ORDINANZA N. 250
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 64 della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2003), promosso con ordinanza del 31 gennaio 2006 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto dalla Provincia regionale di Ragusa contro l’Assessorato del bilancio e delle finanze, l’Assessorato della famiglia delle politiche sociali e delle autonomie locali, il Dirigente generale del dipartimento regionale della famiglia, delle politiche sociali e delle autonomie locali della Regione Siciliana, iscritta al n. 230 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell’anno 2006.
Visti gli atti di costituzione delle Province regionali di Ragusa e di Catania e della Regione Siciliana nonché l’atto di intervento delle Province regionali di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Messina, Palermo, Siracusa e Trapani;
udito nell’udienza pubblica del 5 giugno 2007 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi gli avvocati Francesco Mineo per la Provincia regionale di Catania, Guido Corso per le Province regionali di Ragusa, Catania, Agrigento, Caltanissetta, Enna, Messina, Palermo, Siracusa e Trapani e Giovanni Carapezza Figlia per la Regione Siciliana.
Ritenuto che nel corso di un giudizio proposto dalla Provincia regionale di Ragusa per l’annullamento del decreto datato 19 marzo 2004, emesso dall’Assessore per il bilancio e le finanze della Regione Siciliana ed avente ad oggetto «Variazioni al bilancio della Regione per l’esercizio finanziario 2004», il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha sollevato, in riferimento agli artt. 118 e 119 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 64 (rectius: art. 64, commi 2 e 4) della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2003);
che il rimettente ricostruisce il quadro normativo nel quale si inserisce l’impugnato decreto, riferendo che: a) l’art. 60 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’IRPEF e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali), sotto la rubrica «Attribuzione alle province e ai comuni del gettito di imposte erariali», dispone, al comma 1, che i proventi dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore sono destinati direttamente alle province sedi dei Pubblici Registri Automobilistici nei quali sono iscritti i veicoli assicurati, e, al comma 4, che le Regioni a statuto speciale provvedano all’attuazione del comma 1, «in conformità dei rispettivi statuti»; b) il decreto ministeriale 14 dicembre 1998, n. 457, in esecuzione della citata disposizione, prevede che il concessionario della riscossione di cui al d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, accrediti, con le modalità indicate nel capo III del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 237, le somme riscosse direttamente ai tesorieri delle province destinatarie del gettito; c) la Regione Siciliana ha attuato i menzionati commi 1 e 4 dell’art. 60 del d.lgs. n. 446 del 1997 mediante l’art. 10 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2002), il quale stabilisce che il gettito della predetta imposta spettante alla Regione Siciliana viene direttamente percepito dalle Province regionali, che i trasferimenti a dette Province – previsti dall’art. 76 della medesima legge – sono ridotti di un importo pari al gettito riscosso per l’indicata imposta sulle assicurazioni e, infine, che resta di competenza della Regione Siciliana l’ammontare della medesima imposta versato dalle società di assicurazione fino alla data di entrata in vigore della legge (comma 3); d) successivamente, il censurato art. 64 della legge regionale n. 4 del 2003, al comma 2, ha stabilito che «Per l’esercizio 2003 l’assegnazione a favore delle province, per lo svolgimento delle funzioni amministrative conferite in base alla vigente legislazione e a titolo di sostegno allo sviluppo, è determinata in 144.634 migliaia di euro, al netto del gettito dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore alle stesse attribuito ai sensi dell’articolo 10 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, stimato definitivamente in 60.000 migliaia di euro, ed è destinata, per una quota pari almeno al 5 per cento, con l’obbligo di incremento annuale della stessa di almeno lo 0,50 per cento o nella maggior misura che sarà deliberata dalla conferenza Regione-autonomie locali, a spesa di investimento»; e) il comma 4 dello stesso articolo ha poi previsto che «Per l’esercizio 2004 l’assegnazione annuale alle province è ridotta in base ad una stima, pari a 60.000 migliaia di euro, del gettito dell’anno 2003. Sulla base dei dati finali dell’anno 2003, comunicati ai sensi dell’articolo 10, comma 2, della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, è determinata la riduzione definitiva della medesima assegnazione. L’Assessore regionale per il bilancio e le finanze provvede alle conseguenti variazioni di bilancio»;
