di tutti i pagamenti su conto corrente postale a qualsiasi titolo dovuti;
processo da attuarsi mediante convenzione con la s.p.a. Poste italiane,
attraverso la realizzazione, gestione e sviluppo di infrastrutture tecnologiche,
procedure applicative e informazione dell’utenza. Tale convenzione consente
attualmente che i pagamenti vengano corrisposti in tutto il territorio con
modalità telematica.
Quanto agli evocati artt. 1, 2-bis,
2-ter e 2-quater del d.P.R. n. 1113 del 1953, la ricorrente evidenzia che essi
prevedono che: a) «1. La regione siciliana esercita, nell’àmbito
del proprio territorio, tutte le attribuzioni degli organi centrali e
periferici dello Stato nelle materie concernenti le comunicazioni e i trasporti
regionali di qualsiasi genere, ai sensi dell’articolo 20 e in relazione
all’articolo 17, primo comma, lettera a), dello statuto. 2. La regione
siciliana esercita nell’àmbito del proprio territorio
tutte le attribuzioni degli organi periferici dello Stato in materia di
motorizzazione, con l’esclusione delle competenze dei centri prova autoveicoli
di cui all’articolo 15 della legge 1° dicembre 1986, n. 870, e successive
modifiche e integrazioni, ai sensi dell’articolo 20, comma primo, secondo
periodo, e comma secondo dello statuto, secondo le direttive del Governo dello
Stato» (art. 1); b) «1. Al fine di assicurare il piú
efficace coordinamento tra le attività dell’Amministrazione statale e di quella
regionale in ordine alle funzioni trasferite dal comma 2 dell’articolo 1 ed in
particolare allo scopo di conseguire l’uniforme attuazione sul territorio
dell’attività relativa a quanto stabilito dal codice della strada in materia di
attrezzature, di operazioni tecniche e di effettuazione di esami di guida, è costituito
presso la regione siciliana un comitato di coordinamento composto da due
funzionari designati dal Ministero dei trasporti e della navigazione, da due
funzionari designati dal presidente della regione e da un esperto della
materia, che funge da presidente, designato di comune accordo dal Ministro e
dal presidente della regione. Le determinazioni del comitato sono comunicate
agli organi competenti dello Stato e della regione siciliana» (art. 2-bis); c)
«Al fine di garantire la necessaria uniformità operativa per quanto concerne le
funzioni svolte con l’ausilio dell’informatica, gli uffici di cui all’articolo
2, comma 1, utilizzano le procedure dei sistemi informativi automatizzati del
Ministero dei trasporti e della navigazione e i protocolli di trasmissione
compatibili con il medesimo sistema informativo» (art. 2-ter, comma 1); d) «La
determinazione dei rimborsi spettanti alla regione siciliana per le spese
sostenute in ordine all’esercizio delle funzioni di cui all’articolo 1, comma
2, al netto dei proventi derivanti dalle operazioni svolte dagli uffici di cui
all’articolo 2, comma 1, che affluiscono direttamente alla regione, è
effettuata con cadenza biennale mediante intesa tra il Governo ed il presidente
della regione, in modo da assicurare risparmi di spesa per il bilancio dello
Stato» (art. 2-quater, comma 1); e) «I costi sostenuti dalla regione siciliana
in sede di determinazione dei rimborsi sono quantificati sulla base» dei costi
di personale e di funzionamento da determinare in misura pari alla media
nazionale per uffici corrispondenti per tipo di funzioni e carichi di lavoro,
contabilizzata ogni biennio e delle spese per investimenti da determinare entro
i limiti di quanto preventivamente concordato per ogni biennio (art. 2-quater,
comma 2).
La ricorrente lamenta che, da tale
complesso di disposizioni, il Ministero ricava che i corrispettivi relativi
alle operazioni svolte da soggetti diversi dagli uffici periferici trasferiti,
e cioè dai cosiddetti sportelli telematici dell’automobilista e dai centri di
revisione, non spettano alla Regione, nonostante tali soggetti svolgano
attività a tutti gli effetti assimilabili a quelle esercitate presso gli uffici
provinciali della motorizzazione. Contraddittoriamente cioè – ad avviso della
stessa ricorrente – il Ministero conclude che alla Regione competono soltanto i
proventi derivanti dalle operazioni svolte dagli uffici della motorizzazione
trasferiti; e ciò, perché il Ministero stesso sostiene di essere il soggetto
erogatore del servizio, con conseguente lesione delle attribuzioni
costituzionali regionali.
In particolare, la pretesa dello Stato
sui diritti di motorizzazione violerebbe gli artt. 1, 2-bis, 2-ter, 2-quater
del d.P.R. n. 1113 del 1953.
Sostiene la ricorrente di avere, ai
sensi dell’art. 17, lettera a), dello statuto di autonomia, una competenza
legislativa concorrente in materia di trasporti di interesse regionale,
esercitata al fine di soddisfare le condizioni particolari e gli interessi
propri della Regione. Ai sensi del successivo art. 20 dello statuto, il
Presidente e gli Assessori regionali svolgono anche funzioni amministrative
proprie nelle materie di cui agli artt. 14, 15 e 17 e, secondo le direttive del
Governo, nelle altre materie non comprese nei predetti articoli.
Ricorda la stessa ricorrente che: a)
nell’ambito delle norme di attuazione in materia di trasporti, l’evocato art. 1
del d.P.R. n. 1113 del 1953 attribuisce alla Regione tutte le competenze degli
organi centrali e periferici dello Stato nelle materie concernenti le comunicazioni
ed i trasporti regionali e l’esercizio di tutte le attribuzioni degli organi
periferici dello Stato in materia di motorizzazione; b) l’art. 2 dello stesso
decreto, per l’esercizio del trasferimento delle funzioni di cui al precedente
articolo, prevede il passaggio alle dipendenze della Regione degli uffici
periferici del ministero dei trasporti (salvo i centri prova dei veicoli a
motore e dispositivi di cui alla legge 10 dicembre 1986, n. 870); c) il
successivo art. 2-quater prevede il sistema di determinazione dei rimborsi
spettanti alla Regione per l’esercizio delle spese sostenute in ordine
all’esercizio delle funzioni di cui al precedente art. 1, comma 2; spese dalle
quali vanno sottratti i proventi direttamente percepiti dagli uffici trasferiti,
che affluiscono alla Regione.
L’introduzione a livello nazionale dello
sportello telematico dell’automobilista, ad opera del d.P.R. 19 settembre 2000,
n. 358 – prosegue la Regione – ha comportato che le imposte e i diritti
relativi alle operazioni di motorizzazione espletabili mediante la procedura di
sportello telematico e indicati nella circolare ministeriale 6 maggio 2003, n.
