SENTENZA N. 27
ANNO 2010
Commento
alla decisione di
Nicola
Viceconte
Comunità
montane e Corte costituzionale: nuovi nodi da sciogliere?
(per
gentile concessione della Rivista dell’AIC –
Associazione Italiana dei Costituzionalisti)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell’art. 76, comma 6-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione
tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 113,
promosso dalla Regione Liguria con ricorso notificato il 20 ottobre 2008,
depositato in cancelleria il 22 ottobre 2008 ed iscritto al n. 72 del registro
ricorsi 2008.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 15 dicembre
2009 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per
Ritenuto in
fatto
1.– Con ricorso notificato
il 20 ottobre 2008 e depositato il successivo 22 ottobre,
2.– La ricorrente formula
tre distinte censure tutte aventi ad oggetto il comma
6-bis dell’art. 76 del decreto-legge citato.
2.1.– La prima censura
riguarda la riduzione dell’importo di 30 milioni di euro, per ciascuno degli
anni 2009, 2010 e 2011, dei trasferimenti erariali a favore delle comunità
montane, la quale, secondo
Una riduzione dei
trasferimenti settoriali in termini significativi come
quella in esame – con il possibile azzeramento del contributo ordinario, e la
riduzione anche di quello detto “consolidato” – sarebbe suscettibile di
produrre il tracollo economico e la scomparsa di numerose comunità montane, le
quali, oltretutto, sono state appena riorganizzate dalle leggi regionali in
attuazione dell’art. 2, comma 17, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2008).
Secondo la ricorrente,
l’art. 119 della Costituzione presuppone un equilibrio tra funzioni ed entrate,
ed obbliga lo Stato a dotare le Regioni dei mezzi per
fare fronte ai propri compiti, sia mediante trasferimenti di tributi erariali,
sia mediante entrate proprie. Pertanto, sarebbe costituzionalmente illegittima
una riduzione dei trasferimenti statali al sistema regionale in termini tali da
compromettere l’esercizio delle funzioni e senza prevedere strumenti con i
quali le Regioni possano rimediare alle riduzioni stesse.
La seconda censura formulata
dalla Regione Liguria ha ad oggetto il comma 6-bis
dell’art. 76 del d.l. n. 112 del 2008, nella parte in cui prevede che le
comunità destinatarie della riduzione devono essere individuate,
prioritariamente, tra quelle che si trovano ad una altitudine media inferiore a
settecentocinquanta metri sopra il livello del mare. La disposizione sarebbe
costituzionalmente illegittima, perché invasiva della sfera di competenza
legislativa regionale relativa alla politica della montagna (art. 27 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 – Testo
unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).
L’adozione di un criterio
altimetrico sarebbe del tutto irragionevole, in quanto
non dipendono dalla mera altimetria le condizioni di maggiore o minore
isolamento, di maggiore o minore difficoltà di comunicazione ed ogni altra
condizione che possa suggerire di sostenere determinate comunità invece di
altre. L’irragionevolezza del criterio si riverberebbe
sull’esercizio dei poteri spettanti alla Regione in materia di comunità montane
ex artt. 117, quarto comma, Cost. e 27 del d.lgs. n.
267 del 2000, quali: 1) la disciplina dei piani zonali e dei programmi annuali;
2) la determinazione dei criteri di ripartizione tra le comunità montane dei
finanziamenti regionali e di quelli dell’Unione europea; 3) la disciplina dei
rapporti con gli altri enti operanti nel territorio.
La soglia di
La disposizione violerebbe,
dunque, «ad un tempo l’autonomia finanziaria regionale,
nel senso sopra indicato, e l’autonomia legislativa».
Infine, la terza censura
riguarda il comma 6-bis dell’art. 76 del d.l. n. 112
del 2008 nella parte in cui demanda la sua attuazione ad un decreto del
Ministro dell’interno, da adottare di concerto con il Ministro dell’economia e
delle finanze, senza la partecipazione delle Regioni, in violazione del
principio di leale collaborazione.
La difesa regionale ritiene
che la politica di finanziamento delle comunità montane debba essere
necessariamente coordinata con le politiche regionali, esistendo una
connessione indissolubile tra i problemi del finanziamento e i problemi della
stessa esistenza ed articolazione delle comunità
montane (oltre che della complessiva funzionalità e possibilità di assumere funzioni).