che la Provincia regionale di Ragusa, aggiunge il rimettente, ha impugnato il decreto con il quale – in attuazione di quanto disposto dal censurato art. 64, comma 4, della legge regionale n. 4 del 2003 – l’Assessore per il bilancio e le finanze della Regione Siciliana, dopo aver preso atto che il gettito della suddetta imposta sulle assicurazioni è stato pari a euro 101.744.460,58, ha disposto una variazione del bilancio regionale per l’esercizio finanziario 2004, operando una detrazione dalla somma indicata nel capitolo di bilancio n. 183304 (U.P.B. 3.2.1.3.2. - Fondo per garantire alle province lo svolgimento delle funzioni amministrative attribuite in base alla vigente legislazione a titolo di sostegno allo sviluppo delle attività delle autonomie locali) di ulteriori euro 41.744.460,58 (rispetto a quella di euro 60.000.000,00, precedentemente disposta) ed incrementando del medesimo importo il capitolo 215701 (Assessorato regionale del bilancio e delle finanze - U.P.B. 4.2.1.5.2. - Fondi di riserva);
che, il rimettente riferisce che, secondo la ricorrente Provincia regionale di Ragusa, l’impugnato decreto violerebbe l’art. 10 della legge regionale n. 2 del 2002, perché in base a tale disposizione le somme riscosse nel territorio regionale a titolo di imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore avrebbero dovuto essere attribuite alle province regionali, essendo venuto meno, dal momento dell’entrata in vigore di detta legge (27 marzo 2002), il titolo per la ritenzione del relativo gettito da parte della Regione Siciliana;
che il giudice a quo, dopo aver obiettato alla tesi della ricorrente che l’impugnato decreto assessoriale trova fondamento di legittimità proprio nell’art. 64 della legge regionale n. 4 del 2003, modificativo del sistema delineato dall’art. 10 della legge regionale n. 2 del 2002, ha ritenuto non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale di detto art. 64, in riferimento agli artt. 118 e 119 Cost.;
che il giudice a quo ha motivato la propria censura affermando che il principio introdotto dalla legge statale con gli artt. 60 e 61 del d.lgs. n. 446 del 1997 – secondo il quale il gettito della suddetta imposta sulle assicurazioni va direttamente attribuito alle Province, con conseguente venir meno di ogni titolo delle Regioni a percepire detto gettito, anche nel caso in cui questo dovesse essere poi trasferito in tutto o in parte agli enti locali – «risponde all’esigenza, tutelata dal legislatore ordinario di dare attuazione al principio costituzionale contenuto nell’art. 119 della Costituzione, di assicurare l’autonomia degli enti locali, anche mediante l’attribuzione ad essi di risorse finanziarie costituite da prelievi tributari, effettuati nel territorio di detti Enti»;
che si è costituita nel giudizio di fronte a questa Corte la Provincia regionale di Catania, già intervenuta nel giudizio principale a sostegno dell’impugnazione proposta dalla Provincia regionale di Ragusa, chiedendo l’accoglimento della sollevata questione;
che, in aggiunta alle argomentazioni svolte dal rimettente, la Provincia regionale di Catania deduce l’illogicità del procedimento delineato dalla disposizione censurata e la violazione del principio di eguaglianza, per la disparità di trattamento tra le Province soggette all’applicazione della legge nazionale (che attingono direttamente dai concessionari i gettiti tributari di loro spettanza) e le Province della Regione Siciliana, le quali invece debbono attendere l’intervento della medesima Regione per conoscere l’effettivo gettito del cespite tributario e le effettive disponibilità dei trasferimenti regionali, essendo questi calibrati in relazione al gettito definitivo dell’imposta;