1670/M360, vengano dagli operatori privati, autorizzati ad avvalersi del
servizio, direttamente versati allo Stato e non piú
agli uffici periferici regionali e, per essi, all’Istituto cassiere, con
l’indebita conseguenza dell’attribuzione allo Stato di un gettito che
spetterebbe, invece, alla Regione.
La ricorrente lamenta che la legge
istitutiva dello sportello dell’automobilista non avrebbe mai potuto modificare
le norme statutarie e quelle di attuazione che attribuiscono alla Regione tutti
i diritti spettanti per le operazioni svolte dagli uffici di motorizzazione
trasferiti, operazioni alle quali vanno assimilate quelle svolte dai centri
privati autorizzati dalla stessa Regione. A tale conclusione non potrebbe
ostare l’evocato art. 2-quater del d.P.R. n. 1113 del 1953 – il quale prevede
l’afflusso diretto alle casse regionali delle sole entrate direttamente
percepite dagli uffici trasferiti – perché tale disposizione «non consente di
sottrarre artatamente le funzioni trasferite agli uffici regionali attribuendo
allo Stato i servizi affidati in concessione a soggetti privati ma che
andrebbero svolti dagli uffici aventi sede nella Regione siciliana». Sempre per
la ricorrente, la tesi di controparte, se ritenuta per ipotesi fondata,
«condurrebbe ad una onerosa ed illogica partita di giro, in quanto, diminuendo
le entrate derivanti dalle operazioni direttamente svolte dagli uffici
pubblici, comporterebbe la necessaria e proporzionale variazione in aumento del
contributo statale di cui all’art. 2-quater» del d.P.R. n. 1113 del 1953. Tale
tesi, sarebbe, peraltro, «basata su una speciosa attribuzione allo Stato del
servizio, enfatizzando il momento "informatico” senza tener conto del fatto
che, se il soggetto che effettua la digitazione dell’operazione non è un
dipendente degli uffici della motorizzazione della Sicilia, non va trascurato
che a fronte di tale minima circostanza rimangono invece in capo ai suddetti
uffici tutte le attività antecedenti e consequenziali, previste dalla legge»;
e, in particolare: a) il rilascio delle autorizzazioni e la stipula delle
convenzioni con i privati; b) l’acquisizione, i controlli e la successiva archiviazione
della documentazione inerente la singola operazione di revisione effettuata
dalle imprese di cui all’art. 80 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada); c) i controlli sia tecnici che amministrativi sulle
revisioni effettuate da tali imprese; d) la gestione delle richieste di
documentazione e di verifica avanzate dagli organi di polizia e la tenuta degli
archivi; e) i controlli relativi allo sportello telematico dell’automobilista e
tutte le attività riguardanti le verifiche amministrative, compresa
l’archiviazione e la custodia dei fascicoli.
2. – Si è costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
La difesa dello Stato rileva
preliminarmente l’inammissibilità del conflitto, perché «la posizione
dell’Amministrazione statale in ordine alla spettanza allo Stato delle entrate
relative alle operazioni di motorizzazione di cui si discute è stata espressa
per la prima volta con la nota 14/2/2008 n. 0014656 del Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti […] non impugnata, e solo ribadita dal Ministero
dell’Economia e delle Finanze con la nota 24/10/2008 n. 0111774 […] oggetto del
presente ricorso».
Per il resistente, il ricorso è,
comunque, infondato nel merito, in primo luogo, perché le entrate relative alle
operazioni di motorizzazione non sono riconducili alla categoria dei tributi di
cui all’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965. Esse, infatti, non sarebbero «un prelievo
coattivo di ricchezza operato dallo Stato o altro Ente Pubblico, destinato al
soddisfacimento di bisogni pubblici e rapportato alla capacità contributiva,
presa a base e giustificazione del concorso alla spesa pubblica di cui all’art.
53 della Costituzione». Sarebbero, invece, riconducibili alla categoria
giuridica della tariffa, che «si configura come corrispettivo-copertura,
versato da un cittadino in riferimento ad un servizio richiesto ed erogato».
Sempre per il resistente, sussiste un
secondo profilo di infondatezza del ricorso. Rileva la difesa dello Stato che
l’art. 80 del d.lgs. n. 285 del 1992, disciplinando i criteri, modi e tempi per
l’effettuazione della revisione generale o parziale delle categorie di veicoli
a motore e dei loro rimorchi, contempla al comma 8 la possibilità, per il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di affidare in concessione
quinquennale le suddette revisioni ad imprese di autoriparazione che abbiano
determinate caratteristiche. A ciò deve aggiungersi che l’art. 2-ter del d.P.R.
n. 1113 del 1953 prevede che gli uffici di cui all’art. 2, comma 1, utilizzano
le procedure dei sistemi informativi automatizzati del Ministero e i protocolli
di trasmissione compatibili con il medesimo sistema informativo.
3. – Con memoria depositata in
prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito
quanto già sostenuto nell’atto di costituzione, aggiungendo, quale ulteriore
motivo di inammissibilità del conflitto, che quest’ultimo «non sembra configurare
alcuna reale vindicatio potestatis
quanto esclusivamente una vindicatio rei». Si
tratterebbe, cioè di una pretesa a contenuto esclusivamente patrimoniale che
non coinvolge, neppure mediatamente, l’accertamento della violazione di norme
attributive di competenza di rango costituzionale.
4. – Con ricorso notificato il 10
settembre 2009 e depositato il 17 settembre 2009 (r. confl.
enti n. 7 del 2009), la Regione siciliana ha sollevato – in riferimento
all’art. 36 dello statuto di autonomia, agli artt. 2 e 4 del d.P.R. n. 1074 del
1965 e agli artt. 1, 2-bis, 2-ter, 2-quater, del d.P.R. n. 1113 del 1953 –
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione ai seguenti
atti: a) decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento
per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici del 10
luglio 2009, n. 0003662; b) circolare del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti - Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi
informativi e statistici del 10 luglio 2009, R.U. 70058, di attuazione del
suddetto decreto; c) decreto del Ministro dei trasporti del 5 marzo 2008, n.
66T, in quanto allegato alla predetta circolare.
Tali atti sono impugnati «in relazione
alla implicita affermazione della spettanza allo Stato delle entrate relative
alle operazioni di motorizzazione effettuate dai centri privati di revisione
dei veicoli operanti in Sicilia ed effettuate in via telematica utilizzando il
sistema informatico del Ministero e della minacciata sospensione dei
collegamenti telematici in caso di mancato versamento dei diritti».