3.– In data 10 novembre 2008
si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura dello Stato, concludendo per la
declaratoria di infondatezza del ricorso.
Secondo l’Avvocatura dello
Stato, la riduzione dei trasferimenti disposta dalla norma censurata concerne
somme che, attraverso un apposito fondo previsto
dall’art. 34, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504
(Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’articolo 4 della
L. 23 ottobre 1992, n. 421), lo Stato destina al finanziamento delle comunità
montane, nella misura annualmente determinata dalla legge finanziaria. Si
tratterebbe, come riconosce la stessa Regione ricorrente, di somme a carico
dello Stato, che non rientrano nell’ambito della
finanza regionale, perché destinate direttamente alle comunità montane.
Inoltre, a parere della
parte resistente, la norma sarebbe espressione della politica economica del
Governo finalizzata al contenimento della spesa pubblica. Pertanto,
rientrerebbe nella potestà legislativa dello Stato disporre una simile
riduzione attinenente esclusivamente alla gestione
della propria finanza.
I riflessi indiretti che
tale determinazione avrebbe sulla attività delle
Regioni costituirebbero un’eventualità che, oltre a non essere dimostrata, non
potrebbe certamente comportare un limite costituzionale per lo Stato nella
determinazione annuale delle risorse da trasferire, in ragione delle proprie
disponibilità finanziarie. Occorre considerare, a tale riguardo, che la
politica di bilancio dello Stato deve tener conto della molteplicità degli interessi pubblici rimessi alla propria competenza, e
che i vincoli prospettati dalla Regione comporterebbero un inammissibile
condizionamento della potestà dello Stato di determinare le linee e gli
obiettivi della propria politica economica.
Secondo la difesa del
Presidente del Consiglio, non sarebbero violati i principi contenuti negli
artt. 117, quarto comma, e 119 Cost., ovvero il
principio di leale collaborazione. Infatti, in base all’art. 119 Cost., lo
Stato è tenuto a destinare risorse per il finanziamento delle Regioni e degli
Enti locali nei limiti necessari ad assicurare «lo sviluppo economico, la
coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro
funzioni».
La fattispecie in esame non
rientrerebbe in queste previsioni né sotto il profilo soggettivo, né sotto
quello oggettivo, non potendosi ravvisare un obbligo costituzionale dello Stato
ad operare il finanziamento delle comunità montane.
Neppure potrebbero ipotizzarsi vizi di manifesta irragionevolezza delle
disposizioni in esame, che – prevedendo la riduzione prioritaria dei
trasferimenti alle comunità poste al di sotto dell’altitudine
media di
Da ciò consegue che ogni
eventuale intervento regionale, che si rendesse necessario per effetto della
disposta riduzione di spesa, non dovrebbe essere considerato come una lesione
dell’autonomia legislativa ed organizzativa della Regione,
ma costituirebbe espressione dei predetti principi costituzionali. Dalle
considerazioni sopra svolte, si desumerebbe anche la manifesta infondatezza
dell’ultimo profilo di censura, che riguarda la remissione delle norme
attuative ad un successivo decreto ministeriale. È
evidente che tale decreto non comporta l’adozione di misure di dettaglio in
materia di competenza regionale, ma investe esclusivamente l’esecuzione di una
disposizione relativa alla gestione di un fondo
statale.
3.1.– Con memoria depositata
in data 1° ottobre 2009, la difesa del Presidente del Consiglio ha ribadito le
proprie difese richiamando la sentenza della
Corte costituzionale n. 237 del 2009 con la quale si è riconosciuta la
perfetta legittimità di disposizioni, concernenti la riduzione della spesa per
il funzionamento delle comunità montane e la determinazione di alcuni
“indicatori” di efficienza, analoghe a quelle che formano oggetto del presente
giudizio.
4.– Con memoria illustrativa
depositata in prossimità dell’udienza,
Considerato
in diritto
1.–
Riservata a separate
pronunce la decisione sull’impugnazione delle altre disposizioni contenute nel
d.l. n. 112 del 2008, viene in esame in questa sede la questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 117, comma
quarto, e 119 della Costituzione e al principio di leale collaborazione,
dell’art. 76, comma 6-bis, del d.l. n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 113 del 2008, nella parte in cui prevede che:
«Sono ridotti dell’importo di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009,
2010 e 2011 i trasferimenti erariali a favore delle comunità montane. Alla
riduzione si procede intervenendo prioritariamente sulle comunità che si
trovano ad una altitudine media inferiore a
settecentocinquanta metri sopra il livello del mare. All’attuazione del
presente comma si provvede con decreto del Ministro dell’interno, da adottare
di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze».