che è intervenuta in giudizio la Regione Siciliana, eccependo innanzitutto la inammissibilità della questione per i seguenti tre distinti profili: a) difetterebbe la motivazione sulla non manifesta infondatezza, risultando soltanto affermata apoditticamente la lesione dei princípi costituzionali e non essendo enunciati con precisione i termini della questione; b) l’oggetto della questione sarebbe individuato in modo generico, perché il rimettente ha censurato l’intero art. 64 della legge regionale n. 4 del 2003 e non il solo comma 4, secondo e terzo periodo, dello stesso articolo; c) viene denunciata la violazione dell’art. 119 Cost., senza che risulti motivata, ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, l’applicabilità di detto parametro alla Regione Siciliana;
che, nel merito, la Regione Siciliana rileva che l’art. 36 dello statuto di autonomia e le relative norme di attuazione (d.P.R. n. 1074 del 1965) le attribuiscono tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio, salvo quelle specificamente eccettuate;
che, comunque, per la Regione, la disposizione censurata, in considerazione della peculiare autonomia finanziaria della Regione Siciliana, attua coerentemente i princípi costituzionali che regolano il complesso sistema finanziario che lega lo Stato, essa Regione e gli enti locali;
che hanno spiegato intervento, con unico atto, anche le Province regionali di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Messina, Palermo, Siracusa e Trapani, nonché la Provincia regionale di Ragusa, parte nel giudizio principale;
che le Province intervenienti deducono l’ammissibilità del loro intervento – in quanto portatrici di un interesse istituzionale riconosciuto dall’ordinamento in relazione alla sollevata questione di legittimità costituzionale o comunque titolari di una posizione giuridica suscettibile di essere immediatamente e irreparabilmente pregiudicata da una pronuncia di accoglimento o di rigetto – e chiedono, nel merito, l’accoglimento della questione;
che la difesa delle intervenienti rileva che il decreto impugnato nel giudizio principale ha decurtato l’assegnazione ordinaria alle Province in misura superiore a quella stabilita dal legislatore statale con l’art. 61 del d.lgs. n. 446 del 1997;
che le medesime intervenienti precisano, sul punto, che: a) rispetto all’assegnazione ordinaria il sottraendo non è costituito dal gettito dell’imposta nell’esercizio precedente all’entrata in vigore della legge (esercizio 2002), ma dal gettito dell’imposta nello stesso esercizio nel corso del quale la legge è stata approvata (2003); b) analoga regola, ai sensi del censurato art. 64, comma 4, della legge regionale n. 4 del 2003, vale per l’anno 2004, essendo previsto che l’assegnazione annuale è ridotta sulla base dei dati finali dell’anno 2003; c) per gli anni 2005 e 2006, il legislatore regionale ha poi determinato l’assegnazione ordinaria «detraendo allo stanziamento previsto nel bilancio regionale per l’anno 2001 un importo corrispondente alle somme complessivamente introitate dalle stesse province nell’anno 2003» (art. 64, comma 5);
che la difesa delle intervenienti ricorda che, secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 138 del 1999, l’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore è un tributo erariale, disciplinato da una legge dello Stato, in relazione al quale le Regioni a statuto speciale possono vantare una semplice competenza di attuazione;
che la stessa difesa aggiunge che: a) la situazione non ha subito alcun mutamento a séguito della modificazione del Titolo V della Parte II della Costituzione introdotta dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, perché il nuovo art. 119 Cost. prevede che non possono essere considerati tributi propri delle Regioni quelli istituiti e disciplinati con legge dello Stato, quale la suddetta imposta sulle assicurazioni, ancorché il gettito relativo sia in tutto o in parte destinato agli enti autonomi; b) tale regime vale anche per la Regione Siciliana, la quale ha in passato beneficiato dell’indicata imposta non perché questa fosse “propria”, ma solo in forza dell’art. 36 dello statuto speciale, come attuato dal d.P.R. n. 1074 del 1965; c) la disciplina di detto tributo rientra, quindi, nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., residuando alla Regione Siciliana la limitata potestà di attuazione prevista dalla legge statale istitutiva del tributo;