Lamenta, in particolare, la ricorrente
che il Ministero ha fornito istruzioni ai centri di revisione privati operanti sul
territorio nazionale, senza escludere quelli operanti in Sicilia, indicando le
modalità di versamento allo Stato dei diritti concernenti le operazioni di
revisione dei veicoli a motore con modalità di versamento diretto allo Stato
operanti dal 17 agosto 2009. Le nuove procedure – prosegue la ricorrente –
prevedono che, in mancanza di versamento allo Stato dei diritti di
motorizzazione, i centri di revisione non potranno continuare a fruire del
collegamento telematico col Ministero per l’elaborazione e la stampa dei
tagliandi di revisione.
La Regione formula due motivi di censura
Con il primo motivo, si deduce la
violazione degli artt. 1, 2-bis, 2-ter, 2-quater del d.P.R. n. 1113 del 1953,
che reca le norme di attuazione dello statuto speciale in materia di
comunicazione e trasporti.
Al riguardo, la Regione svolge
argomentazioni analoghe a quelle svolte nel conflitto n. 1 del 2009, affermando
di avere, ai sensi dell’art. 17, lettera a), e dell’art. 20 dello statuto
speciale, la competenza legislativa concorrente e la competenza amministrativa
in materia di trasporti di interesse regionale. Sostiene, inoltre, che: a)
l’art. 1 del d.P.R. n. 1113 del 1953 le ha attribuito, in materia di
comunicazione e di trasporti regionali, le competenze degli organi centrali e
periferici dello Stato e, in materia di motorizzazione, le competenze degli
organi periferici dello Stato; b) l’art. 2 del citato d.P.R. n. 1113 del 1953
ha previsto in via generale il passaggio alle dipendenze della regione degli
uffici periferici del ministero dei trasporti; c) l’art. 2-quater dello stesso
decreto ha previsto il sistema di determinazione dei rimborsi spettanti alla
Regione per l’esercizio delle spese sostenute in ordine all’esercizio di tali
funzioni; «spese dalle quali vanno sottratti i "proventi” direttamente
percepiti dagli uffici trasferiti e che affluiscono alla regione».
Con il secondo motivo di doglianza, la
ricorrente deduce la violazione dell’art. 36 dello statuto di autonomia e degli
artt. 2 e 4 del d.P.R. n. 1074 del 1965, in quanto tali norme attribuirebbero
alla Regione siciliana tutte le entrate tributarie erariali, in qualsiasi modo
denominate, il cui presupposto d’imposta si sia verificato nell’àmbito della stessa Regione – con le eccezioni previste dal
secondo comma dell’art. 36 dello statuto, e dall’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del
1965 –, incluse quelle che, sebbene relative a fattispecie tributarie maturate
nell’àmbito regionale, affluiscono, per esigenze
amministrative, ad uffici finanziari situati fuori dal territorio della
Regione.
La ricorrente rileva, in proposito, che
i diritti di motorizzazione «non appaiono qualificabili come entrate derivanti
da un’attività economica svolta dal Ministero delle infrastrutture, ma
costituiscono un tributo obbligatorio per un servizio (la revisione periodica)
del pari obbligatorio». Per la Regione, tali diritti «non si configurano come
la remunerazione di una prestazione economica (le operazioni tecniche di
revisione sono oggetto di separato pagamento al centro di revisione) ma costituiscono
vere e proprie "tasse” corrisposte in relazione al servizio richiesto e che,
relative ad operazioni effettuate in Sicilia, vanno attribuite alla regione
stessa». Essi, infatti, «non possono che avere la stessa natura tributaria
riconosciuta da codesta Corte con sentenza n.
156/1990 ai diritti di segreteria sui contratti e sugli altri atti rogati o
ricevuti in forma pubblica amministrativa o a mezzo di scrittura privata», sul rilievo
che «il criterio distintivo della tassa, o piú in
generale del tributo, dal corrispettivo è il carattere di funzione pubblica
alla quale si riferisce la riscossione».
La Regione sostiene, inoltre, che la
revisione dei veicoli ben può essere assimilata alla revisione delle patenti di
guida, che deve essere considerata attività amministrativa regionale.
5. – Si è costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
La difesa dello Stato rileva
preliminarmente l’inammissibilità del conflitto, perché la posizione
dell’Amministrazione statale in ordine alla spettanza allo Stato delle entrate
relative alle operazioni di motorizzazione di cui si discute è stata espressa
per la prima volta con la nota 14 febbraio 2008, n. 0014656, del Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti non impugnata, e solo ribadita con la nota
24 ottobre 2008, n. 0111774, oggetto del conflitto n. 1 del 2009.
Per il resistente, il ricorso è,
comunque, infondato nel merito, in primo luogo, perché le entrate relative alle
operazioni di motorizzazione non sono riconducibili alla categoria giuridica
del tributo, ma a quella della tariffa, che «si configura come corrispettivo-copertura,
versato da un cittadino in riferimento ad un servizio richiesto ed erogato».
Infatti, le suddette entrate sono i
corrispettivi delle attività di cui all’art. 80, comma 13, del d.lgs. n. 286
del 2000, consistenti nella verifica della correttezza dei versamenti e delle
operazioni di revisione ed aggiornamento manuale della carta di circolazione;
attività che, nella procedura informatizzata, corrispondono al «servizio reso
dal CED del Ministero Infrastrutture attraverso il sistema informatizzato deputato
dal Codice della Strada alla gestione, alla tenuta e all’aggiornamento
dell’Archivio Nazionale dei Veicoli».
Anche dall’intenzione del legislatore –
prosegue la difesa dello Stato – risulta che i prelievi di cui è causa hanno
natura di tariffe. Infatti, i tre decreti ministeriali (decreto 10 novembre
1994, n. 751, art. 2, comma 1; decreto 22 marzo 1999, n. 143, art. 2, comma 1;
decreto 2 agosto 2007, n. 161, art. 2) che, nel tempo, ne hanno fissato gli
importi vi si riferiscono espressamente come a una «tariffa».
Né potrebbe ritenersi che la Regione
abbia correttamente operato ponendo in essere una propria e distinta procedura
informatizzata per l’accertamento delle entrate dei diritti di motorizzazione
attraverso la smaterializzazione dei bollettini di conto corrente postale. Il
resistente rileva, sul punto, che l’evocato articolo 2-ter del d.P.R. n. 1113
del 1953 prevede che gli uffici di cui all’articolo 2, comma 1, utilizzano i
sistemi informativi automatizzati del Ministero dei trasporti e della navigazione
e i protocolli di trasmissione compatibili con il medesimo sistema informativo;
con la duplice conseguenza che «certamente la Regione siciliana avrebbe potuto
fruire delle procedure dei sistemi informativi automatizzati
dell’Amministrazione centrale e dei protocolli di trasmissione con essi
compatibili», ma non esiste alcun «obbligo per l’Amministrazione centrale di
predisporre protocolli per consentire l’accesso ai sistemi operativi del
proprio CED di un diverso sistema (che peraltro si avvale del portale di un
ente privato) predisposto dalla Regione».