2.– La ricorrente formula
tre distinte questioni, la prima delle quali
riguardante la decurtazione dei trasferimenti erariali a favore delle comunità
montane che si porrebbe in contrasto con l’art. 119 della Costituzione in
quanto, sommata alla precedente riduzione di cui all’art. 2, comma 16, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), «riduce i
trasferimenti statali al sistema regionale in termini tali da compromettere
l’esercizio delle funzioni regionali e senza prevedere strumenti con i quali
queste ultime possano rimediare alle riduzioni stesse».
La questione non è fondata.
È preliminarmente opportuno
chiarire che, secondo la giurisprudenza costante di questa Corte, spetta alle
Regioni – onere che, se non assolto, determina la infondatezza della questione
sollevata – dimostrare, allorché rivendichino l’illegittimità di norme che
prevedono la riduzione dei trasferimenti erariali, che tale riduzione determini
l’insufficienza dei mezzi finanziari per l’adempimento dei propri compiti, anche
perché non è consentita una analisi atomistica di manovre finanziarie complesse
mediante le quali spesso si verifica che alla riduzione di alcune risorse
finanziarie si accompagni l’aumento di altre (sentenze n. 298 del
2009; n. 381
del 2004; n.
437 del 2001 e n. 507 del 2000).
La ricorrente non motiva in
alcun modo nè, tantomeno, fornisce elementi tali da
dimostrare che le comunità montane, a causa della riduzione del fondo loro
destinato dallo Stato, non potranno più funzionare.
A ciò si aggiunga che, come
questa Corte ha da tempo chiarito, la disciplina delle comunità montane rientra
nella competenza residuale delle Regioni (sentenze n. 237 del
2009 e nn. 456 e 244 del 2005).
Sono dunque le Regioni che, in base all’art. 119 Cost., devono provvedere al
loro finanziamento insieme ai Comuni di cui costituiscono la «proiezione». Ne
consegue che la progressiva riduzione del finanziamento statale relativo alle
suddette comunità montane non contrasta con la giurisprudenza di questa Corte
in materia di autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali.
Al riguardo, va considerato
che una sua costante giurisprudenza, formatasi prima della revisione
costituzionale del Titolo V della parte seconda della Costituzione, con
riferimento ad una Regione a statuto speciale, e recentemente ribadita con la sentenza n. 237 del
2009, ha affermato che «Dato il carattere strumentale e non essenziale
delle comunità montane, non può ricavarsi dagli artt. 28 e 29 della legge n.
142 del 1990 (ora artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 267 del 2000) un principio
generale dell’ordinamento o una norma fondamentale di riforma economico-sociale
in ordine alla loro istituzione e alla loro natura di enti necessari, che
precluderebbe alla regione il potere rivolto alla loro soppressione; né il
divieto di soppressione si potrebbe far derivare dalla indefettibilità delle
funzioni necessarie all’attuazione dei programmi e al perseguimento degli
obiettivi di sviluppo delle zone montane stabiliti da atti dell’Unione europea
e da leggi dello Stato; funzioni, queste ultime, che ben possono essere
allocate altrimenti, in base alle particolarità delle situazioni locali,
apprezzate dal legislatore regionale nell’esercizio discrezionale del suo
potere legislativo in tema di “ordinamento degli enti locali”» (sentenza n. 229 del
2001).
Conclusivamente, con
riferimento a questa specifica doglianza, non può che ribadirsi quanto
precisato nella più volte citata sentenza n. 237 del
2009, vale a dire che la disposizione in esame costituisce «effettivamente
espressione di princípi fondamentali della materia
del coordinamento della finanza pubblica. […]. Ciò in quanto il [suo] scopo è quello di contribuire, su un
piano generale, al contenimento della spesa pubblica corrente nella finanza
pubblica allargata e nell’ambito di misure congiunturali dirette a questo scopo
nel quadro della manovra finanziaria».