che, in base a tale quadro costituzionale di riferimento, risulta evidente, ad avviso delle Province regionali, l’alterazione apportata dalla norma censurata all’assetto stabilito dal d.lgs. n. 446 del 1997, perché, mentre la norma statale trasferisce alle Province delle Regioni a statuto ordinario il gettito dell’imposta, riducendo il fondo ordinario spettante alle medesime Province di uno stesso importo, con riferimento al gettito riscosso nel 1999, il legislatore siciliano, discostandosi da tale principio: a) ha indicato come base di calcolo per la determinazione dell’assegnazione ordinaria non il gettito dell’imposta riscossa nell’anno precedente il trasferimento (esercizio 2002), ma quello del 2003; b) ha stabilito un tetto all’assegnazione ordinaria mutuato dallo stanziamento previsto nel bilancio regionale 2001 (per gli anni 2005 e 2006); c) ha individuato un gettito “stimato” di 60 milioni di euro, con la conseguenza che l’eccedenza del gettito effettivo finisce con il venire compensata da una riduzione di eguale misura dell’assegnazione ordinaria;
che, sempre ad avviso delle intervenienti, la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 64, comma 4, della legge regionale n. 4 del 2003 dovrebbe essere estesa all’art. 23, comma 2, della legge regionale 29 dicembre 2003, n. 21, che applica il criterio censurato anche all’esercizio finanziario 2006;
che, in prossimità dell’udienza pubblica, le Province regionali hanno depositato memoria ribadendo le conclusioni già formulate.
Considerato che il rimettente censura l’art. 64, commi 2 e 4, della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2003), nella parte in cui, dopo aver «definitivamente» stimato, per l’esercizio 2003, in 60.000 migliaia di euro il gettito dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore attribuito alle Province regionali ai sensi dell’art. 10, comma 2, della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, dispone che: a) per l’esercizio 2004, la complessiva assegnazione annuale a favore delle Province regionali, per lo svolgimento delle funzioni amministrative conferite in base alla vigente legislazione e a titolo di sostegno allo sviluppo, «è ridotta in base ad una stima, pari a 60.000 migliaia di euro, del gettito dell’anno 2003»; b) sulla base dei dati finali dell’anno 2003, comunicati ai sensi dell’art. 10, comma 2, della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, è determinata la riduzione definitiva della medesima assegnazione; c) l’Assessore regionale per il bilancio e le finanze provvede alle conseguenti variazioni di bilancio;
che, ad avviso del rimettente, la norma víola gli artt. 118 e 119 della Costituzione, come “attuati” dall’art. 60, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 446 del 1997, in forza del quale il gettito dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore riscossa nella Regione Siciliana è direttamente attribuito alle Province, con conseguente venir meno di ogni pregressa competenza regionale a percepire detto tributo, al fine «di assicurare l’autonomia degli enti locali, anche mediante l’attribuzione ad essi di risorse finanziarie costituite da prelievi tributari, effettuati nel territorio di detti enti»;
che, preliminarmente, deve essere dichiarato ammissibile l’intervento in giudizio delle Province regionali di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Messina, Palermo, Siracusa e Trapani, le quali non sono parti nel giudizio a quo, introdotto dalla Provincia regionale di Ragusa;
che, infatti, secondo la giurisprudenza di questa Corte (che, infatti, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 411 del 2006, ordinanze 6 giugno 2006, 4 aprile 2006, 21 giugno 2005 e n. 251 del 2002), «al principio generale – secondo il quale possono partecipare al giudizio di legittimità costituzionale (oltre il Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, il Presidente della Giunta) solo le parti del giudizio a quo – può derogarsi soltanto a favore dei soggetti titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio»;
che la deroga di cui sopra è possibile solo nel caso in cui l’incidenza sulla situazione sostanziale vantata dall’interveniente derivi non già, come per tutte le altre situazioni sostanziali governate dalla legge oggetto del giudizio, dalla pronuncia della Corte sulla legittimità costituzionale della legge stessa, bensí «dall’immediato effetto che la pronuncia della Corte produce sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo»;