Con riferimento alla tesi della
ricorrente, secondo la quale i proventi dei diritti di motorizzazione le
dovrebbero essere destinati in quanto funzionali all’espletamento di una serie
di attività che gli uffici della Regione esercitano in maniera prodromica alla
concessione e, successivamente, in sede di vigilanza amministrativa sui
soggetti concessionari, l’Avvocatura dello Stato svolge le seguenti
considerazioni: a) tale affermazione contraddice la tesi della stessa Regione,
secondo cui i diritti di cui trattasi costituiscono una "tassa”; b) «gli
importi da corrispondersi sul c/c 9001 "diritti di motorizzazione” […]
costituiscono evidentemente il rimborso del costo dell’operazione informatizzata
di verifica delle operazioni di revisione e rilascio dei tagliandi di
aggiornamento nonché contributo alla gestione e alla tenuta dell’Archivio
Nazionale dei Veicoli»; c) tali importi sono definiti dalla tabella 3, punto 2,
della legge n. 870 del 1986, «la quale ricomprende anche i diritti di
motorizzazione per l’ipotesi di duplicati di patente o di carta di circolazione
per smarrimento o furto: tutte procedure gestite, con modalità informatizzate,
a livello centrale, per le quali mai è stata messa in discussione la spettanza
dei diritti in parola allo Stato, proprio perché questi costituivano la
determinazione amministrativa del costo del servizio reso attraverso tali
procedure»; d) la procedura afferente alla revisione tecnica delle patenti è
attività amministrativa della Regione siciliana, perché è gestita
esclusivamente dagli uffici provinciali della Regione stessa, senza che
l’amministrazione statale debba fare nulla; al contrario, l’attività di rinnovo
di validità della patente richiede la stampa in sede centralizzata del
tagliando di convalida, e pertanto pacificamente richiede la corresponsione dei
diritti di motorizzazione all’Amministrazione centrale.
In conclusione, per la difesa dello
Stato, risulta evidente che, a fronte di un’operazione di revisione periodica
di veicolo, devono essere corrisposti, a titolo di tariffa: i diritti di
motorizzazione, quale rimborso forfetario del servizio reso dal CED del
Ministero, nonché «l’importo di 45 euro, quale remunerazione – di importo
determinato in via amministrativa – del servizio reso dall’officina».
Costituisce, invece, vera e propria tassa il versamento dell’imposta di bollo.
6. – Con unica memoria depositata in
prossimità dell’udienza in relazione sia al conflitto n. 1 del 2009 sia al
conflitto n. 7 del 2009, la Regione siciliana ha ribadito quanto già richiesto
e ha svolto alcune considerazioni in punto di fatto.
La ricorrente evidenzia, in particolare,
che «prima dell’attivazione del portale dell’Automobilista, il data base era
tenuto dal Ministero ed aperto all’immissione dei dati da parte dei
concessionari regionali senza che la corresponsione dei diritti alla Regione
fosse stata mai contestata. Il mero trasferimento da parte del Ministero del
data base ad un soggetto convenzionato attiene al momento finale delle
operazione di revisione e non giustifica la pretesa, comunque sproporzionata,
di una innovazione delle modalità di erogazione del servizio che giustifichi
anche la spettanza allo Stato dei diritti connessi. Questi, infatti, spettano
ancora all’Amministrazione regionale che eroga materialmente il servizio
attraverso propri concessionari e svolge tutte le attività che stanno a monte
della registrazione del dato finale». Evidenzia, inoltre, la stessa ricorrente
che la semplice variazione delle modalità di gestione dell’archivio telematico
non può esonerare il Ministero dall’obbligo di assicurare alla Regione, e per
essa ai soggetti privati concessionari, l’accesso al suo data base.
7. – Con memoria depositata in
prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito
quanto già sostenuto nell’atto di costituzione.
Con separata istanza, ha richiesto la
trattazione congiunta dei giudizi per conflitto fra enti n. 1, n. 7, n. 13 e n.
14 del 2009.
8. – Con ricorso notificato il 23
novembre 2009 e depositato il 27 novembre successivo (r. confl.
enti n. 13 del 2009), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato ha sollevato – in riferimento agli
artt. 114, 120 e 117, primo comma, Cost. (quest’ultimo per il tramite della
Direttiva CE del Consiglio 29 aprile 1999, n. 1999/37/CE, relativa ai documenti
di immatricolazione dei veicoli), al principio di leale collaborazione, nonché
all’art. 36 dello statuto speciale e agli artt. 1, commi 2 e 4, e 2-ter del
d.P.R. n. 1113 del 1953 – conflitto di attribuzione nei confronti della Regione
siciliana, in relazione ai seguenti atti: a) il decreto del dirigente generale
del Dipartimento regionale trasporti e comunicazioni e del ragioniere generale
della Ragioneria generale della Regione siciliana del 28 luglio 2009,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 21 agosto 2009,
parte I, n. 39, con il quale viene dato «incarico all’Istituto Cassiere di
provvedere a partire dal 17 agosto 2009 oltre che al rilascio della ricevuta
dell’avvenuto pagamento anche al rilascio del tagliando di revisione secondo le
vigenti specifiche, integrato con l’intestazione "Regione siciliana -
Dipartimento comunicazioni e trasporti”»; b) la circolare dell’Assessorato del
turismo, delle comunicazioni e dei trasporti del 18 agosto 2009, n. 5,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 28 agosto 2009,
parte I, n. 40, con cui si da attuazione al suddetto decreto, definendo, tra l’altro,
le caratteristiche dei tagliandi di revisione emessi e illustrando le modalità
di accesso al servizio di verifica dell’autenticità dei tagliandi di revisione
emessi dalle imprese di autoriparazione aventi sede in Sicilia, dandone
comunicazione, tra l’altro, alle forze di polizia; c) la nota del dirigente
generale del Dipartimento regionale trasporti e comunicazioni della Regione
siciliana del 25 agosto 2009, protocollo n. 471, con cui viene comunicato al
Ministero dei trasporti il contenuto dei suddetti provvedimenti e si richiede
al Ministero stesso un incontro al fine di stabilire le modalità operative
concernenti la «necessaria integrazione» dei dati relativi alle revisioni
effettuate in Sicilia dalle imprese di autoriparazione «con quelli contenuti
nel data base nazionale».
