SENTENZA N. 49
ANNO 2004
Commenti
alla decisione di
I. Matteo Barbero, Tipizzazione
delle entrate di Regioni ed Enti locali e modalità di finanziamento delle
funzioni amministrative: la posizione della Corte costituzionale (per
gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)
II. Carmela Salazar, L’art.
119 Cost. tra (in)attuazione e “flessibilizzazione”
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
composta dai Signori:
-
Riccardo CHIEPPA Presidente
-
Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
-
Valerio ONIDA "
-
Carlo MEZZANOTTE "
-
Fernanda CONTRI "
-
Guido NEPPI
MODONA "
-
Piero
Alberto CAPOTOSTI "
-
Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni
Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
-
Ugo DE
SIERVO
"
-
Romano VACCARELLA "
-
Alfio FINOCCHIARO "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 54 e 55 della legge 28
dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002) promosso con ricorso della
Regione Emilia–Romagna notificato il 27
febbraio 2002 depositato in cancelleria l’8 marzo 2002 ed iscritto al n. 23 del
registro ricorsi 2002.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell’udienza
pubblica del 17 giugno 2003 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per
1.– Con ricorso notificato il 27 febbraio e
depositato l’8 marzo del 2002 (registro ricorsi n. 23 del 2002),
In particolare, rispetto
all’oggetto del presente ricorso,
Infine – aggiunge
2.– Si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che il ricorso – per la parte relativa agli
artt. 54 e 55 cit. – sia dichiarato infondato.
Secondo la difesa erariale le
norme impugnate non ledono le prerogative delle Regioni in materia di opere
pubbliche di interesse regionale e locale perché non invadono le funzioni
pubbliche ordinarie delle Regioni, ma prevedono fondi ausiliari per il sostegno
e la realizzazione delle opere in questione al fine di quella perequazione
delle risorse finanziarie che l’art. 117 della Costituzione riserva alla
competenza esclusiva dello Stato.
Considerato in diritto
1.–
2.– Le questioni sono fondate.
Nell’esaminare analoga
questione relativa all’istituzione del Fondo per la riqualificazione urbana dei
comuni (art. 25, comma 10, della legge n. 448 del 2001) questa Corte –
nell’interpretazione degli art. 117 e 119 della Costituzione, sulla base del
novellato Titolo V – ha recentemente deciso (sentenza n. 16 del
2004):
– che, per quanto attiene alle
funzioni amministrative, la legge statale può solo disciplinare le “funzioni
fondamentali” degli enti locali territoriali e può dettare norme nelle sole
materie di competenza esclusiva elencate nell’art. 117, secondo comma, e
principi fondamentali in quelle di competenza concorrente elencate nell’art.
117, terzo comma;
– che, sul piano finanziario,
in base al nuovo art. 119, è prevista solo la possibilità che lo Stato destini
risorse aggiuntive ed effettui interventi finanziari speciali “in favore di
determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni” per scopi
particolari, comunque “diversi dal normale esercizio delle loro funzioni”;
– che, in questo contesto,
possono trovare spazio interventi finanziari dello Stato a favore dei Comuni,
vincolati nella destinazione, per normali attività e compiti di competenza di
questi ultimi, solo nell’ambito dell’attuazione di discipline dettate dalla
legge statale nelle materie di propria competenza, o della disciplina degli
speciali interventi finanziari in favore di determinati Comuni (art. 119,
quinto comma), con la conseguente inammissibilità di siffatte forme di
intervento nell’ambito di materie e funzioni la cui disciplina spetta invece
alla legge regionale, pur eventualmente nel rispetto (quanto alle competenze
concorrenti) dei principi fondamentali della legge dello Stato.
La stessa sentenza ha, poi,
precisato che gli interventi speciali previsti dall’art. 119, quinto comma, a
loro volta, non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale delle funzioni spettanti ai
Comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità di perequazione e di
garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a scopi diversi dal
normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere indirizzati a determinati
Comuni o categorie di Comuni (o Province, Città metropolitane, Regioni), con la
conseguenza che quando tali finanziamenti riguardino ambiti di competenza delle
Regioni, queste – per l’esigenza di rispettare il riparto costituzionale delle
competenze fra Stato e Regioni – siano chiamate ad esercitare compiti di
programmazione e di riparto di fondi all’interno del proprio territorio.
Il ricorso a finanziamenti da
parte dello Stato, senza il rispetto di questi limiti e criteri, rischia di
diventare uno strumento di ingerenza nell’esercizio delle funzioni degli enti
locali e di “sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente
a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria
competenza”.
3.– Le norme impugnate non rispettano questi
criteri e limiti.