che, nel caso di specie, una eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma censurata avrebbe, nella prospettazione del rimettente, la conseguenza di far venire meno, con effetto diretto su tutte le intervenienti, il fondamento normativo dell’atto amministrativo impugnato nel giudizio a quo, con il quale l’Assessore per il bilancio e le finanze della Regione Siciliana ha disposto una variazione del bilancio regionale, operando una detrazione, da quanto assegnato alle Province «per lo svolgimento delle funzioni amministrative conferite in base alla vigente legislazione e a titolo di sostegno allo sviluppo», del gettito dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, spettante alle Province medesime;
che, sempre in via preliminare, devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità della questione sollevate dalla Regione Siciliana;
che, in particolare, la Regione eccepisce: a) la genericità dell’individuazione dell’oggetto della questione, in quanto il rimettente censura l’intero art. 64 della legge regionale n. 4 del 2003 e non il solo comma 4, secondo e terzo periodo, di detto articolo; b) il difetto di motivazione dell’ordinanza di rimessione sulla non manifesta infondatezza; c) il difetto di motivazione sull’applicabilità alla Regione Siciliana – ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 – degli articoli 118 e 119 Cost., evocati quali parametri, in luogo dello statuto speciale;
che, contrariamente a quanto eccepito dalla Regione, le censure del rimettente hanno un oggetto specifico, perché, come risulta dalla motivazione dell’ordinanza di rimessione, sono riferite ai soli commi 2 e 4 dell’art. 64 della legge della Regione Siciliana n. 4 del 2003, i quali disciplinano le assegnazioni di somme a favore delle Province e le detrazioni, da tali somme, del gettito dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore;
che, inoltre, la motivazione sulla non manifesta infondatezza della questione, seppure sintetica, è sufficiente, perché il rimettente deduce che la norma censurata, riducendo l’entità delle somme da destinare alle Province, víola l’autonomia finanziaria di queste ultime, garantita dagli evocati parametri costituzionali e dall’art. 60, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 446 del 1997, il quale avrebbe, a suo dire, la funzione «di assicurare l’autonomia degli enti locali, anche mediante l’attribuzione ad essi di risorse finanziarie costituite da prelievi tributari, effettuati nel territorio di detti enti»;
che è, invece, fondata l’eccezione di difetto di motivazione in ordine all’applicabilità alla Regione Siciliana – ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 – degli articoli 118 e 119 Cost., evocati quali parametri, in luogo dello statuto speciale;
che, infatti, nella Regione Siciliana la materia della compartecipazione al gettito dei tributi erariali, cui afferisce la norma censurata, è disciplinata, in attuazione dell’art. 36 dello statuto speciale, dall’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, il quale prevede che spettano in via generale alla Regione «le entrate tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate»;
che il rimettente avrebbe dovuto, pertanto, valutare la questione con riferimento ai parametri statutari e non con riferimento agli artt. 118 e 119 Cost. o avrebbe dovuto quanto meno indicare le ragioni per le quali tali ultime disposizioni garantirebbero una maggiore autonomia della Regione e sarebbero, perciò, applicabili in luogo di quelle statutarie, ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001;
che il rimettente si è invece limitato a evocare quali parametri gli artt. 118 e 119 Cost., omettendo ogni motivazione circa la loro applicabilità alla Regione Siciliana;
che a tale omissione consegue la manifesta inammissibilità della sollevata questione; e ciò a prescindere dalla considerazione che questa Corte ha comunque affermato che l’art. 60 del d.lgs. n. 446 del 1997 – invocato dal rimettente quale norma interposta che giustificherebbe la diretta imputazione alle Province del gettito dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore – va invece interpretato nel senso che nella Regione Siciliana l’attribuzione alle Province regionali del gettito della suddetta imposta riscosso nel suo territorio deve avvenire nel rispetto delle norme di rango costituzionale dello statuto speciale e di quelle del d.lgs. n. 1074 del 1965 che lo attuano (sentenze n. 306 del 2004, punto 2 del Considerato in diritto, n. 138 del 1999, punti 17 e 18 del Considerato in diritto).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 64, commi 2 e 4, della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2003), sollevata, in riferimento agli artt. 118 e 119 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 3 luglio 2007.