Il ricorrente – dopo avere svolto
preliminarmente argomentazioni analoghe a quelle già svolte nei suoi atti
difensivi nei giudizi per conflitto di attribuzione n. 1 e n. 7 del 2009 –
lamenta che gli atti censurati ledono le attribuzioni che gli derivano dagli
evocati parametri.
Essi violerebbero, in primo luogo,
l’art. 1, commi 2 e 4, del d.P.R. n. 1113 del 1953, perché le indicate modalità
di rilascio dei tagliandi di aggiornamento della carta di circolazione per
avvenuta revisione dei veicoli compromettono l’uniformità sul territorio
nazionale delle operazioni tecniche concernenti la completezza dell’archivio
nazionale dei veicoli di cui all’art. 226 del codice della strada e sulla
circolazione internazionale.
Sarebbe violato, in secondo luogo,
l’art. 36 dello statuto di autonomia, perché gli atti censurati attribuiscono
alla Regione siciliana i diritti relativi alle operazioni di motorizzazione,
pur avendo questi natura non di tributi (come richiesto dallo statuto d’autonomia),
ma di tariffa e, pertanto, non essendo di spettanza regionale.
Il ricorrente lamenta, in terzo luogo,
la violazione dell’art. 2-ter del d.P.R. n. 1113 del 1953, sostenendo che gli
atti impugnati pongono in essere una propria e distinta procedura informatizzata
per l’accertamento dei diritti di motorizzazione attraverso la
«smaterializzazione dei bollettini di conto corrente postale».
È evocato, in quarto luogo, l’art. 117,
primo comma, Cost., per il tramite del diritto comunitario in tema di archivio
nazionale dei veicoli (Direttiva CE del Consiglio 29 aprile 1999, n.
1999/37/CE), sul rilievo che non è propria «delle attribuzioni degli organi
periferici dello Stato la decisione unilaterale di: sospendere l’aggiornamento
dell’archivio nazionale dei veicoli da parte delle officine site sul territorio
siciliano; costituire […] un archivio separato da quello nazionale per la
registrazione delle revisioni effettuate; provvedere autonomamente
all’aggiornamento di un documento nazionale, emesso dalle strutture centrali
dello Stato sulla base di standard comunitari (la carta di circolazione)».
Gli atti oggetto di ricorso si
porrebbero, in quinto luogo, in contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost.,
per il tramite del diritto comunitario in tema di circolazione dei veicoli e
controlli di polizia – rappresentato da numerosi regolamenti e direttive
soltanto indicati nel ricorso – perché ostacolano il controllo della polizia
italiana e dei paesi dell’Unione effettuato mediante l’«anagrafe nazionale dei
veicoli (CED motorizzazione)».
Sarebbe violato, in settimo luogo,
l’art. 120 della Costituzione, perché gli atti in questione pongono limitazioni
alla libertà di circolazione.
Sono evocati, in ottavo luogo, l’art.
114 Cost. e il principio di leale collaborazione, sul rilievo che la Regione
non ha competenza ad adottare gli atti oggetto di conflitto e, in ogni caso,
avrebbe dovuto attendere l’esito del giudizio per conflitto n. 1 del 2009.
9. – Si è costituita la Regione siciliana,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, in subordine,
infondato, sulla base di argomentazioni analoghe a quelle svolte nei giudizi r.
confl. enti n. 1 e n. 7 del 2009.
Quanto alle singole censure, la
resistente rileva che: a) l’obbligo di utilizzare le procedure dei sistemi
informativi automatizzati del Ministero dei trasporti si applica solo agli
uffici trasferiti alla Regione e non anche alle officine di autoriparazione,
con la conseguenza che la Regione, nel raccogliere i dati delle revisioni
effettuate da queste ultime, «ha esercitato autonomamente le proprie funzioni,
senza violare alcuna disposizione di legge»; b) «la produzione autonoma del
tagliando di revisione da parte della Regione non crea alcun problema nella
circolazione comunitaria», anche perché «vi sono paesi europei nei quali
l’annotazione dell’esito delle revisioni differisce da un ente territoriale
rispetto ad un altro di uno stesso Stato»; c) «l’intento della Regione non è
quello di sospendere l’aggiornamento dell’archivio nazionale dei veicoli,
avendo manifestato ripetutamente la volontà di trasferire i dati con le
modalità stabilite dal Ministero dei Trasporti»; d) l’unico servizio reso dal
Ministero in materia di motorizzazione consiste nel consentire la consultazione
dell’archivio nazionale dei veicoli per mezzo di un portale pubblico (il
portale dell’automobilista); e) il diritto comunitario non è violato, perché le
operazioni di revisione vengono espletate con le stesse modalità vigenti in
campo comunitario e nazionale, le caratteristiche del tagliando riportante
l’esito della revisione sono le stesse di quelle dei tagliandi stampati nelle
altre Regioni, ad eccezione dell’annotazione "Regione siciliana”; f) il
principio di leale collaborazione non è violato, perché «la stampa dei
tagliandi da parte della Regione a seguito delle revisioni non altera il
sistema unitario di archiviazione dei dati se non per il rifiuto del Ministero
di recepire quelli raccolti in Sicilia senza il pagamento allo Stato dei diritti
controversi».
10. – Con memoria depositata in
prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito
quanto già sostenuto nel ricorso.
11. – Con ricorso notificato il 23
novembre 2009 e depositato il 2 dicembre successivo (r. confl.
enti n. 14 del 2009), la Regione siciliana ha sollevato – in riferimento agli
artt. 17, lettera a), e 20 dello statuto speciale e agli artt. 1, comma 1, e
2-ter del d.P.R. n. 1113 del 1953 – conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato, in relazione alla nota del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti del 14 settembre 2009, n. 75/RC, che rifiuta «l’integrazione dei dati
relativi alla revisione degli autoveicoli raccolti dall’Istituto cassiere della
Regione con l’Archivio nazionale veicoli».
La ricorrente svolge preliminarmente
argomentazioni analoghe a quelle già svolte nei ricorsi per conflitto di
attribuzione n. 1 e n. 7 del 2009 e lamenta, nel merito, che l’atto censurato
lede le attribuzioni che le derivano dagli evocati parametri, perché fa venire
meno l’obbligo del Ministero di consentire l’accesso ai propri sistemi
informativi da parte sia degli uffici trasferiti alla Regione sia dei centri
privati che agiscono su autorizzazione di tali uffici e, di conseguenza,
«impedisce alla regione il corretto ed utile esercizio delle funzioni
amministrative proprie e reca disagio agli utenti che, effettuata in Sicilia la
revisione presso un centro autorizzato e pur ottenendo l’annotazione della
revisione sulla propria carta di circolazione non possono registrare tale
operazione presso l’Archivio nazionale».