3.– La seconda questione
sollevata dalla Regione Liguria è relativa alla
previsione di un criterio altimetrico come unico riferimento per stabilire le
modalità e i destinatari della riduzione dei trasferimenti. Detto criterio, a
parere della ricorrente, sarebbe del tutto irragionevole poiché non
dipenderebbero dalla mera altimetria «le condizioni di maggiore o minore isolamento, di maggiore o minore difficoltà di comunicazione
ed ogni altra condizione che possa suggerire di sostenere determinate
comunità». Tale irragionevolezza si riverberebbe
sull’esercizio dei poteri spettanti alla Regione in materia di comunità montane
ex art. 117, quarto comma, Cost. e art. 27 decreto
legislativo n. 267 del 2000.
La questione è fondata.
La censura svolta dalla
Regione è strettamente connessa con quella relativa ai
commi da
Tali norme sono state
oggetto del giudizio di costituzionalità conclusosi con la sentenza n. 237 del
2009 e sono state ritenute immuni dai vizi denunciati in quanto
riconducibili alla materia del coordinamento della finanza pubblica e
rispondenti ai requisiti che la giurisprudenza costituzionale richiede alle
norme statali che fissano i relativi principi.
In particolare
Tra i suddetti “indicatori”
vi era anche quello altimetrico che, dunque, è stato ritenuto non
costituzionalmente illegittimo solo in quanto espresso
in modo generico, non vincolante e tendente a dare un orientamento di massima
al riordino.
La previsione, viceversa, di
un criterio altimetrico rigido, quale quello individuato dall’art. 76, comma 6-bis, come strumento per attuare la riduzione dei
trasferimenti erariali diretti alle comunità montane esorbita dai limiti della
competenza statale e viola l’art. 117 Cost. Si impone, pertanto, la
declaratoria di illegittimità costituzionale della citata disposizione nella
parte in cui prevede che le comunità destinatarie della riduzione devono
prioritariamente essere individuate tra quelle che si trovano ad una altitudine
media inferiore a settecentocinquanta metri sopra il livello del mare.
4.–
La questione è fondata.
Come si è detto, alle
comunità montane è stata attribuita la natura giuridica di ente autonomo, quale
«proiezione dei comuni che ad essa fanno capo» o di «unioni di comuni, enti
locali costituiti fra comuni montani» (sentenza n. 244 del
2005) e si è stabilito che spetta alle Regioni in via residuale, ai sensi
del quarto comma dell’art. 117 Cost., la competenza legislativa in ordine alla
loro disciplina, salva la possibilità di ricondurre ai principi di
coordinamento della finanza pubblica quelle norme dettate per il contenimento
della spesa pubblica.
Pertanto, pur riconoscendosi
come adeguato il livello di governo scelto dal legislatore, è necessario il
pieno coinvolgimento delle Regioni nella individuazione
dei criteri da adottare per la realizzazione della riduzione del fondo da
destinare alle comunità montane, esistendo, come sostiene
La disposizione deve essere
pertanto dichiarata illegittima nella parte in cui non prevede per l’emanazione
del decreto non regolamentare di attuazione,
finalizzato all’attuazione della riduzione dei trasferimenti erariali alle
comunità montane, lo strumento dell’intesa con
riservata a separate pronunce ogni decisione
sulle ulteriori questioni di legittimità costituzionale del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e
la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 113, proposte dalla Regione Liguria con il ricorso indicato in
epigrafe;
dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 76, comma 6-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione
tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 113,
nella parte in cui prevede che «i destinatari della riduzione, prioritariamente,
devono essere individuati tra le comunità che si trovano ad una altitudine
media inferiore a settecentocinquanta metri sopra il livello del mare»;
dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 76, comma 6-bis, del decreto-legge n. 112 del 2008 nella parte in cui
non prevede che all’attuazione del medesimo comma si provvede con decreto del
Ministro dell’interno, da adottare di concerto con il Ministro dell’economia e
delle finanze «d’intesa con
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 76, comma 6-bis, del
decreto-legge n. 112 del 2008 avente ad oggetto la riduzione dell’importo di 30
milioni di euro per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011, dei trasferimenti
erariali a favore delle comunità montane promossa, in riferimento agli artt.
117, quarto comma, e 119 della Costituzione, dalla Regione Liguria con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 25 gennaio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE,
Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO,
Redattore
Giuseppe DI
PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il
28 gennaio 2010.