L’art. 54 della legge n. 448
del 2001 istituisce un “Fondo nazionale per il sostegno alla progettazione
delle opere pubbliche delle Regioni e degli enti locali”, per promuovere la
realizzazione delle opere pubbliche di Regioni, Province, Comuni, comunità
montane e relativi consorzi (comma 1), aggiungendo che i contributi erogati dal
Fondo sono volti al finanziamento di spese di progettazione delle opere
pubbliche delle Regioni e degli enti locali e devono risultare almeno pari al
50 per cento del costo effettivo di progettazione (comma 2).
L’art. 55 della stessa legge
istituisce, a decorrere dal 2002, un “Fondo nazionale per la realizzazione di
infrastrutture di interesse locale”, “al fine di contribuire alla realizzazione
delle opere pubbliche e delle infrastrutture di interesse locale, promuovere la
funzione delle autonomie locali nella valorizzazione delle risorse del
territorio e nella soddisfazione dei bisogni primari delle popolazioni,
coerentemente con i principi di sussidiarietà e diffuso decentramento, nonché garantire
l’efficace raccordo, in coerenza con gli obiettivi indicati dal Documento di
programmazione economico–finanziaria, tra le realizzazione del piano
straordinario delle infrastrutture e delle opere di grandi dimensioni con le
esigenze infrastrutturali locali” (comma 1). La stessa norma aggiunge, poi, che
i contributi erogati dal Fondo sono finalizzati alla realizzazione di opere
pubbliche di interesse locale indispensabili per la valorizzazione delle
risorse produttive e delle realtà sociali interessate (comma 2).
I fini indicati sono
estremamente generici, sicché è da dire che si è in presenza di strumenti di
finanziamento – fra l’altro solo parziali (quanto meno per il Fondo di cui
all’art. 54), cui possono, astrattamente, accedere tutti gli enti – che non si
configurano come appartenenti alla sfera degli interventi speciali di cui al
quinto comma dell’articolo 119 della Costituzione, sia perché non risulta
alcuna specifica finalità qualificante degli stessi, diversa dal normale
esercizio delle funzioni degli enti interessati, sia perché i finanziamenti
sono disposti in favore della generalità degli enti.
D’altra parte “la
progettazione delle opere pubbliche delle Regioni e degli enti locali” e “la
realizzazione di opere pubbliche di interesse locale indispensabili per la
valorizzazione delle risorse produttive e delle realtà sociali interessate”
rappresentano finalità estranee a materie o compiti di competenza esclusiva
dello Stato, ma sono invece riconducibili a materie e ambiti di competenza
concorrente (a partire dal “governo del territorio”) o residuale delle Regioni.
Le norme impugnate non prevedono alcun ruolo per queste ultime, volta a volta
interessate all’attribuzione dei finanziamenti, limitandosi a prevedere, in
sede di prima applicazione, deliberazioni “delle competenti Commissioni
parlamentari”.
Gli interventi di cui alle
norme impugnate si atteggiano – conformemente a quanto rilevato dalla sentenza
di questa Corte in precedenza richiamata – come prosecuzione di una pratica di
trasferimento diretto di risorse dal bilancio dello Stato agli enti locali in
base a criteri stabiliti dall’amministrazione centrale, senza tenere presente
che, per quanto riguarda la disciplina della spesa ed il trasferimento di
risorse dal bilancio statale, lo Stato deve agire in conformità al nuovo
riparto di competenze e alle nuove regole, disponendo i trasferimenti senza
vincoli di destinazione specifica, passando, se del caso, attraverso il filtro
dei programmi regionali e coinvolgendo le Regioni interessate nei processi
decisionali concernenti il riparto e la destinazione dei fondi, nel rispetto
dell’autonomia di spesa degli enti locali.
Né, contrariamente alla tesi
erariale, la previsione di fondi ausiliari per il sostegno e la realizzazione
delle opere in questione può ricollegarsi al fine della perequazione delle
risorse finanziarie che l’art. 117 della Costituzione riserva alla competenza
esclusiva dello Stato, dal momento che i Fondi istituiti sono completamente al
di fuori dell’ottica della perequazione delle risorse finanziarie.
Le norme impugnate devono
essere dichiarate costituzionalmente illegittime e poiché la caducazione di
tali norme non comporta diretto e immediato pregiudizio per diritti delle
persone, non sussistono ragioni di ordine costituzionale che si oppongano ad
una dichiarazione di incostituzionalità in
toto, con la conseguenza che i Fondi in questione dovranno essere
assoggettati, se del caso, ad una nuova disciplina legislativa, rispettosa
della Costituzione, per essere destinati alla finanza locale.
per questi motivi
LA CORTE
COSTITUZIONALE
riservata ogni decisione sulle ulteriori questioni
sollevate con il ricorso in epigrafe,
dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 54 e
55 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002).
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 gennaio 2004.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Alfio FINOCCHIARO, Redattore
Depositata in Cancelleria il
29 gennaio 2004.