12. – Si è costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso e rilevando preliminarmente
l’inammissibilità del conflitto, sulla base di argomentazioni analoghe a quelle
già svolte in relazione ai giudizi r. confl. enti n.
1 e n. 7 del 2009.
13. – Con memoria depositata in
prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito
quanto già sostenuto nell’atto di costituzione.
Considerato in diritto
1. – La Regione siciliana (r. confl. enti n. 1, n. 7 e n. 14 del 2009) ha proposto
ricorsi per conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione a
diversi atti del Ministero dell’economia e delle finanze, aventi ad oggetto la
spettanza delle entrate relative alle operazioni di motorizzazione effettuate
in Sicilia da soggetti quali imprese di revisione o studi di consulenza
riconosciuti ed autorizzati ad operare dall’Assessorato regionale del turismo,
dei trasporti e delle comunicazioni e le modalità di collegamento di tali
soggetti al sistema informatico statale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri
(r. confl. enti n. 13 del 2009) ha proposto ricorso
per conflitto di attribuzione nei confronti della Regione siciliana, in
relazione a diversi atti della stessa Regione, aventi anch’essi ad oggetto la
spettanza delle entrate relative alle operazioni di motorizzazione effettuate
in Sicilia da soggetti privati autorizzati e le modalità di collegamento di
tali soggetti al sistema informatico statale.
2. – I proposti ricorsi prospettano
motivi di impugnazione analoghi, avendo per oggetto – come visto – la spettanza
allo Stato o alla Regione siciliana delle entrate relative alle operazioni di
motorizzazione effettuate in Sicilia da soggetti terzi rispetto agli uffici
pubblici, nonché le modalità di collegamento al sistema informatico dello
Stato. Tali elementi di connessione inducono a disporre la riunione dei giudizi,
perché questi siano congiuntamente trattati e decisi.
3. – In relazione ai ricorsi proposti
dalla Regione siciliana, l’Avvocatura generale dello Stato ha sollevato
un’eccezione preliminare di inammissibilità, rilevando che gli atti impugnati
con i conflitti n. 1, n. 7 e n. 14 del 2009 hanno carattere meramente
confermativo o consequenziale rispetto alla nota del Ministero dei trasporti,
Dipartimento trasporti terrestri, personale, affari generali e pianificazione
generale dei trasporti, 14 febbraio 2008, n. 0014656 - Dip.
4, con la quale lo Stato aveva già rivendicato a sé le entrate relative alle
operazioni di motorizzazione effettuate in Sicilia da soggetti quali imprese di
revisione o studi di consulenza riconosciuti ed autorizzati ad operare dall’Assessorato
regionale del turismo, dei trasporti e delle comunicazioni e aveva già
affermato la necessità che detti soggetti fossero collegati al sistema
informatico statale, secondo le modalità fissate dallo stesso Ministero.
Rileva la difesa erariale che tale
ultima nota non è stata impugnata, con la conseguenza che l’affermazione della
spettanza allo Stato delle entrate che ne sono oggetto non può piú essere contestata.
L’eccezione è fondata.
3.1. – Con il ricorso r. confl. enti n. 1 del 2009, la Regione siciliana ha
sollevato – in riferimento all’art. 36 del proprio statuto (regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello Statuto della
Regione siciliana», convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2), agli artt. 2 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio
1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in
materia finanziaria), e agli artt. 1, 2-bis, 2-ter, 2-quater, del decreto del
Presidente della Repubblica 17 dicembre 1953, n. 1113 (Norme di attuazione
dello Statuto della Regione siciliana in materia di comunicazioni e trasporti)
– conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione alla nota
del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento ragioneria generale
dello Stato - Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche
amministrazioni - Ufficio IX, del 24 ottobre 2008, n. 0111774. La ricorrente
lamenta che, con la nota impugnata, viene affermata la spettanza allo Stato
delle entrate relative alle operazioni di motorizzazione effettuate in Sicilia
da soggetti «terzi» rispetto agli uffici pubblici, quali imprese di revisione o
studi di consulenza, pur se riconosciuti ed autorizzati ad operare
dall’Assessorato regionale del turismo, dei trasporti e delle comunicazioni.
Con il ricorso r. confl.
enti n. 7 del 2009, la Regione siciliana ha sollevato – in riferimento ai
medesimi parametri di cui al precedente ricorso – conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione ai seguenti atti: a) il decreto del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per i trasporti,
la navigazione ed i sistemi informativi e statistici del 10 luglio 2009, n.
0003662; b) la circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Dipartimento
per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici del 10
luglio 2009, R.U. 70058, di attuazione del suddetto decreto; c) il decreto del
Ministro dei trasporti del 5 marzo 2008, n. 66T, in quanto allegato alla
predetta circolare. La ricorrente censura tali atti «in relazione alla
implicita affermazione della spettanza allo Stato delle entrate relative alle
operazioni di motorizzazione effettuate dai centri privati di revisione dei
veicoli operanti in Sicilia ed effettuate in via telematica utilizzando il
sistema informatico del Ministero e della minacciata sospensione dei
collegamenti telematici in caso di mancato versamento dei diritti».
Con il ricorso r. confl.
enti n. 14 del 2009, la Regione siciliana ha sollevato – in riferimento agli
artt. 17, lettera a), e 20 dello statuto speciale e agli artt. 1, comma 1, e
2-ter del d.P.R. n. 1113 del 1953 – conflitto di attribuzione, in relazione
alla nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 14 settembre
2009, n. 75/RC, lamentando che con tale atto lo Stato rifiuta «l’integrazione
dei dati relativi alla revisione degli autoveicoli raccolti dall’Istituto
cassiere della Regione con l’Archivio nazionale veicoli».
3.2. – Deve rilevarsi preliminarmente
che il presupposto di fatto da cui muove la difesa dello Stato – secondo cui
gli atti impugnati con i conflitti n. 1, n. 7 e n. 14 del 2009 hanno carattere
meramente confermativo o consequenziale rispetto ad una precedente nota
ministeriale – è corretto.
La nota 14 febbraio 2008, n. 0014656, è
stata impugnata dalla Regione siciliana con ricorso per conflitto di
attribuzione. Tuttavia, tale ricorso è stato dichiarato inammissibile da questa
Corte, per difetto di notificazione, con l’ordinanza n. 409
del 2008.
Secondo quanto emerge dalla
prospettazione della stessa Regione, gli atti impugnati con i ricorsi n. 1, n.
7 e n. 14 del 2009 hanno un contenuto confermativo di quello della suddetta
nota. La ricorrente sostiene, infatti, che anch’essi sono diretti ad affermare
la spettanza allo Stato delle entrate relative alle operazioni di
motorizzazione effettuate in Sicilia da soggetti privati riconosciuti ed
autorizzati ad operare dall’Assessorato regionale del turismo, dei trasporti e
delle comunicazioni ed ad imporre che tali soggetti siano collegati al sistema
informatico statale, secondo le modalità fissate dallo Stato.
3.3. – Si pone, quindi, il problema se
l’impugnazione, tramite ricorso per conflitto fra enti, di un atto che
conferma, riproduce o attua il contenuto di un precedente atto sia preclusa
dalla mancata valida impugnazione dell’atto originario.
Al problema deve essere data soluzione
positiva, nel senso della sussistenza di una tale preclusione.
La giurisprudenza di questa Corte
afferma infatti, fin dalle sue prime pronunce, che il conflitto di attribuzione
è ammissibile allorché la lesione della competenza derivi immediatamente e
direttamente dall’atto impugnato ed è, invece, inammissibile qualora l’atto
impugnato «ripeta identicamente il contenuto o […] costituisca una mera e
necessaria esecuzione» di un altro atto «che ne costituisca il precedente
logico e giuridico» (sentenze n. 472 del 1975,
n. 32 del 1958
e n. 18 del 1956).
In altri termini, in relazione ad atti meramente confermativi o consequenziali,
il «conflitto difetterebbe degli essenziali requisiti dell’originarietà
e dell’attualità, dovendosi in tali ipotesi riconoscere che […] il ricorso
rivolto alla prospettazione del conflitto […] avrebbe dovuto essere avanzato a
proposito dell’atto che lo aveva causato, […] entro il relativo termine» (sentenza n. 206 del
1975).
In particolare, questa Corte ha
ripetutamente sottolineato «l’inammissibilità dei ricorsi per conflitto di
attribuzione proposti contro atti meramente consequenziali (confermativi,
riproduttivi, esplicativi, esecutivi, etc.) rispetto ad atti anteriori, non
impugnati, con i quali era già stata esercitata la competenza contestata (v.,
ad esempio, sentenze n. 63 del 1965,
n. 94 e n. 112 del 1972,
n. 28 del 1979).
In tali ipotesi, infatti, si verifica una decadenza dall’esercizio dell’azione,
che, a differenza delle posizioni sostanziali, è pur sempre disponibile, per il
fatto che in siffatta evenienza, attraverso l’impugnazione dell’atto meramente
consequenziale, si tenta, in modo surrettizio, di contestare giudizialmente
l’atto di cui quello impugnato è mera conseguenza e per il quale è già
inutilmente spirato il termine» di sessanta giorni stabilito dal secondo comma
dell’art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, entro il quale il ricorso doveva
essere proposto (sentenza
n. 525 del 1990; in senso analogo, sentenza n. 84 del
1976).
Tale orientamento deve qui essere
confermato.
Infatti, la decadenza fissata dall’art.
39 della legge n. 87 del 1953 non ha nulla a che vedere con la disponibilità
della competenza costituzionale, perché ha per oggetto l’esercizio dell’azione
diretta alla proposizione del conflitto, «azione che, a differenza delle
posizioni sostanziali, è pur sempre disponibile» (sentenza n. 525 del
1990). Ne consegue l’impossibilità di mettere in discussione il riparto
delle competenze costituzionali, impugnando atti meramente confermativi o
consequenziali rispetto ad altri per i quali sia già inutilmente spirato il
termine di proponibilità del ricorso.
Non potrebbe osservarsi al riguardo che
il conflitto deve essere in ogni caso ammesso, in quanto la sua mancata
proposizione entro il termine decadenziale di
sessanta giorni, fissato dall’art. 39 della legge n. 87 del 1953, si
risolverebbe altrimenti in un non consentito atto di disposizione
dell’attribuzione costituzionale da parte dell’ente. In questo senso hanno
argomentato alcune non recenti pronunce di questa Corte (sentenze n. 171 del 1971,
n. 3 del 1964,
n. 58 del 1959,
n. 77 del 1958,
n. 44 del 1957),
cui fanno mero richiamo le sentenze n. 95 del 2003
e n. 389 del 1995,
sul rilievo che oggetto del conflitto non è tanto la legittimità dell’atto che
l’ha generato, quanto la lesione delle attribuzioni costituzionali dell’ente;
attribuzioni che non sono disponibili, perché discendono direttamente da norme
costituzionali, con la conseguenza che ad esse non può applicarsi l’istituto
dell’acquiescenza.
Tale interpretazione non può peraltro
essere condivisa.
In primo luogo, va rilevato che, benché
l’oggetto del conflitto sia la lesione delle attribuzioni costituzionali
dell’ente, all’accertamento di tale lesione si può pervenire solo attraverso la
tempestiva impugnazione dell’atto che si assume l’abbia prodotta. Infatti,
l’indicato art. 39 individua, quale condizione necessaria per promuovere il
conflitto, l’impugnazione dell’atto, precisando che «Il ricorso per regolamento
di competenza deve indicare come sorge il conflitto di attribuzione e specificare
l’atto dal quale sarebbe stata invasa la sfera di competenza, nonché le
disposizioni della Costituzione e delle leggi costituzionali che si ritengono
violate».
In secondo luogo, va osservato che la
Corte – nelle citate sentenze n. 95 del 2003,
n. 389 del 1995,
n. 58 del 1993
e n. 278 del
1991 – fa rientrare nella nozione di acquiescenza anche il caso in cui
l’ente titolare della competenza costituzionale non impugni l’atto che lede
tale competenza nel termine decadenziale di sessanta
giorni; considera, cioè, il mancato rispetto di tale termine quale atto di
disposizione della competenza da parte dell’ente. Questa interpretazione
conduce, però, alla conseguenza di attribuire all’ente un’assoluta
discrezionalità nel decidere quale atto impugnare nell’àmbito
di una successione di atti di contenuto analogo parimenti lesivi di una stessa
competenza costituzionale, conseguenza che è vietata dallo stesso art. 39 della
legge n. 87 del 1953, il quale – come appena visto – allo scopo di garantire la
certezza dell’assetto delle competenze costituzionali, stabilisce il momento a
partire dal quale tale assetto non può piú essere
contestato mediante lo strumento del conflitto. Appare, perciò, evidente che
detta decadenza dalla proposizione del conflitto costituisce un’ipotesi del
tutto diversa da quella dell’acquiescenza ad atti di disposizione della
competenza costituzionale – vietata invece dall’ordinamento – quali sono quelli
di rinuncia (espressa o per comportamenti concludenti) ad impugnare l’atto
lesivo manifestata prima della scadenza del termine decadenziale.
3.5. – Ne deriva, in conclusione, che
nei conflitti fra enti la mancata impugnazione di un atto preclude
l’impugnazione di atti che rispetto a questo siano meramente confermativi,
riproduttivi o esecutivi. Pertanto, nel caso in esame, deve essere dichiarata
l’inammissibilità dei ricorsi n. 1, n. 7 e n. 14 del 2009, perché gli atti
impugnati hanno un contenuto che conferma quello della nota del Ministero dei
trasporti, Dipartimento trasporti terrestri, personale, affari generali e
pianificazione generale dei trasporti, 14 febbraio 2008, n. 0014656 - Dip. 4, non validamente impugnata.
4. – Quanto al conflitto r. confl. enti n. 13 del 2009, proposto dallo Stato nei
confronti della Regione, va preliminarmente rilevato che esso ha per oggetto:
a) il decreto del dirigente generale del Dipartimento regionale trasporti e
comunicazioni e del ragioniere generale della Ragioneria generale della Regione
siciliana del 28 luglio 2009, con il quale viene dato «incarico all’Istituto
Cassiere di provvedere a partire dal 17 agosto 2009 oltre che al rilascio della
ricevuta dell’avvenuto pagamento anche al rilascio del tagliando di revisione
secondo le vigenti specifiche, integrato con l’intestazione "Regione siciliana
- Dipartimento comunicazioni e trasporti”»; b) la circolare dell’Assessorato
del turismo, delle comunicazioni e dei trasporti del 18 agosto 2009, n. 5, con
cui si attua il suddetto decreto, definendo, tra l’altro, le caratteristiche
dei tagliandi di revisione emessi e illustrando le modalità di accesso al
servizio di verifica dell’autenticità dei tagliandi di revisione emessi dalle
imprese di autoriparazione aventi sede in Sicilia, dandone comunicazione, tra
l’altro, alle forze di polizia; c) la nota del dirigente generale del
Dipartimento regionale trasporti e comunicazioni della Regione siciliana del 25
agosto 2009, protocollo n. 471, con cui viene comunicato al Ministero dei
trasporti il contenuto dei suddetti provvedimenti e si richiede al Ministero
stesso un incontro al fine di stabilire le modalità operative concernenti la
«necessaria integrazione» dei dati relativi alle revisioni effettuate in
Sicilia dalle imprese di autoriparazione «con quelli contenuti nel data base
nazionale».
Lo Stato lamenta la lesione di diverse
sue competenze costituzionali, fra cui quelle fissate dall’art. 1, commi 2 e 4,
e dall’art. 2-ter del d.P.R. n. 1113 del 1953. Tali parametri sarebbero violati
perché: a) le modalità di rilascio dei tagliandi di aggiornamento della carta
di circolazione per avvenuta revisione dei veicoli previste dagli atti
censurati compromettono l’uniformità sul territorio nazionale e nell’àmbito della circolazione internazionale delle operazioni
tecniche concernenti la completezza dell’archivio nazionale dei veicoli di cui
all’art. 226 del codice della strada; b) gli atti impugnati pongono in essere
una propria e distinta procedura informatizzata per l’accertamento dei diritti
di motorizzazione attraverso la «smaterializzazione dei bollettini di conto
corrente postale».
La censura è fondata, con conseguente
assorbimento delle altre censure proposte.
L’art. 2-ter del d.P.R. n. 1113 del
1953, evocato dalla ricorrente, è evidentemente finalizzato a garantire
l’uniformità delle operazioni di revisione su tutto il territorio nazionale,
attraverso l’utilizzazione di un sistema informatico centralizzato. Esso,
infatti, stabilisce, al comma 1, che «Al fine di garantire la necessaria
uniformità operativa per quanto concerne le funzioni svolte con l’ausilio
dell’informatica, gli uffici di cui all’articolo 2, comma 1, utilizzano le
procedure dei sistemi informativi automatizzati del Ministero dei trasporti e
della navigazione e i protocolli di trasmissione compatibili con il medesimo
sistema informativo». In altri termini, spetta allo Stato e non alla Regione
siciliana stabilire le modalità operative del sistema e i protocolli di
funzionamento, cui tutti gli utenti senza distinzioni devono adeguarsi, cosí evitando anche ricadute negative in sede di concreta
applicazione da parte delle competenti autorità amministrative.
Ne consegue l’illegittimità dei
provvedimenti impugnati, perché, secondo l’evocata norma di attuazione
statutaria, la Regione siciliana non può creare un proprio sistema informatico
e propri tagliandi di revisione diversi da quelli statali, né può pretendere
che lo Stato modifichi i protocolli di accesso al proprio sistema per
consentire un’integrazione con il sistema informatico della Regione.
per
questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta alla Regione siciliana il potere di
stabilire in concreto le modalità operative e i protocolli di funzionamento del
sistema informativo indicato dall’art. 2-ter del decreto del Presidente della
Repubblica 17 dicembre 1953, n. 1113 (Norme di attuazione dello Statuto della
Regione siciliana in materia di comunicazioni e trasporti);
annulla, di conseguenza: a) il decreto del dirigente
generale del Dipartimento regionale trasporti e comunicazioni e del ragioniere
generale della Ragioneria generale della Regione siciliana del 28 luglio 2009;
b) la circolare dell’Assessorato del turismo, delle comunicazioni e dei
trasporti del 18 agosto 2009, n. 5; c) la nota del dirigente generale del
Dipartimento regionale trasporti e comunicazioni della Regione siciliana del 25
agosto 2009, protocollo n. 471;
dichiara inammissibili i ricorsi per conflitto di
attribuzione proposti dalla Regione siciliana nei confronti dello Stato, in
relazione: a) alla nota del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento
ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale per la finanza delle
pubbliche amministrazioni - Ufficio IX, del 24 ottobre 2008, n. 0111774; b) al
decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per i
trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici del 10 luglio
2009, n. 0003662; c) alla circolare del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti - Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi
informativi e statistici del 10 luglio 2009, R.U. 70058; d) al decreto del
Ministro dei trasporti del 5 marzo 2008, n. 66T; e) alla nota del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti del 14 settembre 2009, n. 75/RC.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 2010.
F.to:
Ugo DE SIERVO, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 22 dicembre
2010.